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【期刊名称】 《中国法学》
英国行政法上的听证
【英文标题】 The Hearing Procedure in British Administrative Law
【作者】 何海波【作者单位】 清华大学
【分类】 其他【中文关键词】 英国法 行政程序 听证 自然正义
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 137
【摘要】 文章在阅读教科书和判例的基础上,对英国行政法上的听证程序做了相对翔实的阐述。其中主要讨论四个问题:听证原则的产生及其发展历程,听证的适用对象,听证的方式,以及违反程序规则的救济。文章最后探讨了英国听证制度对中国行政程序建设可能的启示。
【英文摘要】 This article aims to give a detailed elaboration to the hearing procedures in English administrative law.Fore issues have been explored:the development of natural justice,the scope and application of hearing procedures and redresses for breach of natural justice.In the end,it discusses what China:may.learn from the :English experiences during its construction Of administrative procedures.
【全文】法宝引证码CLI.A.12610    
  英国是世界上程序正义原则发展最早的国家。虽然她至今仍然没有一部行政程序法典,但由判例和立法共同确立的行政程序规则同样令人称羡。在中国完善行政程序制度的努力中,英国探寻程序正义的经验和技艺理当成为重要的域外资源。中国学者对英国的自然正义原则并不陌生,但整体而言,对英国程序制度的具体内容仍然欠缺关注。
  这篇文章不准备对英国的行政程序进行全面的介绍,而把笔墨集中在听证制度上。其中主要讨论四个问题:程序原则的发展历程,听证的适用对象,听证的方式,以及违反程序规则的救济。本文主要围绕普通法上的自然正义原则,但也涉及制定法规定的调查(statutory inquiry)、咨询(consultation)以及《欧洲人权公约》的相关条款。
  对于一个生活于不同语言和法律体系下的人,了解英国的听证制度难免雾里看花,纵使“句句有出处”也不过是盲人摸象。文章写作过程中,主要参考德·史密斯、韦德和克雷格的三本教科书[1],然后按图索骥地阅读了其中提到的部分判例和少量论文,同时补充了一些判例。笔者的主要工作是,结合自己的理解,分门别类地加以归纳。文章基本省略了转引的出处,但尽可能标注判例和论文的原始出处,以便他人进一步研究时查核和细究。
  一、从自然正义到程序公正
  英国行政法上的听证程序最初来源于普通法的创造,即自然正义原则。在几个世纪的实践中,听证程序从内涵到名称都经历了嬗变。本部分主要考察听证原则的起源,它从司法原则到行政原则的转变轨迹,以及当今英国法律界对行政程序原则新的理解。
  (一)听证原则的起源
  听证制度的起源,我们至今仍不完全清楚。在它绵长的源流中,1615年的巴格案件是一个重要起点。巴格是普利茅斯自治市的议员,因为谩骂、羞辱市长而被剥夺了议员职位。王座法庭认为,市长没有褫夺议员职位的权力;即使他有权褫夺议员职位,这个处罚决定仍然是无效的,因为他没有为当事人 提供一个申辩的机会。[2]100多年后,在剑桥大学撤销本特利博士学位的案件中,法官重申了同样的原则,并以程序上的理由撤销了剑桥大学的决定。[3]巴格案件和本特利案件所确立的原则,到19世纪广泛出现在法律报告中。它与回避的要求一起,被人们约定俗成地合称为“自然正义”。
  听取申辩为什么能够在普通法上发展成为自然正义原则?对于程序正义传统稀薄的中国的学者来说,这是一个巨大的问号。回答这个问题实非易事,但是古罗马以来的“自然法”观念和不列颠人的法律传统,也许能够为我们提供某些线索。
  从中世纪开始,“自然法”被奉为英格兰法律的一部分。[4]虽然自然法观念起初似乎很少与程序正义联系在一起,但它为程序正义的诞生提供了自然的接口。在本特利案件,原告诉诸“自然正义”,法官则用“自然法”表达了同样的意思。法官还从《圣经》中找到了根据,以此证明听证是永恒的上帝之法。他说:“我记得一位非常博学的人曾经说道,上帝在惩罚亚当、把他逐出伊甸园之前,还听取了他的申辩。”[5]在一个崇信自然法的时代,这无疑是法官争夺权力范围的一种有效的“修辞手段”[6]。
  18世纪以后,随着议会主权的确立,自然法观念逐渐凋零,自然正义却绿树长青。早期英国法官从经典文献中寻找了大量依据:早在古希腊,它就是一条格言;公元1世纪的悲剧作家塞纳卡在《美狄亚》里也说过;罗马帝国晚期的神学家圣·奥古斯都提及过;日耳曼人和非洲人的格言也体现了同样的精神;在15世纪英格兰的法律报告《年鉴》中,它被描述为法律的应有品质;还有,令人尊崇的柯克法官引用过……[7]这些论据不一定都很充分、有力:如果我们看看其他国家的实践,就会明白自然正义其实不是那么“自然”的,如此崇尚自然正义最初不过是英格兰的特殊经验;如果我们看看自然正义在英国的具体实践,也会发现它从来就没有精确界定并一以贯之。但这些不妨碍一种共识在英国的法律共同体内形成:听证是一条永恒的、普遍的正义要求。
  (二)从司法正义到行政正义
  自然正义原是司法上的原则,到今天成为行政程序上的原则,经历了一个长期的演变。这是一个现代行政职能出现和扩大的过程,也是法官们解释和修正“司法行为应当听证”这一信条的过程。
  开始的时候,法官们似乎不是有意识地要把自然正义适用于行政过程。听证原则在早期主要适用于两类案件:一是法官审理的案件,既包括刑事案件,也包括征收赋税、颁发扣押财物的令状等等。另一类是褫夺职位或者其他荣誉。前述的巴格案件和本特利案件就属于这一类。在那些早期案件中,原有的规则,即司法行为应当听证,基本上可以原封不动地套用。[8]
  实际上,当听证原则晨光初现时,英格兰还是刚刚走出中世纪的传统社会。它没有现代意义上的行政职能,更没有现代国家熟悉的立法、行政和司法的职能分离。[9]那个时候,如果说有一点行政事务的话,基本上是由治安法官(Justices of the Peace)或者专门设立的裁判所(tribunals)来行使。而这些机构当时被普遍视为下级的司法机构。当现代意义的行政职能迅速发展,法官们仍然用原有的概念去理解新出现的事物,并以遵循先例的方式去处理案件。
  19世纪下半期后,公共机构开始大量地行使管制职能,特别是在公共卫生、住房、公路建设和城市规划领域。这些新的管理机构主要是根据议会的制定法设立,它们的职权和行使职权的方式也由制定法规定。在制定法没有规定这些管理机构听证程序的情况下,法院把普通法所要求的自然正义原则引入了案件。在具有里程碑意义的库伯诉旺兹沃斯工程管理局案件中,法院确认,工程管理局强行拆除房屋前,没有听取当事人的意见,违反了自然正义原则。[10]威尔斯(Willes)法官还说了一段被人广为引用的话:“一个机构(tribunal)在做出影响臣民财产的决定前,必须给他听取申辩的机会;这个规则是普遍适用的,它建立在最朴素的正义原则上。”
  但是,英国普通法并没有得出结论:任何公共机构(包括行政机构)在做出任何影响公民利益的决定(包括行政性决定),都应当事先给以听证的机会。相反,他们困扰在司法性行为和行政性的行为的区分上。威尔斯法官说:“责令一个人拆除他的房子,就好像对他处以罚金;鉴于工程管理局是唯一有权做出这个决定的机构,它的行为必定是司法性的。”另一名审理此案的法官拜尔斯(Byles)也说:“在我看来,工程管理局的行为不管是司法性的还是行政性的,都是错的。我认为它是司法性的,因为它确认当事人的行为是否违法,又由它来实施制裁,它来救济。”看来法官们已经意识到一种不同于传统司法行为的行政职能的出现,但他们宁可以一种稳妥的姿态从事司法的创造。
  把这些与传统司法行为的性质其实不同的行政行为也说成是司法行为,总归有些别扭。在这种情况下,一个新的概念——准司法行为(quasi—judicial act)——被创造出来。[11]使用这个概念比牵强地说那些行为是司法行为似乎要顺耳些,因而大大地缓解了法官的尴尬处境。有相当数量的案件就是在这个概念下得以解决的。然而,引入准司法行为也引入了新的问题:如何区分司法行为、准司法行为和行政行为?律师、法官和学者把相当多的笔墨和水就花在这个问题上。1932年,部长权力委员会的报告试图厘清这三个概念:司法行为包含发现事实和适用法律,准司法行为包含发现事实和适用行政政策,而行政行为则是那些留给部长自由裁量的行为。[12]这样的区分仍然是令人困惑的。它说明,在自然正义原则面前,行政行为还没有获得它的出生证。而它导致的后果是荒诞的:一个工会或者俱乐部开除其成员必须听证,政府当局剥夺一个商人或者出租车司机的生计却无须听证。[13]
  整体而言,19世纪后期到20世纪中期这段时间被普遍视为自然正义原则的衰退时期。自然正义的衰退也反映出整个行政法的低迷。直到“二战”结束后,弥漫在英国政界和法律界的仍然是司法消极主义的情绪。执政的工党政府积极推行国有化和福利国家政策,刻意排斥司法机关的“阻挠”。检察总长宣称:“议会感到有充分的理由,把某些类型的立法活动从法院手中拿过来,交给专业裁判所。”[14]德芙林法官意识到:“现在行政机构被赋予了有效达成目标的各种权力,而普通法已经无力控制它们了。”[15]一位学者评论普通法在宪政中的角色时,悲叹:“在这个急剧变迁的时代,法院已经不起什么作用了。”[16]也许我们对当时司法的困境应当给予同情的理解,但法院自身也难辞其咎。法官们沉浸在三个世纪前发轫、一个世纪前定型的教条中,对于这个时代的需要缺乏足够的感悟。他们的迟钝和冷漠使他们成为社会进步的落伍者。他们中没有诞生能够令后代景仰的法官,他们的判决反而成为法律史上的反面教材。
  放眼远观,50年代行政法的低迷却是一场法律革命的前夜。在里德、丹宁、迪普洛克等主导下的新的法官群体,通过几个大胆的判决使得整个司法审查的面貌焕然一新。60年代的这场法律革命,恰好是以自然正义原则的勃发为先声。在里奇诉鲍德温案件中,警察当局以“失职或者不能胜任”这一定义宽泛的法律根据开除了一名警长的职务。警长以警察委员会没有事先通知他本人并听取他的申辩为理由,请求司法审查。高等法院和上诉法院根据先前的判例驳回了他的请求。最后,上议院认定,警察当局开除一个警长前没有听取他本人的申辩,违背了自然正义原则,开除决定因而无效。里德法官广泛地梳理了已经被搞得混乱不堪的先例,指出“司法性行为”这个概念被曲解了。正本清源后,他宣布,司法性行为不能像以前那样狭义地理解,所有侵害当事人权利的行为都是司法性的。[17]这几乎正是100年前威尔斯法官在库伯诉旺兹沃斯案件里所说的。
  若干年以后,丹宁法官在一个案件中总结说:“曾经有一个时期,自然正义原则只适用于司法程序而不适用于行政程序,这种说法在里奇诉鲍德温案件中已经被摒弃了。”[18]确实,里奇诉鲍德温案件代表了司法审查历程中一个新气象。它拨云雾见青天,自然正义从此阳光朗照。依照里德法官重申的逻辑,我们今天所说的几乎所有行政行为都可以说是司法性的,从而必须遵循自然正义原则。在此意义上,自然正义原则在当代法学中转换成为对行政行为应当适用的程序要求的表述。
  (三)从自然正义到程序公正
  继1960年代自然正义原则的“复兴”后,英国法院通过一系列的判例,继续扩展自然正义原则的内容、要求和适用范围。自然正义的两条原则似乎不足以包容它的精神,新的法律术语应运而生。1967年,帕克(Parker)法官在一个案件中提出了“公正行事”的理念。[19]该案起因于伦敦机场的移民官拒绝一个巴基斯坦男孩入境。依照法律,16岁以下的男孩可以随父亲人境,但移民官认为他显然已经超过16岁。上诉法院首席法官帕克在判决中说,不管移民官的行为是否属于司法性或者准司法性的职能,他都必须公平行事。帕克法官清楚地意识到,他的观点已经超越了传统的思维方式,后者非常注重司法性或者准司法性的问题。虽然法院在该案中驳回了原告的请求(他们认为移民官已经满足了程序要求),“公正行事”的观念却被欣然接受。
  越来越多的法官开始用“程序公正(procedural:faimess)”、“公正行事的义务(duty to act fairly)”等词汇,来直接表达行政机构的义务。检索LexisNexis数据库中英格兰和威尔士的案件,可以发现:从1966年到2005年这40年间,“程序公正(程序不公)”和“公正行事(行事不公)”在判决书中的出现次数明显增多;虽然“自然正义”仍是一个更常用的概念,但有被前者超过的趋势。[20]程序公正观念的兴起说明,行政法上的程序原则已经深深地扎根,现在可以脱去原先的神圣外衣,还原它的世俗功能。而且,经过长期的演变后,自然正义原则如果拘泥于原先的理解,已经很难包容新的内容。必须用新瓶装新酒了,问题仅仅是,瓶上的标签是否还用原来的“自然正义”?[21]
  二、听证的适用范围 在讨论英国法上听证的适用范围时,我们应当牢记:原则上,公共机构做出影响他人利益的决定,都应当听证。这是英国法的一个重要特点,也是普通法所取得的可以骄人的成就。当然,这个原则也存在一些例外。在具体决定什么事情应当听证、谁有权要求听证时,常常需要考虑多种因素、平衡冲突的价值。下面分别讨论应当听证的行为、听证的实体依据以及不须听证的情况,以期对听证的适用范围有进一步的界定。至于听证的方式,放在下一部分讨论。
  (一)应当听证的行为
  无论是英国的制定法还是普通法,似乎从未正面罗列应当听证的行为。下面介绍三个特殊的领域,一是对公务员和监狱犯人的管理,二是某些非政府组织的行为,三是对外国人的管理。听证要求适用于这些领域,代表了行政程序原则发展的状况。
  1.公务员管理和监狱管理
  政府对公务员的管理、监狱当局对犯人的管理,今天仍然困扰着中国的行政法。英国也在相当长的时期排除自然正义原则在这些特殊领域的适用。英国没有德国法上的特别权力关系理论,他们排除自然正义适用的理论根据是所谓权利和特权的区分。随着正统理论的瓦解,自然正义的光辉开始照耀这些传统的特殊领地。
  正统理论认为,对公务员的管理属于国王特权的一部分,就好比主人对其仆人的管理,法院无权审查。法院对国王特权的审查,可以说最早出现在政府通讯总部(GCHQ)案件中,而该案正好是从程序问题打开缺口。该案是由于政府禁止政府通讯总部的工作人员加入全国性工会组织而引发的。上议院宣布,法院能否审查不是取决于权力的来源,而是取决于权力的性质;部长在做出禁令前,没有按照惯例事先咨询工会意见,违反了自然正义。[22]
  法院在几个监狱当局对其管理的犯人的处分案件中确认了类似的规则。[23]最近的一个权威判例是史密斯诉假释委员会案。史密斯和另一原告在服刑期间曾被假释,但因在假释期间擅离住所或者吸毒,违反规定,根据假释委员会的建议,假释被撤销。两人递交了书面意见,对他们以前的行为做出解释;其中一人还提出愿意证实他的解释,希望得到口头听证。假释委员会未经口头听证,就做出维持原先建议的决定。上议院认为,假释委员会的行为违反程序公正的义务,也违反了《欧洲人权公约》第5条第4款的规定。[24]
  2.非政府组织的行为
  自然正义原则从最初的司法行为、准司法行为扩展到行政行为;不仅如此,它还延伸到一部分传统上的私法领域。例如,教会、工会、商会、大学和俱乐部在开除它的成员前,通常应当听取当事人的申辩。这种情况在早期的判例里边就能找到不少例子。尽管如此,要确定自然正义原则的适用范围,常常是一件困难的事情。法院要求上述机关遵守自然正义原则的一般理由是,这些机构在某个重要领域形成实际上的垄断[25],他们的章程或者契约隐含了公正对待其成员的要求[26]。
  下面提供一个有关工会的判例。6名原告是英国邮政工会的会员,同时也是其下属的伦敦地区一个分委员会的委员。在是否同意邮政局雇佣兼职工人的问题上,该分委员会与英国邮政工会执行委员会产生分歧。邮政工会章程规定,“执行委员会有权开除它认为不适合的会员”。根据这一规定,执行委员会以违反工会章程为由,做出开除原告工会会员的决定(开除工会会员并不导致他们失去工作)。其中一名被开除的会员还是该工会执行委员会的委员,并且执行委员会开会时在场。但是,执行委员会没有事先告知这些人有关的指控,也没有给他们充分的申辩机会;给每位被开除的人送达的通知也没有说明他们哪些行为违反了章程的规定。法院认定,执行委员会的行为违背了自然正义。[27]
  英国的大学在法律上被认为是公益机构,学校和学生、教员之间存在契约关系。法院在很久以前就认为,学校当局遵循自然正义原则行事是合同的一个隐含条款。自然正义原则适用于学校对学生的纪律处分[28],或者因学生成绩问题开除学生[29];它也适用于大学对其教员的纪律处分[30],或者对教员的解聘。[31]从实际判决结果看,学生和教员一方似乎很少能够赢得诉讼。法院不是认为争议事项完全属于大学当局或者巡督员(Visitor)的权限范围,就是认为学校当局已经遵循了自然正义的要求。尽管如此,法院不断重申自然正义原则仍是法院审查大学当局或者巡督员决定的有限的根据。
  在最近一个关于自治性社区的判决中,我们看到了自然正义原则的边界。有一个以照顾、教育和培训残疾人为宗旨并在自愿结合、集体管理、互助合作基础上成立的公社,一对夫妇与其他成员发生了争执,被公社开除。当房东起诉要求他们搬迁,他们争辩说,公社事先没有告诉他们相关指控,做出开除决定也没有让他们到场申辩,因而违背自然正义。法院认为,应当按照公社成员共同信奉的原则来看待公社行为,自然正义原则在此不予适用。[32]
  3.外国人的出入境管理
  外国人的出入境,包括拒绝入境和遣送出境,是现代各国普遍的问题。英国普通法为外国人出入境提供的程序保障是非常有限的。那些“特权”与“权利”、“司法性行为”与“执行性行为”的区别,都曾被用来作为限制外国人听证要求的理论根据。直到1960年代,当一个外国留学生申请延长签证期限而被拒绝时,法院还是认为他没有要求听证的权利。[33]
  这种过于僵硬的观点导致一些批评,法院逐渐地为当事人的听证要求开了口子。在几个案件中,法院以当事人有正当期待为由,要求政府在做出拒绝入境、撤销签证或者拒绝延长签证决定前必须听证。[34]在近年的一个案件中,法官说,如果把申请避难的人遣送回国后,他在国内有遭受迫害的危险,那么,在做出决定前应当举行听证。[35]
   新的议会立法为外国人提供更加充分的保护,包括对遣送出国、拒绝延长居留期限等的申诉;在处理申诉过程中,移民裁判官(adiudicator)将会见当事人,如果当事人仍然不服,移民裁判所也会举行听证。[36]但是,申诉权利有一个限制:只要部长书面声明拒绝签证或者拒绝入境是“出于公共利益的考虑”,被拒绝的人就不能申诉。在一个案件中,内政部长宣称把一个人遣送出国是“为了国家安全”,法院也就认可了,没有要求他提供更详细的理由。[37]
  (二)听证的实体依据:权利、利益与正当期待
  什么情况下一个人有权要求听证,英国的判例法对这个问题似乎没有前后一致的回答。传统观点认为,当事人必须存在某种“权利”;目前被广泛接受的原则是,一个人要求听证必须能够证明他与该案有着“权利、利益或者正当期待”[38]。下面先介绍与这几个概念相关的普通法,然后讨论《欧洲人权公约》相关条款的规定。
  1.权利和利益
  多数情况下,英国人对权利的理解是“霍菲尔德式”的[39],主要涉及生命、自由和财产。如前所述,有一段时期,法院试图区分“权利”和“特权”,来划定是否应当听证的界限。这种做法现在基本被抛弃了。但是,什么情况构成权利,仍是一个悬而未决的问题。虽然权利的“清单”上已经增列了不少新的品种,但仍不免有遗漏的地方。现在,越来越多的人主张,不能仅仅因为当事人没有一个实体权利,就拒绝适用自然正义的原则。法院在一系列的案件中,把自然正义原则适用于俱乐部、商会、工会,或者适用于颁布执照的行为以及与外国人有关的案件,据说不是因为当事人有实体上应当保护的权利,而仅仅是利益。
  2.正当期待原则对自然正义的发展
  正当期待原则(legitimate expectation)的出现,正好克服了原有理论的不足。[40]英国法上对正当期待的保护有程序保护和实体保护两个方面,这里指的是程序性的正当期待。在一系列的案件中,法官通过对正当期待的解释,把听证的要求适用于传统自然正义所不能包括的范围。自从正当期待成为适用自然正义新的根据,听证原则的适用与正当期待原则的发展息息相关。
  在一系列的案件中,最有代表性的是前面提到的政府通讯总部(GCHo)案件。上议院认为,政府在改变公务员雇佣条件前咨询有关工会已成惯例,政府未经咨询而突然禁止那些公务员加人工会,违背了他们的正当期待;即使事先咨询可能危及国家安全,政府也应当对此予以说明。[41]
  综合一系列的案件,正当期待可能发生在移民、窃听、起诉和税收减让等任何领域。导致正当期待保护的行政行为有:行政机构对特定当事人的答复(允许一个外国人返回英国[42])或者口头保证(不予起诉[43]),行政机构散发的宣传资料、发布的政策声明(移民条件[44],电话监听规则[45],税收征缴[46]),以及长期形成的行政惯例(咨询、税收减免[47])。行政机构的行为违背当事人的正当期待(包括对实体问题的期待),不意味着提供实体上的救济;在多数案件中,法院仅仅要求行政机构提供听证机会。
  3.《欧洲人权公约》关于“民事权利(civil rights)”的规定
  《欧洲人权公约》第6条第1款规定:“在决定他的民事权利义务或者针对他的犯罪指控时,任何人都有权获得一个依法设立、独立和中立机构的公正、公开和及时的听证……”与普通法的逻辑相似,一个人要求听证,必须具有“民事权利义务”。欧洲人权法院对“民事权利义务”的理解是比较宽泛的。[48]虽然如此,何谓“民事权利义务”,公约的规定并不清楚,欧洲人权法院的判例也留下了许多不确定的问题。
  目前英国法院已经确立,法律规定的社会福利,即使是由政府自由裁量的,仍然构成《欧洲人权公中国法学2006年第4期约》上的“民事权利”。Husain是一个难民,他对政府撤销对他的补助不服,要求司法审查。高等法院认为,政府依照《移民和避难法》对申请避难者给予的物质帮助,属于《欧洲人权公约》上的“民事权利”。[49]另一个例子是福利住房的分配。原告Begum是个无房户,政府为她提供了一处住房,但她嫌房子坐落的地方毒品泛滥、种族歧视严重,拒绝了。上议院认为,只要当事人符合《住房法》规定的条件,地方政府就有义务为其提供福利住房。虽然地方当局对于提供住房的具体方式有裁量权力,但这不必然否定当事人享有公约意义上的“民事权利”。[50]
  但是,在几个律师惩戒案件中,上诉法院显然对民事权利做了比较狭隘的解释。法院认为,除了停止执业等情形,律师协会(The h Society)对执业律师的惩戒(包括警告处分),都不涉及《欧洲人权公约》第6条保护的“民事权利”。[51]法官们对自己密切相关的职业团体的干预,表现出特别的谨慎。
  (三)不须听证的情况
  有时候,制定法出于行政效率和行政支出等考虑,可能对听证事项作出限制乃至排除。例如,1990年《乡镇规划法》规定,在进行有关调查时,“任何人都没有权利要求参加听证”。[52]但法院可能对议会立法进行严格的解释,认为在议会立法排除听证的情况下,当事人仍有权采取非正式的或者书面的方式向行政机构表达意见。次级立法限制或者排除听证的,法院通常会做严格解释。即使议会立法授权行政机构在是否听证问题上自由裁量,法院也不认为行政机构可以一概排除听证。[53]
  1.行政立法和政策制定
  英国既没有成文宪法所保障的正当程序,也没有统一的行政程序法典规定立法听证。迄今为止,除了制定法有特别规定的以外,立法行为和政策性行为不要求听证。这与美国形成鲜明的反差。英国排除立法听证的主要理由是,立法行为涉及千家万户,行政机构一一听取意见显然无法实行。另一个理由则是,行政立法和政策制定对议会负责,受议会监督。法院还意识到,对违背程序公正的行政立法提供救济,操作起来有困难。
  有时,法院会通过解释制定法,认为议会立法隐含了听证的要求。根据《地方政府法》的规定,法院认为部长在批准地方当局的附属立法前,应当给反对者提供发表意见的机会。[54]在特定情况下,法院也会认为部长制定法规前,应当听取当事人意见。经过多年谈判,美国烟草公司于1985年获准在英国生产鼻烟,成为唯一一家生产鼻烟的企业。1988年,卫生部长根据一个专家委员会的建议,宣布准备制定一部法规,禁止鼻烟生产。烟草公司提出异议,卫生部也披露了一些材料,但卫生部长决定所根据的关键材料——委员会的报告——没有向当事人公布。法院认为,卫生部长可以不受原先许可的拘束,制定禁止鼻烟生产的法规。但是,考虑到烟草公司与政府的谈判过程,以及拟制定的法规对该烟草公司的致命影响,部长应当把委员会对鼻烟危害性评估材料告知当事人。部长没有告知就制定禁止鼻烟生产的法规,该法规应当予以撤销。[55]
  2.涉及国家安全的事项
  在涉及国家安全的事项中,行政机构可以不听证。法院在这方面对行政机构给以最大的尊重。但也不是行政机构一说“此事涉及国家安全”,法院就完全放弃审查。法院要求,如果行政程序不符合通常的公正准则,那么行政机构应当拿出证据,说明行政决定没有遵循通常程序是出于国家安全的考虑。[56]实践中,法官不一定要求行政机构拿出确凿的证据,只要行政机构能够让法官相信,国家安全问题是行政决策中的一个相关问题并且是行政机构实际考虑过的,就行了。受《欧洲人权公约》影响,法院要求行政机构在此类案件中也应当平衡国家安全和个人的基本权利。欧洲人权法院也施加压力,要求英国法院对行政机构的监督贯彻平衡精神。[57]
  3.紧急情况
  多部法律规定行政机构在紧急情况下,可以不通知当事人直接采取强制措施。1967年《农作物健康法》授权农业部长派出的巡视员立即销毁染病的庄稼。[58]1980年《公路法》规定,为建立紧急替代路线,部长可以不听取反对意见,而发出强制征购命令。[59]1988年《道路交通法》授权政府官员对于存在缺陷、影响安全的载客、载货车辆,可以通过简易方式暂扣执照。[60]1990年《食品卫生法》授权食品卫生官员可以暂扣不符合食品卫生标准的食品。[61]为防止特定传染病的扩散,几部法律分别授权公共卫生官员采取紧急措施,包括将患者强制送往医院,销毁害虫寄生的物品。[62]在战争或者紧急状态下,有关机构可以不经事先告知,拘留危害安全的嫌疑分子。[63]
  即使制定法没有明确规定,行政机构在特定情况下,也可以不经听证,直接采取措施。地方当局在接到儿童在特殊学校受到持续虐待的报告后,为保护儿童的安全,直接把他接离学校。法院予以支持。[64]由于5名飞行员未能通过民航管理局举行的飞行考试或航空法考试,当局为保证飞行安全,暂停了一个罗马尼亚航空公司的飞行。[65]一个人寿保险的行业自律组织为保护投资人的利益,未及等待当事人的意见,禁止一家保险公司在该组织的调查结束前从事特定业务,也得到法院的支持。[66]
  在一些情况下,行政机构未经告知当事人直接采取强制措施,必须申请治安法官的同意。例如,为防止传染病扩散,将尸体移出房屋,要求房客迁出房屋,强制要求体检,对患传染病的人进行强制治疗。[67]有些法律明确规定,治安法官在他认为必要时,可以不告知当事人就做出裁定。
  4.初步调查(preliminary investigation)和初步决定
  通常而言,官员受命进行初步调查,但不做具有约束力的决定,不须听证。例如,税务局发现一名纳税人在长达20年的时间里从未缴税,申请税务专员批准对这个人的收入情况进行调查。税务专员无须听证,就可给以批准。因为税务专员的决定不涉及对当事人利益的最终处理,并且当事人可以在调查过程中提出异议。[68]
  但也存在一些例外。只是涉及具体情况,相关的判决意见极其混乱。[69]这里介绍几个例外的情况。[56]Council of civil Service Unions v.Minister for the civil Service[1985]Ac 374,at 402,per Lord Fraser,另一位法官也强调,“行政机构应当拿出证据,而不能仅仅宣称‘事关国家安全”’。韦伯斯特法官曾表示,如果初步调查构成整个过程的一个独立部分,并且调查结果将导致对当事人提起诉讼,那么,在初步调查阶段听取意见是必要的。[70]部长派遣对一个公司事务进行的调查尽管具有私人性质,但如果调查报告包含对当事人的严重指控,在调查官公布报告前,也应当把报告的要点告诉当事人,并允许其提出异议。[71]对一名法官是否适于继续任职问题的调查,应当在程序启动之初就给他发表意见的机会。虽然依照法律,还会有总统任命的专门法庭的正式调查,但由于调查所涉问题性质严重,开展调查本身就对法官个人的声望和职务带来损害,以后再给被调查的法官申辩机会不能满足程序公正的要求。[72]当然,在类似情况下,出于行政效率的考虑,可以不准许当事人聘请代理人出席,不传唤证人接受交叉询问。
  法律规定行政机构做出初步决定后,当事人有异议,行政机构就应当给以听证的,初步决定也可以不听证。1990年的一部法律规定,行政当局可以不经事先通知房主,把他的房屋列入“具有建筑和历史价值的房屋”的意向性名录;如果房主反对而行政当局拒绝改动名录,他有权获得听证。[73]海关官员可以暂扣淫秽书籍;当事人如果在一个月内没有提出异议,该书籍没收。[74]
  三、听证的方式
  听证是保障公正的重要机制,但如果裁决者本身有不可救药的偏见或者一意孤行,那么听证也可能是一场闹剧。[75]为了使听证作用落到实处,听证程序应当依靠一系列的具体规则支撑,例如事先告知当事人被指控的相关事实、允许当事人查阅有关材料、给当事人合理的时间准备答辩、允许当事人质证等等。当然,这些要求还应当与行政效率、保护他人秘密等目标加以平衡。
  下面,分九个部分介绍听证的具体实施方式。
  (一)告知
  正如丹宁法官曾经说的:“要使听证权利真正得到落实,必须保障一个被指控的人知道他被指控的事。”[76]行政机构在作出对人不利的决定前完全不予告知,等于赤裸裸地剥夺了当事人听证的权利。随着程序公正理念的普及,这种情况已经少见了。现在争论的案件,更多是那些比较微妙的情况,例如告知对象不能完全确定、告知内容涉及多个事项等。
  听证对象不能确定的(包括不能全部确定的),有关机构应当采取适当步骤予以告示。法院强调,如果一个人将因行政决定遭受特别的损失,这种告示就更加急切。例如,行政机构在杀掉一条流浪狗之前,应当设法告知它的主人。[77]告示的方式可以灵活。在一些情况下,如果合理方式的公告预计能够提醒利害相关人,就满足了程序公正的要求。[78]1990年的《乡镇规划法》规定,申请建房的人必须向规划局证明他是这块土地的唯一主人,或者他已经通知这块土地的主人;如果申请人不能确定土地的主人,他应当在当地的报纸上公告他的申请。[79]在城市规划中,遇有紧急情况,行政机构只需把告示张贴在房屋上,来代替向房主或者实际居住人送达通知。[80]
  在告知内容上,实践中主要涉及以下两种情形:第一,对一个人有两项指控,行政机构只告知其中一项;第二,指控一项罪名,却根据另一项罪名处罚。一个来自斯里兰卡的案件提供了很好的说明。当局指控一所学校没有在规定期间给教师发放工资,从而违反了相关法律第6条(i)项;尽管学校方面对此做了解释,当局仍然接管了这所学校。事后教育部长发布的文件中,对那所学校被接管的原因做了解释,其中提到该校缺乏保障学校运营的必需资金,从而违反前述法律第6条(k)项。枢密院认为,既然后一情形构成部长考虑的重要因素,当局事先没有告知当事人,违反了自然正义的要求。[81]
  (二)公布材料
  仅仅笼统地告诉当事人他被指控的问题是不够的。原则上,行政机构还应当向当事人出示所有对他不利的具体材料。如果行政机构没有出示它在做决定时实际考虑的材料,也违背自然正义。下面分别介绍应当公开的材料范围(包括材料的形式和获取时间),以及公布材料的例外情况。
  行政机构在做决定时实际考虑的材料,不管何种形式,都应当公开。上诉法院曾经撤销了一个拒绝延长出租车营运许可证的决定,理由是行政机构没有向当事人出示对他不利的医疗报告。[82]行政人员勘察现场所获得的印象也应当告知当事人。租金裁判所在听证前视察了争议所涉的房屋,他们得出的结论对当事人不利,但在随后的听证中没有告诉当事人。法院据此撤销了裁判所的裁决。[83]在另一个涉及拆迁的法定调查中,部长派出的视察员在现场视察时注意到地基下陷的危险迹象。在事

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