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【期刊名称】 《当代法学》
授益行政行为性质辨析
【英文标题】 Analysis of Beneficial Administrative Action
【作者】 孙丽岩【作者单位】 厦门大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 授益;行政行为;性质
【英文关键词】 beneficial;administrative action;character
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 93
【摘要】

授益行政行为作为一种对行政相对人有利的行政作为方式,在现代行政中越来越显现它蕴含的社会价值和法律价值。现代行政推崇授益行政行为的意义主要在于其彰显了权利本位的行政法价值,满足了市民社会发展和现代公共行政改革的需要,实现了公益与私益的和谐统一,体现了广泛的公众参与性,凸显了现代政府行政的服务理念。

【英文摘要】

As a favorable action of the government to private patty,beneficial administrative action show the potential value on the field of society and law.The reason to estimate beneficial administrative action is that it exhibit the administrative law value of priority of right,and fit the demand of development of citizen society and reformation of public administration,and unify the public benefit and private benefit,and incarnate mass suffrage,and represent the service belief of modem government.

【全文】法宝引证码CLI.A.14365    
  行政行为作为行政主体实现行政权的方式,对行政相对人或多或少会产生利益上的影响,学者依据行政行为对相对方造成损害还是带来利益而将行政行为界定为损益行政行为和授益行政行为两类。“凡对相对人产生设定或确认权利或法律上重大利益的行政处分”都属授益行政行为。{1}(P699)在尊重、追逐个体自由权利的今天,深入挖掘授益行政行为的深层蕴涵,对于更好地回应法治社会对个体权利的推崇,发展行政法的基础理论,意义十分深远。
  一、授益行政行为——权利本位在行政领域的代言
  着力推崇权利的权利本位论学者认为权利本位意味着“在整个法律体系中,应当以权利为起点、核心和主导。权利本位存在于两种关系中,一是权利与义务的关系,另一是权利与权力的关系。”{2}(P506—507)权利是一种观念,也是一种制度。某人享有权利就意味着他享有或拥有某种资格、利益、能力或主张,别人有不得剥夺或妨碍的义务。{3}(P37—60)所以,权利本位在强调公权的行政法律关系中同样存在,通过各种各样的途径显现出来,在公共行政改革和“服务行政”理念的推动下,授益行政行为成为行政主体行政的主要方式之一,这种行政的方式更是从深层次的角度彰显了权利本位,是权利本位在行政领域的代言人。
  权利本位要求:“国家权力的配置和运作,只有为了保障主体权利的实现,协调权利之间的冲突,制止权利的相互侵犯,维护和促进权利的平衡,才是合法的和正当的。在权利与权力的关系中,主张权利本位,反对权力本位,意在把权利从权力中解放出来,即人们常说的‘松绑’,以实现政治与经济、政府与企业、国家与市民社会的相对分离,彻底抛弃官本位、国家本位的封建遗迹,促进经济市场化、政治民主化、文化理性化和社会现代化。”{2}(P506—507)权力对权利的衍生和附属,权力是应公众实现解决权利冲突,维护权利主体间的彼此协调与平衡的要求而由民众赋予政府的,正如洛克所言:“人们在参加社会时放弃他们在自然状态中所享有的平等、自由和执行权,而把它们交给社会,由立法机关按社会的利益所要求的程度加以处理……社会或由它们组成的立法机关的权力决不容许扩张到超出公众福利的需要之外,而是必须保障每一个人的财产,以防止上述三种使自然状态很不安、很不方便的缺点……”{4}(P79—80),而不是与此相反的权利来源于权力的恩赐,权利必须无条件服从权力的安排。
  授益行政行为突出了行政行为给公众带来利益(包括物质的和精神的、现实的和潜在的),行为的法律后果也是行政管理相对人从行政主体的行为中获得预期的收益。由此可见,授益行政行为的相对人只要符合条件,就享有被授益的权利,而权力只能服从并服务于相对人的被授益权。违背法定的实体或程序要件,已授益或未授益的行政权力将归于无效,因为这种法律关系中体现出的相对方权利是行政权力行使的界标、刻度尺。并且,在权利与权力的优先权问题上,授益行政行为的相对人享有更多的优势,行政权力逐渐失去了法律固有的“强制力”,行政法的作用就成为“指引和协调,其主要手段不是强制而是促进”,{5}(P10)这样也保障了相对人的权利与行政主体的权力时刻处于一种动态平衡,实现国家权力的配置和动作。
  同时,权利本位要求在权利与义务的关系上,权利占据起点和主导核心地位。“权利是目的,义务是手段,法律设定义务的目的在于保障权利的实现,权利是第一性的因素,义务是第二性的因素,权利是义务存在的依据和意义,义务是权利的对象化,义务通过权利表现自己的价值,并处于受动的、待价的或待命的状态。在权利义务关系中,主张权利本位,反对义务本位,意在弘扬人的意识和主体精神,认可与扩充人们活动的自由空间。”{2}(P507)具体就授益行政法律关系而言,行政机关基于行政权力从属公民权利的出发点,对于公民依法进行申请的权利只有服从,即通过履行法定行政义务的手段,达到公民申请获益权利的目的,行政权相对于行政相对方的主动申请始终处于被动待命状态。此外对于政府出于国家利益或社会公共利益的需要而解除授益时,必然产生一种第二性的义务——基于信赖保护的义务而给予补偿。正是这种先定义务的存在,使得公民能依据自身的需要,主动积极地要求行政主体履行义务,实现自身的公权与私权。由此可见,在授益行政法律关系的双方之间权利义务的倾向还是很明显的,个人权利(含公权和私权)是以行政主体的义务为手段和途径的。二、表征现代市民社会发展的需求
  卢梭说过:“人民之所以要有首领,乃是为了保护自己的自由,而不是为了使自己受奴役,这是无可争辩的事实,同时也是全部政治法的基本准则。”{6}(P132)潘恩进一步阐释:“人进入社会不是要使自己具有的权利比以前更少,而是要让那些权利得到更好的保障。他的天赋权利是他的一切公民权利的基础。”{7}(P142)所以,崇尚、尊重个人权利优位和权力必须从属、守护个人权利是市民社会的基本理念。
  在市民社会与国家的统一体中,正如黑格尔所言:“市民社会的基础是需要,劳动是满足需要的中介”。{8}(P277)但是,人的需要由于个体的差异具有多样性,这就对满足人需要的手段或方式提出了更高的要求,单个的个体要么无法满足多样性需求,要么为了追逐利益而陷入无序的竞争之中。“虽然他在自然状态中享有那种权利,但这种享有是很不稳定的,有不断受别人侵犯的威胁。……因此,人们联合成为国家和置身于政府之下的重大的和主要的目的,是保护他们的财产。……正是这种情形使他们甘愿各自放弃他们单独行使的惩罚权力,交由他们中间被指定的人来专门加以行使,而且要按照社会所一致同意的或他们为此目的而授权的代表所一致同意的规定来形式”。{4}(P77—78)因此,市民社会客观需要国家行政机构“凌驾于”个人之上,演化为对各种个人利益或权利之间的冲突进行“有意识的调整工作”以及对一些工业部门进行“普遍的监督与指导”的公共权力机关和组织。正是基于这种需求,客观上形成了行政机关以授益的形式(如行政许可),对社会资源进行宏观配置,以满足不同社会群体的需要,缓和不同个人、集团之间的利益冲突,实现市民社会与国家社会的统一。
  三、表征政府公共行政改革的方向
  美国著名的革命者罗杰·威廉斯在17世纪中叶说:政府是表达社会意愿的具体机构,是为公众服务的联合体,目的纯粹在于增进人民的福利。英国学者边沁也强调指出,政府就是引导人们走向幸福的功利性政治组织。汉密尔顿在1861年出版的《代议制政府》中定义政府既是对人类精神起作用的巨大力量,又是为了公共事务的一套组织的安排。{9}(P2—3)从不同时期的学者或政治家对政府的界定中不难看出,政府无外乎就是为公众谋利并服务于公众的代名词,政府作出行为的方式和目标也都必须围绕满足公众的需要而展开。
  在以往的社会里,政府行为却偏离了政治家们的设计初衷,而是往往将自身视为全能政府,看作是一个无所不知,无所不能的超人,政府对整个国家的经济和社会生活进行高度地控制,肆意将行政权侵入社会一切领域和层次,对公民生活实行全面严格,细致深入的管理和控制。
  为了充分发挥政府效能,解放政府生产力,二战以后,世界各国分别从自身国情出发,创新政府职能,力图改变现有的政府与社会合二为一的关系,转向社会在市场的推动下相对独立于政府的关系。具体而言,政府将原本属于社会的生产、分配、交换的经济职能归还给社会,同时以行政许可、行政指导等行政手段实现经济实体在社会经济领域的准入、运行,从宏观上掌握经济运行的脉搏。从这一层面而言,政府的授益行政行为充当着市场准人和市场间接宏观管理的作用,用新的灵活的“裁判”角色替代了过去死板的“集运动员和裁判员于一身”的角色,从新的角度诠释了授益行政行为对于市场活动的前置性、保障性。同时,由于公共行政改革的目标是“外松内紧”,以宏观监控代替“事必躬亲”,政府只确认进入社会的“运动员”身份,制定比赛规则,做好后勤保障工作,以良好的服务保障社会机制的正常运转。由此可见,授益行政行为充当了政府实行主体准入和功能保障的主要方式,以依申请审查和主动审查相结合的手段进行着公共行政改革的尝试和探索。
  四、表征私益与公益的和谐统一
  随着市场经济体制的建立和法制化进程的推进,传统的“社会本位”和“国家本位”日益受到挑战,以“社会本位”和“国家本位”为中心的公权力运行模式也面临着不断改进的迫切要求,如何在体现“国家本位”的公益与表征“权利本位”的私益之间导求最佳结合点就成为社会进步的现实需求,从授益行政行为自身特征来看,它不失为其中一种较和谐的公私益结合手段。画风不对,如何相爱
  公共利益诉求与社会个体之间的私益诉求历来就是一对矛盾的统一体,双方为了争夺有限的社会资源在各领域展开角逐,但在尊重个人权利的法治社会

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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