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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
应急征用制度完善研究
【英文标题】 Research on Emergency Requisition System in Emergencies
【作者】 王红建刘辉
【作者单位】 郑州大学法学院{副教授,硕士研究生导师}郑州大学法学院{硕士研究生}
【分类】 行政管理法
【中文关键词】 应急征用;应急主体;征用程序;补偿标准;补偿方式
【英文关键词】 Emergency requisition; Emergency agency; Expropriation procedure; Compensation standard; Compensation method
【文章编码】 2095-3275(2020)01-0020-09【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 1
【页码】 20
【摘要】

应急征用是行政征用的一种,但因突发事件应急处置的紧急性,其具体制度的设计又与其他征用有所不同。法律对行政征用的规定有所缺失,对应急征用的专门规定更是极为匮乏,因而应急征用制度中目前存在应急征用主体的规定与现实状况不符合、应急征用的法定程序不明确、补偿标准和补偿方式不完善等问题。相关法律需要对应急征用制度所存在的问题加以改正:在应急征用主体方面,应赋予应急管理部、其他应急管理机关及特定条件下的社会应急力量以必要的应急征用权;在应急征用程序方面,应对应急征用决定的作出、告知被征用人相关事项、对被征用财产进行价值评估、财产的归还、补偿金额的确定及补偿给付等必要程序作出完善的规定;在补偿标准与补偿方式方面,应明确公平补偿与结合被征用人实际需要进行补偿的原则。

【英文摘要】

Emergency requisition is a kind of administrative requisition. However, due to the urgency of emergency response, the design of its specific system is different from other expropriation. The law has some provisions for administrative requisition, and the special provisions for emergency requisition are extremely scarce. Therefore, the current provisions on emergency requisition in the emergency requisition system are not in line with the actual situation, the statutory procedures for emergency requisition are not clear, and the compensation standards and problems such as imperfect compensation methods. Relevant laws need to correct the problems existing in the emergency requisition system. In the aspect of emergency requisition, the emergency management department, other emergency management agencies and social emergency forces under specific conditions should be given the necessary emergency requisition rights; In accordance with the provisions of the decision on emergency requisition, the matter related to the requisitioned person, the value assessment of the requisitioned property, the return of the property, the determination of the compensation amount and the compensation payment, etc.; in terms of compensation standards and compensation methods, the principle of fair compensation and the actual need to compensate for the requisitioned person should be clarified.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289385    
  

突发事件,通常又被称为紧急事件,一般是指突然发生并危及公众生命财产安全、社会秩序和公共安全,需要立即采取措施加以面对的重大事件。{1}因突发事件具有发生的不可预测性和处置的紧急性,应急管理机关可能难以及时调动足够的物资、设备以及人员采取应急处置措施。为有效应对突发事件所带来的危害,此时应急管理机关就需向单位或个人征用应急处置所必需的财产或劳务,因而相关法律有必要规定突发事件应对过程中的应急征用制度。许多突发事件应对法律对应急征用及补偿制度有所规定,但大都只是原则性的,应急征用在实践过程中面临着征用主体、权限、程序以及补偿标准、方式等不明确的问题。因此,本文将对突发事件应急征用及补偿制度中存在的问题进行探析,并对该法律制度的完善提出相关建议。

一、应急征用的界定

(一)应急征用的概念、属性

行政征用是指国家为了公共利益的需要,根据法律法规强制取得集体所有土地的使用权、公民私有财产的使用权或劳务,并给予适当补偿的法律制度{2}。应急征用作为行政征用的一种,是指应急管理部门或应急救援队伍为应对突发事件所带来的危害,依照法律法规的规定,对单位或个人的财产使用权或劳务进行占用,并给予适当补偿的制度。应急征用具有以下属性:①公共目的性。应急管理机关或应急救援队伍行使应急征用权的目的必须是为了高效应对突发事件,此不仅能使征用权的合宪性得以成立,也能防止有关部门对应急征用权的滥用。②强制性。强制性是征用权的本质属性,应急征用权与其他类型的征用权相同,可以不顾被征用者意愿单方决定征用与否、征用范围、期限等{3}。但是,强制性仅作为被征用者不服从征用决定时的一种兜底手段,并不意味着征用者完全不用听取被征用者的意见,在获取被征用者同意的情况下进行征用,不仅有利于被征用财产的使用,也会减少事后因补偿等问题产生的纠纷。③权属转移性。征用权与征收权不同,征收会使财产的所有权发生转移,而征用所转移的仅是财产或人员的使用权。在突发事件应对过程中,被征用的财产除非灭失,一般情况下在事后会将其归还给被征用人。④补偿性。无补偿则无征用,有关机关应对在应急处置过程中被征用的财产或劳务依据使用价值予以适当的补偿。⑤可诉性。应急征用会对被征用人的合法权益产生影响,因而被征用人享有对作出应急征用决定以及补偿决定的机关提起行政诉讼的权利。⑥紧急性。紧急性是应急征用区别于其他行政征用最显著的特征。突发事件所造成的危害要求应急处置的高效性,因而应急征用决定的作出具有紧急性,紧急性决定了应急征用应适用更为简化的程序。

(二)应急征用的类型

应急征用大致具有三种类型:一是公用性征收。公用性征收是指有应急征用权的机关在突发事件应急处置过程中,因所急需的应急物资或应急人员不足,而依据法定征用程序向被征用人作出征用决定以获取被征用物资或人员使用权的征用类型。公用性征收最显著的特点在于征用决定作出的明确性以及被征用财产权属的转移性,即征用机关不仅向被征用人作出征用决定,且还占有了被征用财产或人员的使用权,并由征用机关支配开展突发事件应对工作。公用性征收是最为常见的应急征用方式。二是管制性征用。管制性征用在突发事件应对过程中表现为应急管理机关或应急救援队伍为防止突发事件的出现或突发事件造成损害的扩大,而对单位或个人的财产权实施超越其应当承受限度的限制行为。此种征用行为同样是为了公共利益,但却未同公用性征用一般发生使用权的转移,而是仅对仍由单位或个人拥有的使用权进行必要限制。将此种限制性行为定性为征用的原因在于应急管理机关的决定减损了私人财产的使用价值,而此价值的减损不仅不是使用人应承担的义务,且为突发事件应对做出了贡献,因而事后也应对该财产的使用人予以适当的补偿。三是事实征用。事实征用是指应急管理机关或应急救援队伍在采取应急处置措施的过程中并非有意但却对单位或个人的财产进行了使用或造成了损害,如应急救援队伍在抢修供电设施时不可避免地会对邻近农田造成些许损坏。事实征用虽未作出征用决定,也未有意对私人财产进行使用,但事实上却为了公共利益损害了私人利益,因而也是应急征用的一种形式。

二、应急征用制度与其他征用制度的区别

我国《宪法》五条第一款规定:“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家。”法治国家,即国家权力受法的统治。进而言之,所有国家权力产生于法,并受法的约束,法的支配{4}。行政征用是国家机关在履行公共治理职能时运用公权力作出的行政行为,带有一定的强制性,被征用人也要承担一定的特别牺牲。特别牺牲,也可称为特别损害,是指被征收征用人与其他人相比承担了不平等的、特殊的负担,这种特别牺牲属于当事人必须接受,必须服从公共利益需要的,超过一般牺牲界限的特别负担{5}。基于支配权的特性,物权人对标的物享有支配利益,在特定场合,行政行为会限制物权人的支配利益{6},行政征用决定的作出必然会给被征用人带来此种限制,因此,为了保护被征用人的合法权益,立法机关就必须通过法律的形式对行政征用的主体、权限、内容、程序等作出明确的规定。此外,国家作出行政征用决定的目的在于保障社会公共利益,因而被征用人无承担因保障公共利益而付出的成本的义务,国家应当按照一定的标准对被征用人因征用所造成的损失进行补偿。补偿制度是行政征用中的核心制度,即无补偿则无征用,因此,行政征用补偿的主体、标准、方式、程序等也应有明确的法律规定。

在我国,立法机关虽未针对行政征用及补偿制度制定一部专门的法律,但在各相关立法中也不乏对行政征用的规定。首先,我国宪法为保障公民财产权及国家机关履行公共治理职责时的效能性规定了征收、征用和补偿条款,即《宪法》十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”宪法是国家的根本法,较为原则性地规定了国家最基本、最重要的问题,因而根据本条规定虽无法解决行政征用中的具体争议,但其为国家机关行使土地征用权和保障公民在被征用时的财产权提供了最高依据。其次,因行政征用对被征用人的合法权益侵害较为严重,《立法法》八条第七项规定,对非国有财产的征收、征用只能制定法律,即仅有全国人民代表大会及其常务委员会有权对行政征用的主体以及何种情况下可以行使行政征用权等事项作出规定。在现行法律中,规定行政征用制度大致有以下两种原因:一是国家因维护公共利益需对非国有土地进行使用;二是某些国家机关因行使职能的紧急性而不得不使用公民、法人、其他组织的财产或劳务。因此,《土地管理法》、《警察法》、《反恐怖主义法》、《国家情报法》等法律对行政征用制度都有所涉及,如《土地管理法》二条第四款沿用了我国《宪法谨防骗子》十条关于土地征收征用的规定,《警察法》第十三条规定“人民武装警察部队因执行安全保卫任务的需要,在特别紧急情况下,经现场最高指挥员出示人民武装警察证件,可以临时使用有关单位或者个人的设备、设施、场地、交通工具以及其他物资,使用后应当及时返还,并支付适当费用;造成损失的,按照国家有关规定给予补偿”等等。另外,相关法规、规章或其他规范性文件会依据全国人大及其常委会制定的法律对征用制度作出更为具体化的规定。

根据征用的原因,可以将行政征用制度分为一般征用制度与紧急征用制度。一般征用制度是指规定国家机关在常态情况下因公共利益而对公民、法人、其他组织的财产或劳务进行使用的制度,最常见的便是土地征用制度;紧急征用制度则是指规定国家机关在紧急状况下因履行职责而不得不对公民、法人、其他组织的财产或劳务进行暂时性使用的制度。当前,法律明确规定了公安机关、国家安全机关以及应急管理机关等在必要条件下可以行使紧急征用权的制度,而其中对应急管理机关如何行使应急征用权的规定,即为应急征用制度。

应急征用制度主要规定于突发事件应对法律之中[1]。首先,在突发事件应对法律中享有基本法地位的《突发事件应对法》对应急征用制度作了两条规定。《突发事件应对法》十二条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿”;第五十二条规定:“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府,必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资。”《突发事件应对法》的规定明确了三点,即应急征用的主体为履行统一领导职责或组织处置的人民政府,应急征用的实施必须是在突发事件应急处置过程中,应急征用后必须要给予被征用人一定的补偿。其次,许多专项应急法律也对应急征用作出规定,如《传染病防治法》四十五条第二款规定:“紧急调集人员的,应当按照规定给予合理报酬。临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备的,应当依法给予补偿;能返还的,应当及时返还。”专项应急法律相较于突发事件应对法来说规定的应急征用范围较小,传染病防治法明确了劳务也在应急征用的范围之内。另外,相关地方性法规和政府规章中也存在许多应急征用的规定,如《深圳市经济特区出租小汽车管理条例》第四十五条规定:“有关部门因抢险救灾或者司法机关执行紧急公务,可以依法征用出租车,经营者和驾驶人不得拒绝。征用出租车应当按照规定支付租费,造成损失的,依法予以补偿。”《中山市户外广告管理办法》第三十一条规定:“发生特别重大的自然灾害、公共卫生等突发事件时,市、镇区政府可以依法向户外广告设施设置者征用户外广告设施,用于发布应急和预警信息。”上述两项规范性文件虽不属于突发事件应对法律,但也规定了有关应急征用的条款,可以一定程度上弥补突发事件应对法律中应急征用制度的缺失。此外,地方性法规与地方政府规章的应急征用制度在制定时应多结合当地易发、多发的突发事件类型等实际情况。

应急征用只有在突发事件应急处置过程中才能实施决定应急征用制度与其他征用制度的区别:首先,应急征用的主体是专门负责突发事件应对的应急管理部门,而其他征用的主体可能是公安部门、国家安全部门等;其次,一般征用与紧急征用的主要区别在于紧急程度不同,紧急征用的紧急性决定了紧急征用程序在制定时相较于一般征用程序应作出简化,而应急征用与其他紧急征用虽然都具有紧急性,但突发事件应对的是否及时可能决定着伤亡人数的多少,因而在某种情况下应急征用比其他紧急征用更为紧迫,程序也应更为简化;另外,应急征用与其他征用的补偿方式也有所不同。其他征用的补偿方式一般都是金钱补偿、恢复原状等,但突发事件发生时所带来的危害可能会使被征用人的基本生活条件都难以保障,此种情况下相较于补偿被征用的财产,被征用人可能更需要一些基本生活物资,因而应急征用补偿部门可以结合被征用人的实际需要进行合理补偿。

三、我国应急征用制度中存在的问题

(一)应急征用主体的规定已不符合现实状况

当前,我国有权实施行政征用的主体仅为得到法律明确授权的国家机关,因而在突发事件应对领域,应急征用的主体为负责突发事件应急处置的应急管理机关。应急管理部成立之前,各级人民政府负有领导和组织处置突发事件的职责,因而《突发事件应对法》在十二条[2]规定有关人民政府及其部门享有应急征用权,但矛盾的是其又在第五十二条[3]将应急征用权仅赋予给了人民政府,并没有规定政府部门的应急征用权。理论界对政府部门是否享有应急征用权结论不一,较为权威的观点认为,《突发事件应对法》十二条规定在该法的总则,是一般规定,而第五十二条规定在应急处置与救援一章,是特别规定,而根据特别法先于普通法适用的原则,政府部门在应急处置与救援阶段并不享有应急征用权{7}。应急管理部成立之后,其整合了原有13个部门的应急管理职责,统一负责国家应急管理工作[4]。在地方上,31个省级应急管理厅局全面组建。国家围绕构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急管理体制[5],着手建立应急管理部门承担重特大灾害指挥部协助党和政府负责同志组织应急处置的工作机制,建立一般性灾害由地方各级政府负责、应急管理部代表中央统一响应支援的应急处置机制。因此,为适应国家机构的改革,突发事件应对法律也应对应急征用主体的规定作出及时修改。

另外,随着近几年重大突发事件的发生频率上升,以及国家治理的结构框架已经随着目标统一性和内容多元化的增强而拓宽{8},国家越来越重视非政府力量在突发事件应对过程中的作用。非政府力量在应急处置过程中虽只发挥对国家应急力量的协助作用,但并不意味着其不会单独采取应急处置措施,在没有国家应急力量在场而非政府力量因需立即采取救助或保障措施不得不强制使用单位或公民财产的情况下,如果其不享有应急征用权,就可能会在事后遭遇财产权利人提起的民事侵权诉讼,并不得不支


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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

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