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【期刊名称】 《当代法学》
可持续发展的国际法保障
【英文标题】 Safeguarding Sustainable Development by International Law
【作者】 何志鹏孙璐【作者单位】 吉林大学
【分类】 国际公法
【中文关键词】 可持续发展;国际法;多边环境协定;联合国环境规划署
【英文关键词】 sustainable development;international law;MEAs;UNEP
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 14
【摘要】

可持续发展是国内法与国际法的既定目标。作为法律价值的一部分,可持续发展追求代内与代际的公平。尽管现在已经存在一些实现可持续发展的国际法律机制,但意图更加有效地实现可持续发展所应有的法律规则、执行与监督以及争端解决制度,关键在于立足于现有的组织机构进行发展与强化,而不应试图建构一个新的世界环境组织。在国家之间充分合作、严格遵守有关国际法律机制的基础上,全球可持续发展是可能实现的。

【英文摘要】

Sustainable development is an established aim in both domestic and international law.As a factor of value,sustainable development calls for the concern of people at the current time and in the future.Al—though a great deal of existing conventions and agreements mention the aim and measures to realize sustainabledevelopment;some international organizations and institutions make efforts in areas of sustainable develop—mem.it still seems to be inadequate.It is desirable to rationalize the multilateral environmental agreements,strengthen the function of existing international organization instead of establishing a World Environment Organization,and reform the dispute settlement mechanism in WTO. Under the cooperation of all the countries,global sustainable development is possible to realize.

【全文】法宝引证码CLI.A.14361    
  一、导言
  20世纪末期诞生并成长起来的可持续发展理念是一种以人为本的发展观,是始于文艺复兴时期的人道主义的升华,是以现代科学为依据、以环境伦理为基础的新一代人类生存模式思想体系。这种发展观念的核心是调整人类的经济发展方式与速度,调整人类对资源环境单纯索取的方向与态度,试图达到此地与彼地之间、此代与彼代之间、人类与自然之间的和谐。
  既然可持续发展是以人类的生存现状和未来为关注重心的发展构想,就势必需要调整人类自身的行为与价值取向,人类所创制的法律体系与法学思想在这方面具有着不可替代的主导功能;与此同时,可持续发展是一种对于全球未来境况的设计,需要世界各地区的共同努力。以是言之,调整国家与类国家主体之间关系的国际法在很大程度上承担着人们对于可持续发展的愿望与期冀。当今的国际法体制在何种程度上达到了这一目标,存在着哪样一些问题,未来又应当如何改进,这是各国法学者都不能忽视的问题。对这一问题的回顾、归纳、分析和建议,对于理论认识的澄清和深化、实践操作的规程化和理性化均将有所裨益。
  二、可持续发展的价值取向及重点
  可持续发展的目标首先源自环境问题。自20世纪60年代由科学家唤醒的公众舆论意识到环境恶化使人类的生存面临危险,尤其是油船事故造成的黑潮以及切尔诺贝利核电站泄漏等一些造成国际影响的事件向人类提出严重警告以来,从各国内部到国际社会都对全球环境问题予以越来越大的关注、并采取越来越多的行动;特别是联合国于1972、1992、2002年分别在斯德哥尔摩、里约热内卢和约翰内斯堡召开的以环境为主题的几次峰会,使环境问题成为全球化时代的世界性关注之一。{1}(P1—6)
  全球化的环境问题使人们对社会发展的现代性进行扬弃,对人类所崇尚的理性进行反思,对工业文明进行批判。在对人类未来深切的关注之下,可持续发展的思想得以萌生。“可持续发展”的概念虽然在20世纪70年代已经提出,但并未进入主流话语。联合国世界环境与发展委员会(WCED,亦称“布伦特兰委员会”[3])在其题为《我们共同的未来》的报告(即《布伦特兰报告》)中对之重点强调并迅速获得了世界的广泛关注。一系列重要的国际条约、国际组织决议和宣言都体现出厂这一理念。实际上,早在1972年的《人类环境宣言》和1982年的联大《世界自然宪章》中已经具有了这种思想,而1992年的《环境与发展宣言》和《21世纪议程》、1994年WTO成立之时的《马拉喀什建立世界贸易组织协定》中更是明文提到了可持续发展的概念。[4]有趣而发人深省的是:根据《布伦特兰报告》,“可持续发展”指的是:“既满足当代人的需要、又不对后代人满足其需要的能力构成威胁的发展”;{2}(P43,P51)而从现实上看,在环境意识淡薄、环境恶化等因素已经对当前人类的生活质量、健康、安全乃至生命造成了严重破坏[5]的情况下,可以毫不夸张地说:连当代人的满足需要的能力也遭到了重大危害或者威胁。此时,“可持续发展”已经不仅仅是从道德上替子孙后代造福,也是从现实上为自己利益考虑。
  今天的可持续发展理论,虽然核心仍然在于人口、资源和环境等问题,但是基于“代内公平”、“代际公平”、“域内公平”、“域际公平”的指向,它实际上涉及到了人类社会的方方面面,既包括人类对于自然的态度和行为,也在很大程度上牵涉到人类社会内部的关系和行动。可持续发展呼吁通过环境政策与发展战略的结合创制全球伙伴关系的基础,要求人们注意经济、社会和环境以及它们之间的内在联系。{3}但从习惯上,我们认为,为了保证可持续发展概念本身的特色,而不至于泛化成一个无所不包的“口袋”,我们仍然应当主要从环境资源的角度来观察和认识问题。[6]
  三、国际法现有机制对可持续发展的保障
  作为一种道德倡议,可持续发展显然受到了各界人士的支持;作为一种生活方式,可持续发展得到了越来越多的阶层的拥护;作为一种以人为本的建立在科学分析基础上的新发展理念,可持续发展几乎席卷世界的每一个角落。然而,尤为令人瞩目的是作为一项价值目标,可持续发展毫无疑问在全球范围内得到公认,在一系列国际法律文件中得以确立,为国际学界和实践界所认同,[7]并有进一步发展成为现代国际法的一项基本原则的趋势。{4}就现状而言,可持续发展在国际法上的保障机制虽然已经在若干国际公约中有所规定,并由若干国际组织加以促进和落实;然而,由于一些现实问题以及潜在困难的存在,可持续发展尚不能在国际范围内得到有效而合理的保障。在这种情况下,如何改进可持续发展在国际法上的保障机制便成为国际社会在可持续发展方面的当务之急。
  (一)具体条约规定 国际法上对可持续发展的具体保障最初体现在一些国际公约特别是多边环境协定(MEAs)的条款当中,这些多边环境协定的数目极其众多,其中比较重要的包括:1902年的《保护有益于农业的鸟类公约》;1946年的《捕鲸国际调整公约》;1954年的《防止海洋石油污染公约》;1958年的《公海活生物资源保护和渔猎公约》;1963年的《禁止在大气层、外层空间和水下进行核武器试验条约》;1969年的《油污损害民事责任国际公约》;1969年的《关于在油污事故情况下干预公海的国际公约》;1971年的《关于特别是作为水禽栖息地的国际重要湿地公约》;1972年的《世界文化和自然遗产保护公约》;1972年的《防止废物和其他物质的倾倒造成海洋污染公约》;1973年的《濒危野生动植物种国际贸易公约》;1973年的《防止船舶污染国际公约》;1977年的《禁止对环境改进技术做军事上的或任何其他恶意的使用公约》;1979年的《野生动物迁徙物种保护公约》;1985年的《臭氧层保护公约》及其1987年的《关于消耗臭氧层物质的议定书》;1989年的《控制有毒废物及其处置的越境转移公约》;1990年的《油污防备、应对及合作国际公约》;1992年的《生物多样化公约》;1992年的《联合国气候变化框架公约》及其《京都议定书》;1994年的《联合国关于在那些经历严重干旱和/或沙漠化的国家、尤其是在非洲防治沙漠化的公约》;等等。从其内容看来,这些条约对国家积极采取行动保护环境、维护资源作了框架性或者较为细致的规定,有一些还直接接触到作为经济发展指标的国家贸易与生物多样性维持或者环境保护之间的关系。比如,《濒危野生动植物种国际贸易公约》(CTTES)就采取了一些限制或禁止贸易的措施来试图保护野生物种。[8]
  除多边环境协定之外,GATT/WTO体系下的许多国际贸易协定也涉及到一些保护环境、促进可持续发展的规定,如《技术贸易壁垒协定》就承认:“不应阻止任何国家在其认为适当的程度上采取必要的措施,以确保其出口货物的质量,或保护人类、动物或植物的生命或健康,保护环境”;再如《实施卫生和植物卫生检疫措施协定》也明确指出:“符合国际标准、准则或建议的卫生或植物卫生检疫措施应视为是保护人类、动物或植物的生命或健康所必需的,并推定为符合本协定和1994年GATT有关条款的规定”。
  (二)相关职能机构
  以促进可持续发展为目标或目标之一的国际性职能机构,虽不如这方面的条约繁多,但是也呈现错综复杂的局面;归纳起来看,可将它们分别归属于几个不同的体系:
  1.多边环境协定的有关机构。主要包括气候变化公约、生物多样化公约、防治沙漠化公约、消耗臭氧层物质议定书、湿地公约、世界文化和自然遗产保护公约、野生动物迁徙物种保护公约等的成员国会议,其各自的秘书处和其他部门。
  2.联合国下属的有关机构。首先是联合国环境规划署(UNEP),这是在1972年斯德哥尔摩人类环境会议上由联大所决定设立的一个机构;它不是一个拥有自己的成员资格和法律人格的专门机构,而只是一个联大附属机构;其功能是作为“环境良知”和“环境政策催化剂”,以引发其它实体和专门机构的环境保护项目,并协调联合国的环境政策。[9]其次为联合国可持续发展委员会(CSD),该委员会是在1992年里约热内卢“地球峰会”上设立的,附属于联合国经社理事会(ECOSOC),为其首要部门之一;它的工作以《21世纪日程》即法律上没有约束力的“可持续发展行动计划”为基础,主要是监督各国对环境领域的协定的实施情况。[10]
  3.布雷顿森林体系下的有关机构。世界银行集团、国际货币基金组织(IMF)和世界贸易组织(WTO)作为二次世界大战之后国际经济体系的三大支柱的演化者或继承者,存在一些与环境有关的机构。其中包括WTO之下的贸易与环境委员会(CTE),它由WTO总理事会的第一次会议设立。向所有WTO成员开放;其职责为在多边贸易体系的权限内“协调贸易与环境领域的政策”。[11]还有世界银行内部的全球环境中心(GEF),于1991年应发展中国家关于设立一项独立的气候基金或世界环境基金的要求,在德国和法国的倡议下建成;其一般行政事务由世界银行与联合国发展规划署(UNDP)和UNEP一同管理,重大问题的最终决定权则归于世界银行;它的主要使命是为发展中国家进行全球环境保护研究和开发提供项目资金,各项基金是用来保护全球环境利益的,即气候、臭氧层、国际水资源、生物多样化的保护以及与上述四个领域有关联的土壤保护事项。[12]
  (三)争端裁断实践
  可持续发展方面的国际争端一般是在贸易一环境问题的背景下发生的。其原因很容易理解:可持续发展已经在世界范围内被接受,成为各国所认可的基本价值目标;此时,如果没有与全球环境利益相抗衡、相冲突的重大利益,则诸国显然就会毫不迟疑地遵守其在联合国体系之下或多边环境协定之下所负有的国际义务,遵守这种国际义务不仅在道义上是应受赞赏的,而且在实际利益上也是值得追求的。然而贸易利益的存在使事情变得不那么简单。与环境利益这种长远的、属于全球公众的好处比较,由贸易而获得利益更为短期、更为直接、更为明确、更具有现实的吸引力,所以,有些国家会把它作为第一位的选择;这些国家要么以环境为代价而追求出口利益,要么通过指责别国环境政策而阻碍外国商品的进口。这些情况体现出各国的贸易利益与环境利益出现了不同程度的抵触和分离;而国际层面上又缺乏明确而有效的、用以协调这两种利益的机制。尽管WTO体系下有若干协定对于贸易一环境关系问题作了一些规定,但是它们都比较笼统、缺乏可操作性、易于引起争端,[13]而且,世界上毕竟还有一些国家并不是WTO的成员。
  尽管从理论上讲,仅仅是WTO成员的国家与仅仅是MEAs成员的国家之间会产生前者的贸易利益与后者的环境利益问的冲突,然而这种潜在的冲突迄今为止并没有表面化。从现有的国际贸易一环境争端来看,主要出现在既是WTO成员又是MEAs成员的国家之间:它们或者在处理各自的WTO义务与MEAs义务相互间的关系时存在分歧,或者就WTO协定中的贸易一环境规定做出不同理解从而发生争议。而无论在哪种情况下,这些贸易一环境争端一般都被提交给WTO体系下的争端解决机制来处理。作为一种准司法制度,WTO的争端解决机制已经通过它的争端解决实践逐渐发展起一种“WTO法理学”,在许多方面涉及到了贸易一环境问题。[14]对于可持续发展说来比较有意义的是:在那些贸易一环境争端的解决过程中,没有一个案例中的WTO专家组曾经怀疑过有关国家的环境目标或政策;相反,他们只审查了用于实现这些环境目标或政策的贸易措施。例如在金枪鱼一号案中判定:不是对环保政策目标本身,而是对与GATT不符的措施,必须证明其合理性。金枪鱼二号案的专家组承认:“可耗竭的自然资源”这一术语包括了活的动物(海豚),而并不限于矿物资源或石油。在新订标准汽油案中,专家组同意清洁的空气也属一种可耗竭的自然资源。在欧共体牛肉荷尔蒙案中,专家组认为:在决定和适用可接受之风险水平的过程中,包括消费者的风险观念和风险忍受程度、特定种类风险的社会可接受性等的社会价值判断是决定性的。而在石棉案中,专家组及上诉机构首次维持了出于非贸易原因(此案中为人类生命和健康的保护)而采取的一项从贸易方面看不符合总协定的措施。海虾一海龟案上诉机构报告也认为:并不是环境保护标准的域外因素,而是其专断的适用方式,不符合GATT的要求。
  四、改进国际法保障可持续发展的机制:几点建议
  尽管国际法存在着各方面对可持续发展的保障,但总体看来,这些保障机制仍具有相当明显的不足之处。例如:各项有关的国际义务或者过于抽象难以适用,或者适用范围相对有限;各个相关职能机构在其授权范围和具体活动上要么多有重合,要么颇为薄弱甚至存在空白;贸易—环境争端的解决难以在环境利益和贸易利益、发达国家利益和发展中国家利益之间达成平衡;等等。因此,相关机制仍有待于改进。具体的领域和方式包括:
  (一)规则体系的充实与完善
  1.规则制定的体系。从现有有关可持续发展的国内政策、法律和国际协定、公约看来,可持续发展方面的规则有待于进一步完善。具体可分以下几个体系来进行:
  (1)国内的立法与政策。任何国际法规则都必须先从国内起步。一种规则为更多的国家所采用或准备采用,它才有可能成为国际惯例或者通过国际条约而上升为国际规则。通观现有的国际法原则、规则和制度的演进过程,以至人权、知识产权国际保护的逐步发展,无不验证了这一道理。这就要求各国首先将可持续发展的目标切实体现在国内的政策、法律之中;在此过程中当然要以各自的国情为出发点,不能以某种固定模式或标准为准绳,但也要避免常见的“向底线看齐”的现象,即各国以彼此攀比的方式竞相采用最低的环保标准。只有充分考虑和反映环境保护利益、努力克制贸易利益在决策和立法中的绝对优势,才能形成既注重现实国情又有益于未来发展的相关国内政策和法律;进而才能通过积极参与可持续发展方面的国际条约或国际活动,促进关于可持续发展的更为具体、更为合理的国际原则、规则或制度的发育。
  (2)联合国文件。联合国系统应加强其相关法律文件中可持续发展方面的内容,尤其是要使其更具有可操作性。只要详细参看一下联合国大会及其各机构所通过的一些文件以及由联合国主办的各次主要的国际环境会议所通过的宣言,[15]就可以发现:这些法律文件中标语口号式的各项宣告、远景展望般的各种计划除了有助于唤醒人们的可持续发展意识之外,几乎不能以任何实际的方式约束各国的行为、从而促进全球的可持续发展。国外学者就曾问道:“各国政府确实遵守了它们在主要的国际环境会议(尤其是1972年的斯德哥尔摩会议、1992年的里约热内卢会议和1997年的纽约会议)上所达成的各项决议么?”{5}因此,联合国及其各专门机构不应满足于现有的一些原则性规定,而应努力进一步界定各种国际行为者(主要是国家)在可持续发展方面所负有的国际义务,使其更为具体化、更具有可操作性。
  (3)多边环境条约。在多边环境条约体系下的规则制定也应当进行加强、整合和统一,以使各项多边环境协定构成一个完善有序的体系。尽管如UNEP执行主任克劳斯·特普费尔所言:已经发生了一种真正的“国际环境立法的爆炸”,[16]环境协定的总数已经达到1000部左右,但是这些协定既不能涵盖环境保护的所有领域,也由于数量的庞大而给理解、管理和执行带来了诸多困难。这就需要国际社会各方面力量推动各国在空白或薄弱的领域达成或增进共识、缔结协定;也需要对现有的环境协定进行整理,能合并的就合并,化零为整,使它们以数量较小的“次体系”的形式包含在环境协定的“总体系”之中。
  (4)国际贸易规范。贸易体制、尤其是WTO体系亟需明确可持续发展的定位,那些与可持续发展有关的规则要进一步明晰含义、理顺程序。由于GATT/WTO体系最初单纯是以促进贸易自由化为宗旨的,“知识产权保护”、“人权”、“可持续发展”等价值仅仅是近些年来才逐步在一定程度上为其所承认;更由于WTO的组织方式已经有些落伍,例如,它长期排斥非政府组织的参与权甚至知情权;[17]它按照联合国经社理事会的决议方式而把各个事项从其一个委员会传到另一个委员会,完全是一套文山会海的官僚作风;它对于全球化给世界带来的变化似乎浑然不觉,除了利用因特网传播信息,认识问题的方式和讨论问题的方式仍然十分传统。{6}因此,在该体系中,可持续发展方面的规则要么完全空白,要么极其模糊。这种状况亟需通过各国进一步的谈判来加以改变,尤其是新一轮谈判被称为“发展回合”,在这轮谈判中“贸易与环境”作为主题之一,更应当抓住机遇,建立和完善有关的规则。例如,可以促进达成《与贸易有关的环境措施协定》、《关于控制国内禁止产品出口的协定》,用以填补空白;还可以通过促进修订GATT第二十条和第三条、《技术性贸易壁垒协定》(TBT)、《卫生和植物卫生检疫措施协定》(SPS)、《与贸易有关的知识产权协定》(TRIPS)等等,使有关的规定更加具体明确,以提高其可适用性,减少由于对规则理解的不一致而发生争议的可能。
  2.规则制定中的法治原则。国际法治已经成了世界各国注意的趋势和努力的方向。在上述四个体系各自有针对性地制定和完善相关规则的过程中,需要贯彻法治的原则。特别是应当注意下列问题:
  (1)提高透明度。应当允许公众和非政府组织在规则制定过程中知情,并且听取其合理可行的意见和建议。全球环境利益是人类共同的利益,每个人、每个团体都有维护环境的权利和职责。即使国际规则的制定必须通过国家政府等国际法主体来进行,也不能完全排斥市民社会的参与,否则极有可能导致各国政府受到国内工业、贸易等领域一些较大利益集团的过度影响甚至滥用,沦为大企业主的奴婢;{7}所以必须提

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}(法)亚历山大·基斯.国际环境法(M).张若思编译.北京:法律出版社,2000 .

{2}The World Commission on Environment and Development,Our common future:Oxford:Oxford university Press,1987;中译本:世界环境与发展委员会.我们共同的未来(M).王之佳,柯金良等译.长春:吉林人民出版社,1997.

{3}Oluf Langhelle,“Sustainable Development:Exploring the Ethics of Our Common Future”,International Political Science Rev/ew(1999),Vol.20,No.2,129—149.

{4}胡德胜.可持续发展是国际法的一项基本原则(J).郑州大学学报(哲学社会科学版),2001,(2).

{5}Frank Biermann/Udo Ernst Simonis,“A World Environment and Development Organization Functions,Opportunities”,Issues Policy Paper No.9.1998,Development and Peace Foundation(SEF).

{6}Konrad von Moltke,The Organization of the Impossible,working paper,International Institute for Sustainable Development, 2001.

{7}Ernst—Ulrich Petersmann,Constitutional Functional Function and Constitutional Problems of International Economic Law,University Press Fribourg,1991.

{8}Frank Biermann,“The Option of a World Environment Organization”,and Sebastian Oberthur,“Towards a Substantive Re— form of Global Environmental Governance—Against the Creation of a World Environment Organization”,in The Heinrich Boll Foundation,The Road to Earth Summit 2002,Washington,2001.

{9}Daniel C.Esty,“Stepping up to the Global Environmental Challenge”,Fordham Environmental law Journal,8(1):103—113.

{10} Frank Biermann,“The Emerging Debate on the Need for a World Environment Organization:A Commentary”,Global Environmental Politics 1:1,Feb.2000.

{11}The Tobin Tax—An International Tax on Foreign Currency Exchange [EB/OL],available at http://www.halifaxinitiative.org/hi.php/Tobin/70.{12}Daniel T.McKillop,“Trade and Environment:International Dispute Resolution”,Journd of the Pace Center for Erwironmental Legal Studies,Volume 4,Number 2,2001.

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