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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
论体系化背景下地方立法质量评价机制的完善
【英文标题】 On the Perfection of the Quality Evaluation Mechanism of Local Legislation under the Background of Systematization
【作者】 谭波【作者单位】 海南大学法学院{教授,博士生导师}
【分类】 立法学【中文关键词】 立法体系;立法质量;评价机制
【英文关键词】 legislation system; legislation quality; evaluation mechanism
【文章编码】 2095-3275(2020)01-0010-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 10
【摘要】

地方立法在获得法定授权后逐渐呈现体系化的格局,对地方立法的质量评价也在其中彰显必要性。新时代地方立法质量评价的关注点应有所不同,立法质量评价的分类标准应有新的设计和布局。国外对立法质量评估的主导思想和技术值得考量,但中国的地方立法质量评价还必须依托国情和省情。我国地方立法质量评价应兼及立法体系和单部立法,立法质量评价的形式和手段应适时多元化,要继续完善地方立法质量评价制度的专门规定与特色评价,积极促成各类评价主体的作用发挥和评估成果的实际运用。

【英文摘要】

After being authorized by law, local legislation gradually presents a systematic pattern, in which the local legislation quality evaluation is also necessary. In the new era, the focus of local legislation quality evaluation should be different, and the classification standard of legislation quality evaluation should have new design and layout. The main ideas and techniques of legislation quality evaluation abroad are worth considering, but the local legislation quality evaluation in China must also rely on national and provincial conditions. The local legislation quality evaluation in our country should include both legislation system and single legislation. The forms and means of legislation quality evaluation should be diversified in time. We should continue to improve the special provisions and characteristic evaluation of the local legislation quality evaluation system, and actively promote the role of various evaluation subjects and the practical application of evaluation results.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289395    
  

地方立法,是随着我国改革开放的深入逐步发展起来的{1}。2018年,设区的市地方性法规的制定权又被写入宪法,足见地方立法这一制度总体上的生命力和发展趋势,目前,我国有立法权的地方已达354个,包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。截至2018年年底,各地方立法主体已制定了12000多部地方性法规{2}。立法质量关乎全面推进依法治国的质量,2019年2月,习近平同志在中央全面依法治国委员会第二次会议上指出,“要完善法治建设规划,提高立法工作质量和效率”{3},这是因为“改革发展稳定各项工作离不开法治,改革开放越深入越要强调法治”。从此角度讲,地方立法也直接关系到地方经济社会发展的质量和效益。同时,地方立法相比国家立法具备明显的灵活性,欧洲学者Sa?ka Petrova(2009年)就探讨了这一问题,他以个别国家的社会治理为例探讨了地方立法对地方治理的重要作用{4}。正是这诸多的原因,造就了地方立法的现实发展。从现实的发展方向看,地方立法已经逐渐呈现体系化的发展趋势。

一、地方立法体系与地方立法质量评价的概念解构

(一)地方立法体系的概念解构

1.地方立法体系。关于地方立法的研讨,追随1979年地方组织法对省级地方性法规制定权的确定,起于20世纪80年代,如王昆(1985年)提到“地方立法层次”的概念,但关于“地方立法体系”,一直未有系统的论证,毕可志(2004年)提出地方立法体系构建使地方立法体系完备科学,使地方立法和国家立法相衔接,要遵循合法性、可行性、科学性、适应性等原则,采取科学确定地方立法体系的调整范围、确定地方立法思路、制定地方立法规划等步骤与方法逐步完成。更多关于地方立法体系的研究是针对特殊领域、地域方面的研究,如环境(张金智,2007年)、循环经济(李冬梅,2009年)或民族地方立法体系(黄岩,2014年)等。这其中,也有学者使用地方规范或地方性规范来概括(如陈运生,2011){5}。总之,地方立法体系化的发展趋势已为理论界和实务界所关注。

2.地方立法体系的次级分类。总体来说,所谓的地方立法体系,有学者认为应称之为地方立法结构,即不能称之为与法律体系一样的用词[1]。这其实并不是关键的问题所在。实际上,这一问题应该是地方立法权配置的问题,即如何从权力配置的视角下来看待地方立法权的发展问题。在纵向上,地方立法体系是与中央立法体系相对称的概念,两者可以共同构成整个国家立法体系,在其内部又可划分为省与设区的市地方立法,每个级别的地方立法又可分为地方性法规和地方政府规章两类立法,从更广义上来探讨,有学者认为还包括党的领导与地方立法权的运行问题{6}。

一般来说,我们这里探讨的地方立法体系主要是省与设区的市两级立法,其主要表现为相应级别的人大及其常委会制定的地方性法规,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)七十三条的规定,在这个分支上又可以衍生出实施性立法、自主性立法和先行性立法{7}。相比之下,先行性立法因其产生的特殊要求与地域特点,往往被归于自主性立法,且与自主性立法共同被称为创制性立法。

同时,需要指出的是,地方立法体系也应包括相应级别的政府制定的地方政府规章。但是,有学者认为,严格来说,地方政府制定规章的立法在性质上属于行政立法,是行政决策的范畴,不同于严格意义上的民意机关的立法行为{8}。另一方面,需要注意的是,设区的市的地方立法需要经过省级人大常委会批准,不是完整意义上的立法权。

在人大与其常设机构的立法之间,以及人大立法权限和政府立法权限之间,应该也存在相应的分别,对于前者,《立法法》七十六条规定,规定本行政区域特别重大事项的地方性法规,应当由人民代表大会通过,对于后者,有学者提出,对涉及市场和民生的立法事项,应当由人大或人大常委会制定制定性法规,政府只能依据地方性法规制定执行性、配套性立法{9}。

在这里,虽然我们探讨的地方立法体系应取广义的含义,即包含人大系统和政府系统的地方立法,但为了研究的需要,我们主要关注地方性法规的相关问题探讨,即对经过完备的立法程序而产生的立法产物和结果的关注。这也是我们下面展开地方立法质量评价概念的基点。

(二)地方立法质量评价

国内学者的界定及学术争议。关于地方立法的质量评析,20世纪末,在地方被赋予了相应立法权之后就有学者的研究开始涉及地方立法质量的问题,这其中也包括对国外相应制度的比较研究,如黄蒙地(1993年)介绍了国外地方立法评价的总体概况,王爱声(1997年)提出了要构建法规评价制度提高地方立法质量。2000年《立法法》通过后,依托立法科学性、民主性等立法原则的内容,此方面的研究如火如荼,但《立法法》并没有相应的规定,致使各地在评估内容、方法、程序等方面存在很大的差异,有损评估报告的科学性和权威性。王斐弘(2005年)提出了地方立法要充分体现本地经济水平、地理资源、历史传统、法制环境、人文背景、民族风俗等因素的问题。赵春兰(2005年)根据具体的样板分析,得出地方立法存在缺乏前瞻性立法规划、内容不完备、立法程序不完善、可操作性不强等问题。此后,关于地方立法评价的研究逐渐“指标化”,邓姣(2008年)提出了地方政府立法成本效益评估指标和社会效益评估指标,前者包括立法过程成本、执法成本和社会成本,指标上表现为经济性、效率性和效果性三个方面,后者内含自然环境和社会发展两个方面。黄宏宇(2008年)则将地方立法评价指标分为立法程序评价指标和立法结果评价指标,前者分为7个阶段和18个指标,后者则包括稳定性、可操作性、地方特色、权利义务均衡性、司法实践中的运用程度以及与上位法的重复率。史浩林(2010年)分析了我国地方立法评价标准应关注的元素和维度,其中后者包括立法汇集和表达民意的水平、立法程序科学化与民主化的程度、立法的整体协调性以及立法的可实施性等方面。与此同时,基于立法实证样板的研究与分析也逐渐多元。王勇(2010年)分析了地方立法实务部门所总结的地方立法“不抵触、有特色、可操作”的九字原则,无独有偶,同样来自人大系统的王汉连(2010年)认为应当构建包括地方立法“成果质量”评价体系和“程序质量”评价体系在内的综合评判标准,其中前者又体现在合法标准、价值标准、实践标准和技术标准四个方面。

在此基础上,相关的法律问题研究与具体研究逐渐丰富。吉敏丽(2011年)关注了地方立法质量跟踪评估的启动机制,提出建立制度化启动与应急启动相结合、依职权启动与依申请启动相结合模式的启动机制,是完善地方立法质量跟踪评估启动机制的关键之所在。李爱玲(2012年)则以行政立法为研究对象,根据社会主义法治理念和《立法法》的基本要求,考虑到其从属性、行政性、立法性和低效性等特点,认为单项地方行政立法的质量评价应主要以合理性、合法性、技术性和实效性等为标准。还有学者通过具体指标研究了特定地域的立法质量,如张冰(2011年)通过立法工作的计划性、民主科学性,立法的合法性、特色性、稳定性、操作性、满意度以及立法领域分布等指标研究了河南地方行政立法的质量,张航(2016年)则研判了广州地方立法的合法性评估、总体绩效评估、分类评估问题,总结了可操作性和客观性两项基本原则。刘志鹏则以村民自治领域的地方立法为研究对象,通过分析其合法性、适应性、操作性和特色性四大指标,指出其存在的问题和改革的方向所在。

此间,相关的理论抽象与分类研究一直未间断。俞荣根(2013年)认为可以分为地方立法前和地方立法后质量评价指标体系,其中前者基本质量指标包括立法的必要性与可行性、立法的合法性、立法的影响性以及效益和成本分析,后者则囊括文本质量评价和实施效益评价,文本质量评价涉及立法必要性、合法性、合理性、可操作性、地方特色和技术性等因素,实施效益评价则涵盖法制统一性、合理性、可操作性、地方特色、实效性、成本分析等六个部分,上述评价又可分为定性分析和定量分析两个部分。王永昌(2013年)在分析立法过程成本、立法实施后的执法成本和社会成本的基础上提出要通过低成本的立法实现资源的有效配置和效益的最大化,避免“良法劣质运行”。秦前红(2015年)认为传统单一行政主导的以秩序为中心的维稳型标准模式、以文本为中心的技术型标准模式、以利益为中心的功利型标准模式已不能满足现代法治新形势,进而提出“国家—社会—公民”三元视野或分析框架下的良法善治型评价标准体系。王柏荣(2015年)提出立法评估标准的实现路径为价值、实证和成本效益的多元化展现。依据确立路径,立法评估标准的框架由规范、技术和成效三个维度构成。基于此,相关的对策性研究也得以展开。陈伟斌(2016年)提出制定《地方立法评估法》,对地方立法评估的宗旨与原则、主体、对象与内容、标准与程序等地方立法评估制度的制度性基本要素进行科学、理性设置。张显伟(2017年)认为实践中地方性立法评估成果的转化与利用制度在评估主体的选择、评估成果转化与利用的途径、激励与问责等方面存在不足。应着重在坚持人大主导的公众普遍参与的立法评估制度,建立立法评估成果与地方立法协调衔接机制,完善立法评估工作的激励与问责制度三个方面给予改进。

总体来说,地方立法质量评价应是对地方立法质量的全面考察,既包括对地方立法过程本身的关注,也包括对立法实施后效果的关注,甚至还可以是对地方立法项目在被确定时的关注。从宏观的角度看,单独对某一种立法进行评价已经不足以反映一国法制体系的整体发展状况,正如我们对依法行政和法治政府需要进行考核一样,我们对立法质量的评价,不仅应包括涉及全国的中央立法,更应该涵盖与民生联系紧密的地方立法,而且只有不断对地方立法质量评价维度、具体标准和指标系数进行全方位的完善{10},像依法行政或法治政府考核一样引入更多的社会评价,才能对立法下一步的完善和实施机制的改进起到真正意义上的推进和反馈作用,才能实现立法修改的动态、合理、科学,这才是法治国家、法治政府、法治社会一体化建设的要义。

二、不同分类标准下的地方立法质量评价

从刚才理论界的探讨来看,我们不难发现,已经呈现这样一种趋势,即标准和视角的多元化。在此,有必要就传统标准和视角与现行需求结合,做出对比分析。

(一)传统视角下对立法质量评价的研究

严格地说,立法质量评价不同于评估,评估相比之下更为广泛,可以着重于事前的过程,而立法质量评价则主要针对立法已经实施之后的效果评判,是对立法“成果”质量的关注。但在实际的研究过程中,我们已经将这些概念混同使用,在各地的立法条例之中,更多地是采用“评估”的概念[2]。我反正不洗碗,我可以做饭

1.分类标准:立法后评估与立法前评估。立法后评估指的是基于立法对经济、社会和环境等的实际影响及其成因分析,并透过揭示和分析法律实效的影响因素,以剖析立法、执法和司法过程的具体问题,进而提出完善立法、执法和司法若干建议的过程。这是我们对评估通常意义的理解,也是导致这种评估成为目前立法评估主要形式的原因之一。地方立法的立法后评估可以分为地方性法规立法后评估与地方政府规章的立法后评估,前者的内容主要涉及法规实施的基本情况、法规中涉及的行政许可等重点制度的针对性和可操作性及是否达到立法目的等情况、法规存在的不足等{11};比如广州市人大常委会对《广州市城镇房地产登记办法》设定的评估指标体系就包括合法性、合理性、可操作性和实施效果四个一级评估指标和五十个二级评估指标{12}。后者的内容主要包括实施绩效、立法内容、立法盲点、立法技术以及评估责任单位认为其他与规章评估有关的内容[3]。这些都可以为地方立法的立改废提供依据。

而与之相对的,是立法前评估,即“对法律法规的必要性、合法性、可操作性以及法律对经济社会和环境的影响,进行详细的评估和研究”{13}。对立法的必要性、合法性及其对经济、社会和环境等方面预期影响的评估,可以被称为立法前评估,其依赖的主要是经济学的成本效益分析、成本效能分析等方法,注重立法的经济合理性{14}。如果套用到地方层面,地方立法前评估就是指享有地方立法评估资格的主体按照一定的原则、标准和程序,对立法项目的通过、立法草案的选择及拟定草案预期影响作出的判断和预测{15}。比如其制定过程是否符合正当程序。立法前评估是不同利益主体不同诉求的立法博弈过程,应当把参与立法、执法和守法的各过程的主体都联系在一起,分析将要共同面对的问题,可以分为立法的必要性评估和立法制度设计的约束条件评估{16}。这些环节都应该吸收公众参与。

2.关于立法评估标准的研究。在实务界和立法层面,不抵触、有特色、可操作,是相对统一的地方立法评价标准[4]。在理论界,则有相对多元的看法和评判标准。有学者认为,地方立法评估的标准主要包括合法性标准、合理性标准、技术性标准和实效性标准{17}。还有学者则主张“三标准”说,即实效性标准、公平性标准、适宜性标准,内容上则包括法规的合法性、法规的适当性、法规的立法目的实现程度、法规的立法盲点{18}和法规的立法技术等。还有地方在实际工作中采取的是六标准,即合法性标准(15%)、合理性标准(25%)、操作性标准(25%)、实效性标准(25%)、协调性标准(5%)和规范性标准(5%){19}。与之相似,有些高校的理论研究团队也是以合法性(19%)、合理性(35%)、可操作性(35%)和技术性(11%)等四个方面作为评估的一级指标,二级指标包括21个{20}。但实际执行过程中也可能因类别不同而采用不同的评价标准,比如对行政类地方立法评估的13个标准,比上述21个标准少了8个方面{21}。确立地方立法后评估标准是新时代建立完备的法律规范体系、高效的法治实施体系的重要举措,也是提高立法质量的应有之义{22}。

(二)新时代地方立法质量评价应关注的分类标准

2019年5月,全国人大常委会副委员长王晨同志在上海调研期间,专门就地方立法工作作出指示,“加强新时代地方立法工作”“不断提高立法质量和效率”“发挥地方立法的独特作用”。这一指示的重要意义在于,新时代的立法尤其是地方立法要“以高质量立法推动高质量发展”。立法水平必须不断提升,完成制度的供给侧改革,从而为新时代的发展提供支持,满足人民日益增长的美好生活需要,破除地方不平衡不充分发展的瓶颈,而立法水平的重要助力系统就在于立法质量的评价机制。而在新形势下关注对不同地方立法的质量评价机制的建构,就成为我们补强立法评级机制的重要抓手。

正如前文所谈到的,地方性法规的立法质量评价与地方政府规章的立法质量评价存在着不同的侧重点,我们平时一般认为,省级立法与市级立法、不同行业领域的地方立法、不同区域地方立法的评估应该不存在区别,但从其性质和实际操作来看,上述不同层级的立法,在质量评价方面都应该存在相应的侧重,这也是我们着眼于此项研究的重点所在。简单地说,立法质量评价的不同特点建基于立法的不同特点之上。在实践中,已经有不少的地方关注到了本级立法应该具备的独特性,重庆市人大常委会早在2002年6月就通过了《重庆市城镇房地产交易管理条例》,2011年该条例结合城市发展需要做了修订,其中就包括了对“商品房销售以套内建筑面积作为计价依据”的调整。其第十三条规定:“商品房销售应当同时公布套内建筑面积及其价格、建筑面积及其价格,并载


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【注释】                                                                                                     
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