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【期刊名称】 《当代法学》
欧盟循环经济立法经验及其对我国的启示
【英文标题】 Legislative Experience on Recycled Economy of European Community and Its Member States and Its Suggestion to China
【作者】 常纪文【作者单位】 中国社会科学院
【分类】 法理学【中文关键词】 欧盟;循环经济;立法;法律制度
【英文关键词】 european community;recycled economy;legislation;institution
【文献标识码】 A【期刊年份】 2005年
【期号】 1【页码】 138
【摘要】

欧盟循环经济立法非常发达,文中考察了其循环经济立法体系,阐述了欧盟循环经济立法的目的与基本原则,对其循环经济法律制度的体系进行了归纳,并就欧盟循环经济立法经验对我国的启示进行了探讨。

【英文摘要】

Legislation of european community and its member states are very developed in the world. At the beginning of this paper,the author reviews the legislative system on recycled economy.Then the author expatiates on legislative aims and basic legislative principles,and concludes system of their legislative institutions on recycled economy.Basing on these works,the author discusses European Community and its member states’suggestions to Chinese legislation on recycled economy.

【全文】法宝引证码CLI.A.14366    
  由于循环经济不仅要求技术层面上的资源利用创新,还体现为一种发展模式的变革,因而有利于经济发展和环境保护的深层次协调,目前已被许多发达国家确定为国家的发展战略,并在立法上加以确认和促进。在这方面,欧盟及其成员国的立法始终走在世界的前列,尤其引人注目。
  一、欧盟循环经济立法体系的建设现状
  欧盟及其前身一直非常关注废物处理与回收利用的法律规制问题,其先后通过的法律文件主要有废油指令(75/439)、废物处置框架指令(75/442,1991年和1996年两次修正)、有毒废物指令(91/689)、钛氧化物指令(78/176)、废物运输(78/319)、下水道淤泥指令(86/278)、农业污水指令(901667)、电池与蓄电池指令(91/157)、包装和包装废物指令(94/62),1989年的共同体废物管理战略(1996年修正),1990年的废物政策,1997年的废物运输规则等。这些法律文件根据其性质对其成员国的循环经济发展有着直接或间接的约束力,或起指导性作用。{1}(P13)
  在欧盟的成员国中,德国是世界上最早开展循环经济立法的国家,也是目前世界上循环经济立法最完备的国家之一。它在1978年推出了“蓝色天使”计划后,制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。进入可持续发展时代后,该国于’1994年制定了在世界上有广泛影响的《循环经济和废物清除法》(1998年被修订),1998年根据这项法律和欧盟包装和包装废物指令(94/62)制定了包装法令;1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》,2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》,2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》,2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》,2003年修订了《再生能源法》。{2}(P31)可见,德国的循环经济立法层次分明,体系完备。
  在欧盟机构和德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下,其他的欧盟成员国根据本国的国情丰富和发展了自己的循环经济立法,有的在现行的环境基本法中补充了有关的废物回收、回用和处置制度,如丹麦在1991年的《环境保护法》中设立了第六章——废物管理,英国在1995年的《环境法》第五部分(杂项条款、一般条款和补充条款)设置了国家处置废物的策略(第92节)、生产者责任义务:一般条款(第93节)、生产者责任义务:补充条款(第94节)三节。有的制定或修正综合性的废物管理法、条例或政策,如奥地利1990年制定了《废物管理法》(1998年修正),芬兰政府于1993年颁布了《废物法》和《废物条例》,卢森堡1994年制定了《废物预防和管理法》,爱尔兰1996年颁布了《废物管理法》,丹麦1990颁布了《废物处理法》,1997以后还出台了《废物条例》和《废物21计划》。大多数欧盟国家还把欧盟及其前身的一些指令转化为国内立法,如意大利在20世纪70年代就制定了《废油处理条例》,葡萄牙1995年制定了《包装和包装废物法令》。此外,许多欧盟国家还把循环经济的发展要求渗透到了政府采购法、污染控制法等立法之中。
  二、欧盟循环经济立法的目的和基本原则
  关于循环经济立法的目的,欧盟及其成员国均把促进废物的回收利用、回用和安全处置作为其基本的立法目的,如德国《循环经济与废物清除法》第1条指出:“本法律的目的促进循环废物管理,保育自然资源,确保废物能被以环境兼容的方式得到处理。”{2}(P31)丹麦的《废物21计划》把减少废物量和最大可能地循环利用废物确定为其政策的目的。意大利1997年《关于土地污染和废物的总统法令》规定,废物管理计划应以减少废物量、减少毒性和最大可能地循环利用废物。有的国家的立法除了确认基本的立法目的之外,还树立了促进实现可持续发展的高层次立法目的,如芬兰1993年《废物法》规定,其立法目的是通过促进自然资源的合理使用,在经济和技术适当的范围内再利用废物,预防和禁止废物危害健康和环境,实现可持续发展。{3}(1P235)
  关于循环经济的基本原则,欧盟确立了预防优先和回用、回收利用优先于处置的原则,如有关废油的指令(75/439)指出,废油的回用和回收利用优先于燃烧;1989年的共同体废物管理战略(1996年修正)指出,废物的管理首先应着眼于废物预防,其次是废物回用和回收利用,最后才是安全地处置。欧盟的许多成员国也确立了类似的原则,如德国:1998年修订的《循环经济和废物清除法》第4条(循环经济的原则)规定,首先要避免产生废物,特别重要的是减少废物的量及其危害性;其次是利用和用来获取能源。{4}(P838—839)荷兰1990年的《环境管理法》第10章第1条规定,在任何情况下应防止或限制垃圾的产生;在本国市场上销售的物质、制剂或其他产品应被使用超过一次以上或应以一种使用后有效的方法加工或再生加工,使它们比原来看上去像为同一种目的或其他目的而生产出来的;应想办法把使用过的物质、制剂或其他产品制成能源;禁止在企业外以存放在地上或地下的方式丢弃垃圾。欧盟及其成员国的这些原则在国际上被简化为4R原则,即Reduce(减量),Recover(再生)、Reuse(再用)和Recycle(循环)。
  三、欧盟确立的循环经济法律制度体系
  建立完备、可操作的法律制度体系是欧盟及其成员国发展循环经济的成功经验,为此,欧洲联盟及其成员国制定了以下几个相互衔接的循环经济基本法律制度。
  抑制废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多,体现了预防优先的原则,因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第4条规定,从防止或限制产生垃圾的意义考虑,议会可以制定出有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则,其中视为废物的有:非常困难进行有效利用的,将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低,给原有的废物又增加了新的数量;通常被倾倒在不需要的地方。德国1994年的《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准,以抑制废弃物的产生。{5}(P223)丹麦的《废弃物21计划》规定,废弃物应被视为资源,其首先应被回收使用,其次是焚烧产能,最后是填埋。
  循环名录制度。循环名录包括强制循环和自愿循环两类名录。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用、回收或再循环产品或材料的类型或种类。如欧盟通过一些特别性的指令要求一些国家对特定的废物采取循环利用的措施,欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令(94/62)适用于所有在共同体市场中存放的所有包装。{6}(P402)英国1995年《环境法》第94节第1条规定,条例可以对所适用的产品或材料的类型或种类作出特别规定。希腊1986年的《环境保护法你怀了我的猴子》在第12条第1款规定,稀有物质应被用于可持续的用途,并且能够得到最大可能的重复利用,{7}(P70)有关的法令还颁布了循环名录。
  循环目标制度。为了提高循环经济发展水平,有必要确立循环目标。如欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令(94/62)指出,包装物再用、循环或者以其他方式再生包装废弃物以减少包装废物的最终处置,被认为是一项额外的基本原则。该指令要求在指令实施的5年时间内,占总重量50—65%的包装废物应被再生,夹杂在包装废物中占总重量25—45%的包装材料至少应被循环使用15%。{6}(P402)1995年英国的《环境法》第94节第1条规定,政府的条例可以对需要再利用、回收或再循环的相关产品、材料的规格应当实现的目标,包括重量、体积和其他内容,作出规定。该节第4条规定,为了将产品或材料的再利用、回收或再循环至少维持在一个最低水平,国务大臣可以制定有关条例。该节第5条规定,只要提到增加产品或材料的再利用、回收或再循环时,就包括将产品或材料的利用至少维持一个最低水平。德国规定,从1995年7月1日起,玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料的回收率要达到80%。法国规定,从2003年起,包装废弃物的85%应该得到循环利用。
  循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导致不同的经济、环境后果,为此,一些国家非常重视循环程序的制定工作,如德国1994年《循环经济和废物清除法》附件1的第二部分强调,废物必须以不损害环境和人类健康的13类方式和程序进行。{5}(P223)卢森堡1994年的《废物预防和管理法》规定,应确保不同种类的废物分类储存或堆放。{8}(403)
  技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险,因此必须制定有关的技术和工艺标准,淘汰落后的技术、工艺和设备。如1994年德国《循环经济和废物清除法》附件3规定,废物的处理和再生、循环必须采用最佳可得技术,该技术标准的制定应考虑以下因素:投资与效益的关系,低废技术,有毒物质最小化促进再生和再用,实际操作可行,技术先进,排泄物的形状、影响和量,有关已经投入服务的新的或已经存在的装备,建立更好技术的时间幅度,稀有物质的消费和形态,尽可能地避免或减少对人类健康和环境影响的必要性,环境法律要求的环境信息等。{9}(P224)
  法律义务和责任制度。发展循环经济离不开全社会的参与,如法国规定,资源回收是全社会的责任,每人每年要回收4公斤的电子垃圾。瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则,并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律,之后,汽车和电子电器的生产者责任制法律法规也都相继出台。英

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}Niels S.J.Koeman,Environmental Law in Europe,the Hague,Kluwer law International,1999.

{2}Ludwig kramer,E.C.Treaty and Environmental law,Third Edition,London:Sweet & Maxwell,1998.

{3}高家伟.欧洲环境法(A).北京:工商出版社,2000.

{4}赵国清.外国环境法选编(C).北京:中国政法大学出版社,2000.

{5}Maire Mulloy,Eike Albrecht and Tanja Hantsch,German Environmental law,Berlin:Erich Schmidt,2001.

{6}Jan H.Jans,European Environmental law,Second Revised Edition,Groningen:Europa law Publishing,2000.

{7}Ioannis Karakostas and Ioannis Vassilopoules,Environmental law in Greece,the Hague:Kluwer law International,1999

{8}Niels S.J.Koeman,Environmental law in Europe,the Hague:Kluwer law International,1999.

{9}Maire Mulloy,Eike Albrecht and Tanja Hantsch,German Environmental Law,Berlin:Erich Schmidt,2001.

{10}(日)泽田克已著,朴春琴译.再生利用与竞争政策.私法:第2卷(C).北京:北京大学出版社,2003.

{11}Ludwig Kramer,Casebook on EU Environmental law,Portland Oregon,Hart Publish,2002.

{12}Ludwig Kramer,E.C.Environmental law,Fourth Edition,london:Sweet & Maxwell,2000.

{13}Niels S.J.Koeman,Environmental law in Europe,the Hague:Kluwer law International,1999.

{14}Niels S.J.Koeman,Environmental law in Europe,the Hague:Kluwer law International,1999.

{15}王曦.国际环境法资料选编(C).北京:民主与建设出版社,1998.

{16}Ellen Margrethe Basse,Environmental Law in Denmark,the Hague:Kluwer law International,2000.

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