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【期刊名称】 《当代法学》
受教育权可诉性新论
【英文标题】 On the Justiciability of the Right to Education
【作者】 杨成铭【作者单位】 北京理工大学
【分类】 法理学
【中文关键词】 受教育权;可诉性;全球;区域;外国;中国
【英文关键词】 The right to education;justiciability;globe;region;foreign states;China
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 6【页码】 9
【摘要】

受教育权是享有和实现其他权利的基础性权利或“授权性”权利。本文提出了判断受教育权可诉性的标准,从受教育权可诉性的阙如、可司法性和多样性方面系统考察了受教育权在全球层面、区域层面、外国层面的衍生和发展,并在查明中国受教育权可诉性现状的基础上探讨了中国提升受教育权可诉性的现实途径。

【英文摘要】

The fight to education is the fundamental or empower right for other human rights to be enjoyed and exercised.The essay tries to establish the standards to evaluate the justiciability of the right to education.The emergence and development in the globe.region and foreign states has been examined in the perspective of absence,justiciability and diversity,and the effective approaches to enhance the justiciability of the right to education in China has been explored on the basis of ascertaining its present situation.

【全文】法宝引证码CLI.A.14451    
  一、引言
  由于受教育权是否具有可诉性对于受教育权的保护具有关键性意义,国内研究受教育权的宪法学和教育法学的专家和学者对受教育权的基本问题包括受教育权的可诉性问题进行了系统的研究,但遗憾的是,他们均未对受教育权可诉性作出定义。本人认为,受教育权的可诉性是指受教育权在受到侵害时得到法律救济的可能性。从严格意义上来讲,受教育权具有可诉性(justiciability)须具备三个条件:一是法律对受教育权作出规定;二是存在受理和处理有关受教育权申诉的机构或组织;三是受教育者认为其受教育权受到侵害时可以直接援引上述法律规定作为受损权利救济的依据,并有权向上述机构或组织提起申诉。上述三个条件具有一体性,互为补足,缺一不可。受教育权的上述标准不仅适用于国内层面,而且,也适用于区域层面和全球层面,只是权利的来源、出诉权形成的依据和处理申诉的机构有所差异。另外,受教育权的可诉性按其发展的程度可以分为两类:可申诉性;可司法性。可申诉性是可诉性的初级阶段,它是指法律法规所规定的受教育权在受到侵害时,受害者可以通过向有管辖权的行政执法机关和官方或民间的仲裁机构申诉来获得救济。可司法性是可诉性的高级阶段,它是指法律法规所规定的受教育权受到侵害时,受害者可以在申诉以后或者径自通过向法院起诉来获得救济。鉴此,笔者将从全球层面、区域层面和国内层面分别对受教育权可诉性的衍生和发展情况加以考察,并在查明中国受教育权可诉性的现状的基础上,探讨中国增强受教育权可诉性的现实途径。
  二、受教育权可诉性的阙如:全球层面
  尽管受教育权对个人、国家和国际社会的生存和发展至关重要,而其可诉性无疑是保障其实现的最重要的途径和手段之一,但是,在全球层面人类历史尚未演进到承认受教育权的可诉性并为其提供组织保障的阶段。
  (一)关于促进和保护受教育权的国际法
  法国的卢梭说:“在两次世界大战之间,人权的国际保护还只是一个学术上广泛辩论的学术问题。只是从1945年起,这个制度才成为实在法。”{1}(P717)到了1974年,法国的瓦萨克认为,“关于人权的国际立法已大体完成。”{2}(P388)瓦氏的上述结论同样适用于受教育权,三大国际人权宪章对受教育权均作出了规定,一些重要的一般性国际公约对受教育权也作出了规定,如《儿童权利国际公约》,《消除对妇女一切形式歧视公约》,另外,国际社会还为保护受教育权缔结了一些专门性国际公约,如《取消教育歧视公约》、《技术与职业教育公约》,联合国及其专门机构主持召开了为数众多的讨论受教育权的国际会议,例如,截止2004年,联合国科教文组织已召开了48届世界教育大会,这些国际会议通过了数量可观的有关保护受教育权的宣言和行动纲领。{3}(P66~100)。因此,受教育权已经成为当代国际法上的一项重要权利。
  (二)受教育者的申诉权
  上述有关受教育权的国际法文件均未为受教育者创设申诉权。《经济、社会和文化权利国际公约》和《儿童权利国际公约》仅为缔约国施加了在规定的期限内提交有关在国内采取保护受教育权措施的专门报告的义务。[1]《取消教育歧视公约》则为缔约国施加了在其按联合国教科文组织要求所提交的报告中述及履行公约情况的义务,[2]其他有关受教育权的国际法文件既未为国家施加提交履约报告的义务,也未为受教育者创设在其受教育权受到侵害时向有关国际机构提起申诉程序的权利。
  (三)受理和处理有关受教育权申诉的国际组织或机构
  现存有关受教育权的国际法文件部分规定设立监督文件实施的国际机构,[3]这些国际机构已经建立和正在运转,其富有成效的工作为促进受教育权在全球范围内的渐进实现发挥了积极作用。从现有的有关监督受教育权实施的国际机构的职能来看,它们主要涉及三个方面:一是审查各缔约国依约提交的国别报告,并对受审报告提供一般性评论;二是对有关公约的约文作出一般性评述,以便对各缔约国在其国内施行公约提供指引;三是对缔约国间就公约约文的解释和施行发生争端时进行和解和斡旋,以便达成有关问题的友好解决。迄今为止,依据有关受教育权国际法文件而设立的监督机构尚无受理和处理受教育者申诉的职能。[4]综上以观,在全球层面上,受教育权仍然是一项不完整的权利,即受教育权受到侵害时不能得到有效的国际救济。包括受教育权在内的当代国际人权法因缺乏有效的权利救济机制而显得脆弱,其“软法”性质受到了国外学者的批评。卡雷在评价国际人权公约时认为:“公约所规定的执行程序充满模糊不清的标准以及能使规定失效的各种漏洞,其报告制度是最无效的”。{4}(P287)罗伯特.李普曼认为,两公约所列举的权利是“那么一般和不明确”,以致“更像是政治原则或政策声明”,而“不像是法律上可以实施的权利”;两公约像是“政治文件而不是法律宣言”,是“国家对人权承担的象征性义务”。{5}(P38)尽管现实情况并不像上述两位专家所说的那般严重,但是,既然国际人权法已创设了受教育权,它就应为受教育者真实地享有寻找出路——赋予受教育权在全球层面的可诉性。自上个世纪80年代后期,国际社会要求增强包括受教育权在内的经济、社会和文化权利的可诉性的呼声日益高涨,并在此方面采取了一些初步行动。
  (四)国际社会在全球层面增强受教育权可诉性的努力
  1985年设立的监督《经济、社会和文化权利国际公约》施行的经社文委员会(the ESC Committee)检讨了公约的报告程序,发现这一程序出现了如下问题:(1)部分缔约国不能按时提交报告或者根本不提交报告;(2)报告周期过长,无法及时反映各缔约国在实施公约中提得的进展;[5](3)委员会只享有审议和提出一般建设权,无调查权;(4)各缔约国提交的报告多为一般性政策和措施说明,很少甚至没有个案介绍。{6}(P129—144)为了更好地履行监督职能,委员会在其第7次会议(1992年11—12月)上讨论了由主席P.Alston起草的一份工作报告,该报告旨在赋予个人在委员会的申诉权。随后,委员会起草了一份“分析书”(analytical paper),该“分析书”旨在成为《经济、社会和文化权利国际公约》的任择议定书,以便提供给1993年世界人权大会讨论。
  1993年维也纳世界人权大会引发的对经社文权利可诉性的讨论仍在进行之中,经社文委员会以及众多国际知名的人权研究机构、非政府组织及专家都热衷于通过一项任择议定书,以便在充分利用《经济、社会和文化权利国际公约》所建立的国家报告的基础上创立个人申诉制度。2003年,第59届联合国人权委员会通过决议,决定成立工作组,讨论制订《经济、社会和文化权利国际公约任择议定书》。2004年2月23日至3月5日,工作组在日内瓦召开了第一次会议,81个国家的代表、国际组织的代表和专门机构及非政府组织的代表出席了会议。会议对建立个人申诉制度进行了的讨论,但并未取得实质性的成果。因此,在目前国际社会对“第二代人权”的保护机制存在严重歧见的背景之下,在可以预期的短时间内,受教育权的可诉性在全球层面上不太可能取得突破性的进展。
  三、受教育权的可司法性:区域层面
  在区域层面上,《非洲人权和民族权宪章》第17条、《美洲人权公约:补充议定书》第14条和《欧洲人权公约》第一议定书第2条对受教育权均作出了规定,它们为受教育权可诉性的获得提供了区域国际法基础。与国际层面不同,区域性国际人权公约都赋予个人申诉权。在欧洲人权机构成立之初,个人并不当然享有在人权委员会对成员国提出申诉的权利,在这一点上,倒是美洲和非洲人权机构起点更高。《美洲人权公约》和《非洲人权与民族权宪章》毫无保留地承认个人有权直接向人权委员会提起申诉,它们赋予个人当然申诉权的举措被普遍认为是国际法的最新发展之一。《欧洲人权公约》赋予缔约国在人权委员会的当然申诉权,而对于个人的申诉权,它规定须经缔约国作出特别声明。非洲、美洲和欧洲三大区域不仅在其人权公约中规定了受教育权并赋予个人申诉权,而且建立了区域性人权机构并赋予这些机构受理和处理受教育权受侵害的申诉的职权。美洲和欧洲建立了区域性人权委员会和人权法院,有关受教育权的申诉首先交由人权委员会处理,然后交由人权法院处理。非洲建立了非洲人权委员会,有关受教育权的申诉由其受理和处理,对于影响面很大的案件还可交由非洲联盟(前身为非洲国家统一组织)首脑会议讨论并作出决议。{7}(P320—330)
  受一体化和统一化进程速度的影响,欧洲人权机构在1998年11月1日《欧洲人权公约》第11议定书生效以后,撤消了人权委员会并撤销了欧洲部长委员会处理申诉的权力,建立了单一欧洲人权法院,所有申诉包括受教育权的申诉由单一欧洲人权法院直接受理和处理。个人享有诉权,有权在国际法庭起诉一个国家,这在国际社会有史以来长期被视为“神话”,并被肯定个人是国际法上的主体论者视为“法宝”。然而,这一“神话”在1994年10月1日被打破,因为批准《欧洲人权公约》第9议定书的首批10个欧洲理事会员国以其批准行为宣布:任何个人有权在欧洲人权法院对它们提起诉讼。《欧洲人权公约》第11条议定书于1998年11月1日生效以后,个人的诉权状况得到了空前的改观。由于第11议定书规定,它必须经公约所所缔约国保留地批准后才能生效,因此,第11议定书所赋予的个人的诉权便是个人当然享有的。从诉讼法的角度而言,个人在常设单一欧洲人权法院享有的诉讼权利是充分的、完整的,这与个人在第9和第11议定书生效以前所享有的诉权简直是天壤之别。人们普遍关心的是,个人在常设单一欧洲人权法院中所享有的诉权是否与缔约国是平等的。从第11议定书的规定来看,二者仅存在一个差别,即个人提起的诉讼须首先交由3人委员会审查决定是否受理。而国家间的诉讼勿需经过3人委员会程序,而迳自交由法庭处理。除此之外,个人与国家的诉权基本上是平等的。欧洲单一人权法院建立并运作以后,受教育权的可诉性已由可申诉性发展为可司法性,在受教育权保护方面这不但是全球保护机制难以企及的,也是国内保护机制难以实现的。区域性人权保护机构在保护受教育权方面涉及受教育权的诸多方面,并积累了较为丰富的判例。
  荷兰林堡大学(University of Limburg)著名国际人权法专家Fons Coomans教授曾说:“应该强调的是,《欧洲人权公约》第1议定书第2条所规定的受教育权在欧洲区域已经通过委员会和法院的个人申诉程序变成可诉了”。{8}(P19)Fron Coomans教授的结论同样适用于美洲和非洲区域。因此,在区域层面上,受教育叔的可诉性是不存在问题的。
  四、受教育权可诉性的多样性:外国层面
  受教育权在国内层面具有可诉性是不难证明的,而且,在国内层面,受教育权的可诉性的衍生和发展呈现出多样性的特征。受教育权作为一项基本人权普遍规定于各国的宪法之中。荷兰学者马尔赛文(Maarseveen,H.V.)和唐(Tang.G.v.d.)在1975年至1976年对142部民族国家的成文宪法所作的一项比较研究中得出结论:51.4%的宪法规定了受教育权利和实施义务教育;22.5%的宪法规定了参加文化生活、享受文化成果的权利;23.9%的宪法规定了教育自由和学术自由的权利。除宪法以外,各国还以法律和法规等形式对受教育权的具体形态作出了规定。
  在受教育者依法享有的权利受到侵害时,各国宪法或法律赋予受教育者申诉权,并为受教育者提供多样性的救济途径。一般而言,在受教育者与国家或学校的关系方面,受教育者可就有关的行政决定提出行政复议,对行政复议仍持异议时,可通过行政诉讼解决,同时,在行政决定作出前,有关的受教育者可申请举行听证会;在受教育者与他人(包括监护人)的关系方面,受教育者在其受教育权受到侵害时可通过民事诉讼程序乃至刑事诉讼程序寻求保护。由于受教育权是一项宪法性权利,在穷尽普通行政、民事或刑事诉讼程序后若受教育权仍未得到确实保障,受教育者还可寻求宪法程序的保护。
  在法国,公立学校的教师是国家公务员,公立学校是行政机关,校纪处分等行为的司法救济渠道十分顺畅。在特别权力关系“原产地”——德国,历史上很长时期以来,学校与学生之间的关系被视为“特别权力关系”,学校享有对学生作出任何其认为适当的决定的自主权。但是,以联邦宪法法院的建立为标志,这种理论已受到彻底的摈弃。日本在历史上深受德国特别权力关系学说的影响,但二战以来,“法治主义全面适用特别权力关系”,法院也打破了特别权力关系拒绝司法审查的禁忌,受理对学生退学处分等的诉讼。{9}(P72)美国法院经常受理各种教育纠纷案件,在平等保护受教育机会、克服种族歧视等方面形成了一批具有深远影响力的判例。例如,1954年布朗诉教育区案(the Brown v.Board of Education Case),1964年贝克尔曼诉旧金山联合教区案(the Berkelman v.San Francisco United School District case),1982年普莱勒诉都伊案(the Plyler v.Doe Case)。在美国,学生可以对校方开除学生等行为寻求司法救助,直至上诉到联邦最高法院。{10}(P16—17)
  五、中国受教育权可诉性的现状
  在受教育权的宪法救济方面,2001年最高人民法院对齐玉苓的批复使该案得以审结,并被誉为“中国宪法司法化的第一案”。[6]该案原告依照宪法所享有的受教育权遭到严重侵害,但地方法院在审理此案时却对法律无所适从,只能借助于人民法院的内部请示程序。最高人民法院的批复使原告胜诉,其因受教育权遭侵害而造成的损失得到了应有的补偿,从这一角度来看,该案在中国司法史上特别是受教育权的可诉性发展史上应该大书一笔。但是,最高人民法院对本案所作批复行为也受到质疑:最高人民法院有权解释宪法吗?根据立法法,在宪法规范已被法律具体化的情形下,人民法院在审理具体案件时,如果认为行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例同宪法相抵触,裁定中止诉讼,逐级上报最高人民法院,再由最高人民法院向全国人大常委会提出审查请求,由全国人大常委会最终决定这些法律规范是否违反宪法规范。至于宪法规范未被法律具体化的情形,由于中国法院没有宪法解释权、宪法规范比较抽象及人民法院受制于受案范围及起诉条件的限制,人民法院无法受理也无法审理此类案件。此种情形可以通过余婷婷案见其一斑。[7]在讨论齐玉苓案时,有的专家认为,该案并不真正意义上的宪法诉讼,不是起诉政府的抽象行政行为违宪问题,而是在民事案件中存在着违反宪法的内容。{11}有的学者认为,最高人民法院勿需冒解释宪法的风险,它可迳自适用《教育法》第81条及1981年全国人大常委会授予其在具体应用法律问题上的解释权是完全可以处理此案的。{12}(P54)因此,在宪法尚未司法化的时代背景下,由于宪法难以得到适用和尚未建立宪法法院处理宪法纠纷,受教育权在中国作为宪法权利尚得不到宪法救济。
  在教育申诉方面,原国家教委1995年8月18日印发的“关于实施《中华人民共和国教育法》若干问题的意见”规定,“各级教育行政部门要按照《教育法》和《教师法》的规定,建立和健全教师、学生的行政申诉制度。各级各类学校教师、学生的行政申诉,由各级教育行政部门按照管理权限受理。各级各类学校还应建立和健全校内的申诉制度,维护教师、学生的合法权益。”从这一规定可以看出,当学生对学校给予自己的处分不服或认为学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益提出的申诉,可以由其所在学校隶属的上级教育主管部门受理,也可以依法由学校内专门处理学生申诉的部门来受理。目前,中国在教育申诉领域内正在积极建立“校内申诉制度”。根据原国家教委“关于开展加强教育执法及监督试点工作的意见”的规定,校内申诉制度是指教师、学生、职员因对学校或者其他教育机构的有关职能机构或人员做出的有关处理决定不服,或认为其有关具体行为侵犯了自身的合法权益,申请学校或者其他教育机构依照规定程序进行审查处理的制度。校内申诉制度由于其涵盖范围较广,可以弥补行政申诉制度在教育实践运用中的不足。但是,尽管学生的申诉权与教师的申诉权作了相同的规定,由于教师的申诉权以《教师法》为权利保证依据,在实践中,教师的申诉权落实得较好,而学生的申诉权因大多数争议事项属于学校“内部行为”所引发而难以实现,往往流于形式。
  在教育行政复议方面,1999年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第九次会议通过了《行政复议法》,该法第一次明确规定将教育行政行为纳入复议范围。根据《行政复议法》的有关规定和教育行政行为的具体实践,教育行政复议的范围包括:(1)对教育行政处罚不服的;(2)对教育行政机关做出的有关许可证、执照、资质证、资格证等证书变更、中止、撤销的决定不服的;(3)对教育行政机关因不作为违法的;(4)行政相对人认为教育行政机关违法要求其履行其他义务的;(5)认为教育行政机关侵犯合法的经营自主权的。将教育行政行为纳入行政复议的范畴无疑是中国在保护教育权和受教育权方面取得的重大突破,但是,在实践中,由于针对受教育权者作出的涉及受教育者能否学习或能否继续学习的行政行为一向被认为是教育行政机关的“内部行政行为”,而此等行为在中国向来被认为是不可诉的,因此,在受教育权受到教育行政行为侵害时得到教育行政复议的可能性较小。
  在行政诉讼方面,从《教育法》第42条关于学生申诉的规定来看,学生提起申诉的原因主要有两类:一是“对学校给予的处分不服向有关部门提出申诉”。在此情形下,学生与学校争议的标的是应不应该给学生处分或处分是否过重的问题。虽然学校可以具备行政诉讼被告主体资格,但“处分权”的行使似乎是一项内部行政行为,属《行政诉讼法》规定的不可诉的范围;学生申诉的另一类是“对学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”可依法提起诉讼,但此类诉讼在实践中以民事诉讼为妥。由此看来,目前中国的学生申诉难以获得行政诉讼救济。
  在民事诉讼救济方面,对受教育权能否纳入民事法律的保护范围问题,一种观点认为,中国民事法律只有人身权和财产权的规定,没有受教育权的规定,民法理论上也没有受教育权的概念,国外的民事立法和理论均没有将受教育权作为民事权利的情形。受教育权是一项宪法权利,是宪法社会权利的内容。如果将受教育权作为一种民事权利,就需要对其内涵外延作出界定,而事实上这种界定是非常困难的。一种作为民事权利的抽象的受教育权不仅在实践中没有意义,在适用上也势必造成混乱。{13}很长时间以来,这种观点在中国学术界和司法界处于主流地位,其造成的必然后果是受教育权的救济处于尴尬的境地:受教育权规定于宪法之中,但因宪法并未司法化,受教育权得不到宪法救济;受教育权受到侵害后,受教育者不但在一定程度上丧失了受教育的机会或不能得到公正的评价,而且往往会给受教育者带来精神痛苦和经济损失,但由于中国民事法律并没有对受教育权作出明确的规定,它又得不到民事诉讼的救济。将受教育权排除于民事救济的状况在上个世纪90年代后期开始有了改观,越来越多的受教育者在他们的受教育权受到侵害时向人民法院寻求民事救济,并且越来越多的受教育者在寻求民事诉讼救济时获得了成功。例如,2002年湖北省红安青年马义六因6年前录取通知书被冒领以侵犯其姓名权、学习成果权和受教育权为由诉冒领者王某、红安县高桥河乡初中总校及该校教师吴某、红安县教委、红安县公安局及湖北省税务学校案;{14}1998年陈阳因被开除诉孝感师专,要求停止侵害、恢复名誉及学籍、赔礼道歉、赔偿损失案;{15} 1988年司涛因被取消入学资格诉长春金融专科学校,要求赔偿损失、恢复学籍案;2002杨发荣诉云南林业学校要求赔偿损失案

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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