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【期刊名称】 《中国法学》
论分权、法治的宏观调控
【英文标题】 On the Macro——Regulation on Separation of Power and Rule of Law
【作者】 史际春肖竹【作者单位】 中国人民大学法学院
【分类】 市场调控法【中文关键词】 宏观调控 分权 法治
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 158
【摘要】

对“宏观调控”概念的界定,决定了宏观调控法制建构的差异。宏观调控应当遵循“分权”和“法治”的基本原则。中央政府宏观调控部门之间的分权制衡和协调、中央政府与地方政府之间调控权的合理划分,是有效分权的基本条件。宏观调控必须法治化,但是通过具体立法“固定规则”是不可行的,关键是对宏观调控主体适当赋权,由其根据形势和调控目标“相机抉择”或自由裁量,并将其纳入问责体系,凡宏观调控决策或行为超出合理专业判断造成不良后果的,行为人就应在民主和法治的框架内承担相应的责任。

【英文摘要】

Different definitions pf“Macro—control”lead to the different legal institution of it.Macro— control should comply with cardinal principles of“separation of powers”and“rule of law”.The decentralization, checks and balances and coordination of powers among Macro—control departments in central government,and the reasonable distribution of control powers between the central government and local governments,are the basic conditions of efficient separation of powers.Macro—control must be ruled of law,but it is infeasible to legislate how to Macro—control concretely.What is pivotal is to endue the Macro—control subject with proper discretion power exerted according to economic situation and the Macro—control target,and establish an accountability system for it.If the decision—making or behavior’of Macro—control are against the business judgment rule and result in the harmful consequence.the actor should assume corresponding liability for it with in the framework of democracy and rule of law.

【全文】法宝引证码CLI.A.12612    
  
  “宏观调控”是具有中国特色的,用来诠释政府与市场关系的一个关键词。按照经济学界的一般说法,改革开放以来我国进行了六次宏观调控,新近中央及有关部门针对土地、房地产、能源等频频出招,为这四个字增添了新的色彩。[1]每次宏观调控之后的争论和反思是难免的,经济法学者也一直在为宏观调控法制建设作出各种努力,包括提出《宏观调控法》的立法建议等。然而,作为一个国家尤其像中国这样一个大国的宏观调控,牵涉的政治、经济制度面甚广,每一次宏观调控之后,所暴露出来的和亟待解决的问题依旧严重,这就值得我们对“宏观调控”进行反思,乃至需要一种认识上的变革。本文旨在对“宏观调控”作规范分析的基础上,解剖宏观调控法律化和“集权”宏观调控的困境,提出宏观调控法制应确立“分权”的主导思想,宏观调控法制也不可能通过制定《宏观调控法》之类的法律来实现,而是要通过权责统一、过失责任、司法最终解决等朴素的法治原则加以落实。一、宏观调控的内涵、目标和手段——经济语词与法学语词
  (一)宏观调控和宏观经济调控、宏观经济学、宏观经济政策
  “宏观调控”不是一个清楚的概念。我们对这几个概念进行辨析,希望提供一些分析视角,厘清其含义,但并不是、也无必要为其下严格的定义。
  宏观调控出自宏观经济学,经济学界一般认为,宏观调控等于宏观经济调控,调控的主体是政府或国家,客体是国民经济的总量,主要是指总供给、总需求以及总价格、总就业量等。手段是货币、财税等宏观经济政策,不包括产业政策、结构优化标准和环境政策等[2]。这是严格学理解释的“宏观调控”。
  事实上,宏观调控的作用不限于经济领域,去掉“经济”二字的修饰,宏观调控的外延应当是大于宏观经济调控的,只是人们通常将宏观经济调控简称为宏观调控而已。此外,国家的宏观调控实践和经济 法学界并不囿于某种经济学观点,而把经济结构调控包括在宏观调控之内,[3]规划(计划)和产业政策等被认为是宏观调控(法)的重要组成部分。
  宏观经济政策是西方经济学中与“宏观调控”的含义、意义最相近的一个词语。宏观经济政策是方法、手段,而其“宏观”性,是由政府作用于国民经济的媒介——宏观经济变量所决定的。如果政府直接作用的媒介不是宏观经济变量,而是通过对市场主体或市场行为的具体管制或规范来实现,那么这种作用的手段就不是宏观经济政策。
  宏观经济政策随着西方有调节市场体制的形成而产生、发展起来,它是国家调节各种经济变量的基本原则和方针,调节的对象是连接市场运行变量但又高于市场运行变量的宏观经济变量。[4]政府通过政策工具,对一个或多个宏观经济目标施加影响,也即运用货币、财政和其他政策,避免经济周期中的“最坏情况”并提高增长率。[5]
  我国政府的调控管理、媒体和老百姓所谓的“宏观调控”,与经济学中的宏观调控和西方经济学框架下的宏观经济政策显然不是同一概念。那么,法学和经济法学究竟应当对宏观调控作怎样的理解,才能获得一个经济学、法学和社会经济实践的共同平台,以开展有意义的研究?
  我们认为,“宏观调控”并非法学和经济法学所原创,因此必须尊重其源头——经济学和“宏观经济政策”的既有分析框架,将“宏观”及其对各主体作用的间接性作为宏观调控的基本内涵,否则宏观调控就会失去根基,甚至在宏观调控的名义下对市场主体和社会成员直接实施行政命令、行政指挥,从而倒退到计划经济去。在不是无条件迁就现实的同时,又要承认宏观调控实践及相关通俗认识的合理性,而把宏观调控界定为不直接作用于微观主体但足以引导、影响微观主体行为的各种政策、制度、措施等。外国其实也有宏观调控。以美国为例,其《2005年能源政策法》设定了提高能效、节约能源、发展清洁能源和再生能源等目标,并以税收、担保、补贴、行政许可等一系列措施保障其实现,宏观和微观并举、目标和操作性并重,展示了该国娴熟、高超的宏观调控。[6]在这个意义上,可不必拘泥于经济学的某种理论或观点而否定宏观调控实践,如北京在全国率先实行较严格的汽车排放标准,对全国的汽车生产和销售间接地产生影响,在权责设置、行权、问责、救济等各方面都与政府直接强制、约束微观主体的生产、销售行为不同,因而将其视为一种宏观调控措施并无任何不妥。
  (二)宏观调控的目标——多元化、冲突及其实现的趋势性
  《中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》中提出的宏观调控目标是“实现经济总量基本平衡,促进经济结构优化,把抑制通货膨胀作为宏观调控的首要任务,引导国民经济持续、快速、健康发展。”在此,总量平衡、结构优化、通货稳定和经济增长被纳入宏观调控追求的目标[7]。从“十一五”开始,计划改为规划,标志着国家告别主要运用行政手段追求计划目标的计划经济方式,转变政府职能,主要通过政府的公共服务和科学、有效的宏观调控,以实现经济增长、有效利用资源、遏制生态环境恶化、自主创新、国际收支平衡、价格稳定、促进就业、完善体制、提高城乡居民生活质量等 经济社会发展目标。[8]
  有学者对宏观调控的目标进行归纳,将其分为近期目标、中期目标和长期目标三类,[9]每一类又包含一系列子目标。如保证短期经济增长所需要的总量均衡的短期目标,包括经济增长率、就业增长率、通货膨胀率、国际收支平衡这些总量指标的控制;保证中期经济持续增长所需要的总量均衡和结构均衡的中期目标,主要是经济结构目标,包括产业结构目标、就业结构目标、技术结构目标、区域结构目标等。而保证社会经济长期协调发展均衡的长期目标包括平等与协调目标、经济增长与生态平衡目标、资源使用与资源保护和再协调目标等。
  宏观调控的目标是多元的、矛盾的。在宏观调控中,所追求的各种目标之间存在着矛盾、冲突,只有通过博弈和协调,才能趋向于达成某种预期或接近预期的结果。矛盾的缘由在于国民经济不同领域失衡方向的不一致性,经济增长与经济稳定、通货稳定与增加就业、长中短期目标等之间不同程度地存在着此消彼长的关系。当宏观调控的多元化目标不能齐头并举或同时实现时,就要根据现实状况和需要进行判断,作出恰当的取舍。
  宏观调控的目标也不可能按照预期数值准确无误地实现。作为最终目标的宏观变量的实际值,最终要取决于整个宏观变量的变动情况,而宏观变量的变动具有很大的随机性和相当的不确定性,这使得作为最终目标的宏观变量实际上是一种不具有确定饱和点的目标变量。[10]因此,宏观调控最终目标的实现,只是其实际实现值近似地跟踪和逼近预期目标值,以最大限度地缩小预期目标值和实际实现值的差距,从趋势上实现最终目标而已。这也是社会主义市场经济与计划经济的根本区别,或者说计划经济之不可行的根本原因吧。
  (三)宏观调控“与宏观调控法”——一个分析框架的确定
  经济学界对宏观经济变量及相应的宏观调控手段的理解存在很大分歧,理论源自实践并应当服务于实践,从实践需求和法治要素出发,我们以“间接影响”作为宏观调控的基本标准,来建立宏观调控手段也即宏观经济政策的组成结构。
  若干年来,经济法学界将“宏观调控法”作为经济法的一个重要组成部分,对应于“市场规制法”,已然成为定势。这种体系化的目的,在于为“宏观调控法”的范围及其内部划分提供依据和指引。然而,对于这种体系化本身的依据,学者鲜有论及。有学者认为:“建立与国家宏观调控体系相适应的法律机制主要包括:计划、价格和统计的法律规定;以农业为基础的法律规定;基本建设投资和交通运输方面的法律规定;财税、银行、金融方面的法律规定;海关、外贸方面的法律规定等,这些在一定意义上可以统称为宏观调控法。”[11]还有学者认为:“宏观调控法的体系主要由计划法、产业法、投资法、金融法、财政法、价格法、国有资产法、自然资源管理法、对外贸易以及会计、审计和注册会计师法律制度、能源管理法律制度等几个方面组成。”[12]
  由于体系化依据的缺失,其结果必然是五花八门,且无从判断其适当与否。如财政、税收、金融、投资方面的法律基本上都被纳入“宏观调控法”,而税收征管、金融监管、投资审批也是“宏观调控”吗?又将会计法审计法注册会计师法、自然资源法、能源法、国际收支平衡法、对外贸易法、外资法、海关法、经济审判法等作为“宏观调控法”,其依据更是不得而知。大体而言,经济法学者对“宏观调控法”及其下属“部门法”的论述和构建,或多或少都参照了经济学对宏观调控的研究、分析思路,但却没有顾及宏观调控的本意和基本规定性。对现代法的分类,越来越离不开社会活动领域的标准,经济法更是典型,如财税法、金融法、对外贸易法等。如果尊重经济学的基本思路和分析框架的话,则各类经济法制度中几乎都有“宏观”和“微观”两种成分,“宏观调控”难以承受用作构建经济法体系标准的重任,“宏观调控法”也就不能成立。至此,问题很清楚了,那就是学者为了维护先入为主的“宏观调控法”,而将学术意义上的“宏观调控”有意无意地混同于大众心理或生活语言的“宏观调控”,从而否定了“宏观调控”。[13]
  经济法学界对“宏观调控法”的概念及其体系的构造值得怀疑和反思,在当前法学研究中“法条主义”和“注释法学”范式[14]依然占统治地位的情况下,在一出现什么问题法学界的主流声音就认为应当赶紧立一个某某法的思路下,从更为实质的角度来研究法对“宏观调控”究竟应当怎样调整、应以何种形式发挥作用、发挥什么样的作用等,就成为我们应当思考的带有根本性的问题。
  总之,宏观调控是必需的,宏观调控也不能脱法、应当将其纳入法治轨道,但是必须摈弃否定宏观调控的“宏观调控法”。
  二、分权制衡的宏观调控——权力配置和运行的思路
  (一)中央宏观调控部门之间的分权
  本论题的展开首先要对宏观调控部门作出界定,这种界定同样取决于对“宏观调控”的认识。根据前文所述,我们把宏观调控部门分为宏观调控职能部门和宏观调控相关部门。宏观调控职能部门是能够决定宏观经济政策的部门,包括国家发改委、财政部、央行、外汇管理局等,当然它们也程度不同地承担着某种微观管理监督职能;而主要承担微观管理监督职能的部门如国家工商总局、商务部、海关总署、质检总局、食品药品监督管理局等也在一定程度上具有宏观决策、管理职能,加上其权力配置和行使能够对宏观调控构成约束条件,则不妨称之为宏观调控相关部门。宏观调控并不限于经济的调控,所以多数中央政府职能部门都属于宏观调控部门。
  1.分权与独立——一种政治经济学的解读
  “政治经济学”的定义之一,是关于决策的政治本质如何影响政治选择,从而最终影响经济结果的研究。它建立在这样一个事实之上,即:现实世界的经济政策不是由不受利益冲突影响、安全地蛰居在教科书中、一门心思计算最优政策的社会计划者所决定的;经济政策是平衡利益冲突并作出集体选择的决策过程的结果,当存在关于经济政策的利益冲突时,不同集团具有不同的政策偏好,所以必须运用某种机制来选择一项政策。[15]
  2003至2004年问,围绕着国民经济是否“过热”的问题,理论界和实际部门展开了争论,不同观点的背后,实质上是各部门承担的宏观调控目标的不同和部门切身利益的差异。央行官员担心过热,是因为一旦出现通货膨胀,中国人民银行便是当然的责任人;而争论开始时有关部门迟迟不愿意承认经济过热的一个主要原因,则是如果承认中国经济已经过热,那就意味着“积极的财政政策:’应当尽快中止,国债项目应当尽快退出,而如果国债项目停下来,有关部门就失去了国债项目的审批大权。因此,2003年央行发出的货币政策信号不断受到来自各个方面的压力和阻力,干扰和抵销了中国人民银行货币政策的信号作用,致使各级地方政府、各类企业和投资者们未能根据货币政策信号及时调整投资计划并采取相应的约束措施。[16]宏观调控目标的多元性和冲突性,导致承担不同职责的政府部门对宏观经济形势作出不同的判断,从而作出不同的决策。然而,这种政策分歧的存在是必然的,对待分歧的态度不应当是试图建立一个更高层次的统一行使宏观调控权的机关,以从表面上抹煞这种分歧,而应当让各个宏观调控主体独立地在各自的职能范围内依法追求宏观调控目标、实施宏观经济政策,也即将宏观调控的决策和实施建立在中央宏观调控部门的有效分权与制度化协调的机制和基础上。其中,分权和独立是首要的,协调则是建立在各部门能够独立决策和执行、并对其决定和行为承担责任的基础之上。
  对宏观调控部门的独立性与相应经济或政策目标实现之对应关系的理论和实证性研究,主要集中于对货币政策的承担者——中央银行的研究方面。许多研究者考察了制度设计对货币政策的影响,研究了中央银行独立性与宏观经济状况之间的关系。其研究结果令人印象深刻:较为独立的中央银行与低而稳定的通货膨胀率密切相关。有独立中央银行的国家,如德国、瑞士和美国,往往平均通货膨胀低;而中央银行独立性低的国家,如新西兰和西班牙,平均通货膨胀往往较高。[17]对于货币政策来说,建立一个较为独立而强有力的中央银行十分重要。如在美国,只有国会有权以通过决议的方式命令联储改变政策,财政部和总统都无权干预联储的工作,所以尽管其他联邦行政部门可能有意见,货币政策的松紧终究是由联储独立决定并控制的,从而得以将货币供应量始终控制在目标范围内。而日本银行于2002年10月4日作出决定,收购15家商业银行持有的上市公司股票,遭到朝野一片反对,[18]但是日本银行固执己见、不为所动,后来事实证明,该项举措为解决银行坏账问题立下了汗马功劳,这也说明了决策和执行的独立性是宏观调控有效性的必要保证。
  中央银行以外的其他宏观调控部门的独立性与相应宏观调控政策目标的实现,也具有如同央行独立性与货币政策目标有效实现之间一样的正相关关系,这可以通过实证的考察、研究加以证明。像燃油税这样利国利民、公平兼顾效率的政策迟迟不能出台,就是因为决策者缺乏独立性、决策中考虑的目标因素太多造成的。在缺乏独立性的情况下,怠于、疏于决策当然也不会有被追究责任之虞。可以肯定的是,分权是制衡、协调的基础,通过赋予各个部门不同的权力,借助于不同部门之间的冲突和牵制,并加以适当协调,可以最大限度地形成对每个部门的激励和约束。“这是按照孟德斯鸠的‘混合制度’(mixed regime)准则建立的——以不同方式选举出来的每一部门,将代表不同的利益和观点,这会导致它们相互之间有一个能够使福利得以改进的竞争。”[19]
  2.制衡与协调——程序规则的制度化
  分权、制衡与协调是宏观调控主体权力配置的制度核心。分权是制衡与协调的必要基础,制衡与协调是宏观调控科学化、民主化及其有效实现的保证。
  这里的协调是指政府内部的行政协调,即行政权力各主体(机构和人)在应用行政权力、制定和执行公共决策的过程中所进行的协作和相互关系的调节。中央集权制国家的发展趋势是分权和权力下放,其实质是民主和行政民主,行政民主的一个重要方面是政府内部的行政协调。协调的过程就是互通信息、寻求共识、协力合作、共克难关的“民主”过程。同时,协调也有助于消除部门之间的矛盾冲突,强化政府首脑的宏观调控能力。行政学将各国中央政府内部行政协调的方法分为等级制协调和商议制协调两种。[20]为实现宏观调控目标的行政协调机制,在不同国家的表现方式不尽相同。如在美国,它虽然没有设置某种综合协调经济政策的政府部门,但实际上相当重视这种协调。日常协调主要是靠对话协商,国会、白宫、联储、财政部等部门之间每天都交换意见。还有一些不列入政府部门序列的机构,如预算管理局、国会联合经济委员会、国家经济委员会等,担负着协调职能。[21]在德国,财政部和中央银行都是宏观调控部门,各有其调控范围与目标,但由于在德国的调控体系中,中央银行委员会与联邦总理、财政部长和经济部长之间保持着密切的联系和相互列席会议的惯例,使得联邦政府和联邦银行在各自拟订财政政策和货币政策时,能够尊重对方的意见,就财政政策和货币政策进行磋商,求得对方的理解和支持,因而政策上的矛盾和冲突不常发生。[22]
  在中国,为实施宏观调控而建立的商议制协调机制的一个典型是央行的货币政策委员会。该委员会是中国人民银行制定货币政策的咨询议事机构,其职责是在综合分析宏观经济形势的基础上,依据国家的宏观经济调控目标,讨论货币政策事项,并提出建议。货币政策委员会由中国人民银行行长、国务院副秘书长、国家发改委副主任、财政部副部长、人民银行副行长、统计局局长、外汇管理局局长、银监会主席、证监会主席、保监会主席、银行业协会会长和金融专家组成。《中国人民银行货币政策委员会条例》和《中国人民银行货币政策委员会议事制度》还对货币政策委员会委员的工作程序和议事规则作了规定。
  在中央宏观调控部门中,国家发改委的角色和定位值得关注。根据《国家发展和改革委员会主要职责内设机构和人员编制规定》,[23]该委员会是综合研究拟订经济和社会发展政策,进行总量平衡,指导总体经济体制改革的宏观调控部门。其职能和机构设置涉及经济改革与发展的各个方面,那么在宏观调控过程中,如何协调国家发改委与其他各宏观调控部门的关系,就是非常重要的。《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》指出:“完善宏观调控体系的重点是,建立计划、金融、财政之间相互配合和制约,能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。”而从计划、财政、银行三者相互关系看,“一方面,三者有时的相互配合制约不足,这突出表现在编制各自计划和制定政策的过程中相互磋商协调不够,甚至信息资料都事先不沟通,非要到国务院会议才见;另一方面,三者有时又相互“配合制约”过密,事无巨细都要三者行文会签”,[24]从而导致决策偏差,或者多头决策、久拖不决,且淡化了决策责任,以至给经济、社会造成了损害,相关决策者仍无紧迫感,也无被追究责任之虞。因此,它们各自的宏观调控政策所存在的矛盾与冲突如何被有效、及时地纳入制度化的解决机制,提升协调机制的制度化程度,将是完善中国宏观调控协调机制的一项重要任务。应当根据行政协调原理,以民主和效能为原则,以适当的组织制度和参与方式建立规划、金融、财政各自相对独立、相互制约又相互配合的关系。比如国家发改委和财政部都可以仿照央行的货币政策委员会,设立某种决策咨询、议事机构,吸收各重要相关部门的官员和社会各界代表参加;同时建立三部门各个层次官员的联席会议制度,以分析监测经济、社会的运行,提出有针对性的调控建议。这种协调机制的制度化将主要体现在程序上,对程序的实质遵守应为宏观调控行为合法的构成要件,而违反或规避程序则应成为宏观调控部门及其主要负责人和直接责任人员承担法律责任的依据之一。
  (二)中央与地方的分权
  如前所述,我们不赞成对宏观调控作严格的学理性解释,地方在其权限范围内采取的政策、措施也可能对国民经济产生影响或调节。因此,宏观调控的分权、制老婆觉得我剪头发浪费钱

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