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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
北宋漕官制度的静态表达与实态运行
【英文标题】 The Expression and Reality of the Canal Official System in the Northern Song Dynasty
【作者】 牛锦红
【作者单位】 河南财经政法大学法学院{副教授,法学博士}
【分类】 中国法制史【中文关键词】 北宋;漕运;官制;规范;实态
【英文关键词】 Northern Song Dynasty; water transport of grain; official system; norm; reality
【文章编码】 2095-3275(2020)02-0030-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2020年【期号】 2
【页码】 30
【摘要】

北宋运河漕官制度完备且复杂。从中央到地方建立了完整的漕官体制,为漕运发展提供了组织保障,并针对官员构建了奖罚结合、刚柔并济的法律制度,形成北宋漕官制度的静态表达。北宋运河漕官制度为国家所急需,利及民生,解决了北宋初期的漕运难题。然而,北宋漕官体制及相关法律随着漕运的发展,出现一些问题:转运使职能固化,发运使兴废频繁,转运与发运官员职责混同,引起漕运中的诸多不便;相关法律过于繁杂,不辨轻重缓急,最终导致官纪败坏。漕官制度的溃坏,与北宋后期重漕轻民互为表里,这也是运河漕运制度最终衰落的主要原因。

【英文摘要】

The canal official system of the Northern Song Dynasty was complete and complex. The central and local canal official system provided an organizational guarantee for the development of water transport of grain to the capital. In view of the possible problems of officials the legal system combining rewards and punishments with rigor and softness, formed a static expression of the Canal officials system in the Northern Song Dynasty. The canal officials system of the Northern Song Dynasty was urgently needed by the state, which benefited people’s livelihood and solved the problem of grain transportation in the early period of the Northern Song Dynasty. However, with the development of the official system and related laws in the northern song dynasty, some problems appeared in practice: the function of transshipment officer solidified the post of dispatching officer frequently established and cancelled, and the duties of transshipment officer and dispatching officer mixed, which resulted in many inconveniences in the water transport of grain. The related laws are too complicated, not distinguish priorities, and the legal system is unstable, which eventually leads to the corruption of official discipline. The collapse of the canal official system and the excessive grain transport in the late Northern Song Dynasty interacted which formed the main reason for the decline of the grain transport system.

【全文】法宝引证码CLI.A.1289404    
  

基于大运河的漕运之法在中国并非自始就有,“古者天子中千里而为都,公侯中百里而为都。天子之都,漕运东西南北所贡入者不过五百里,诸侯之都漕运所贡不过五十里,所以三代之前漕运之法不备。”{1}直到汉唐,由于国土与兵力所增,漕运之法才不得不详{2}。但汉唐漕运之法主要指的是漕运方法与相应的变革,尤其是裴耀卿与李杰的变法更多针对漕运方式设立与革新,很难定性为法律制度。漕运具有较完备的法律制度,实开启于北宋,其中的漕运官制是漕运管理和实施的重要保障,如果漕运组织管理不完善、对各地调济不够,缺少对运费和成本的考虑,就会造成国家物力与财力的极大浪费,定会严重影响国计民生。由此,北宋漕官体制及相应的法律制度应时而生,产生了较为完备的制度体系。关于北宋漕运官制的研究,目前学界已取得一定成果,专著主要有:赵晓耕的《宋代官商及其法律调整》;江太新、苏金玉的《漕运史话》;李跃乾的《京杭大运河漕运与航运》等。相比之下,论文数量较多[1]。但已有成果注重对漕运机构、官职或漕运法规的局部解读,对漕运官制及运行中存在的根本问题研究薄弱。基于此,本文拟对漕官体制相应的法律静态表达与实态运行问题进行考察和解读,以便更好传承大运河文化精髓。

一、北宋漕运的官制架构

北宋漕运官制设置既沿袭汉唐,又有时代创新,从中央到地方形成了完备的漕运管理架构。

(一)中央漕运官制

在中央,三司是主管部门,北宋沿唐而设,三司使掌全国钱谷出纳、均衡财政收支,为中央最高财政长官,号称“计相”。神宗元丰(1078—1085年)改制后,三司使职掌归并于户部尚书。漕运是三司最重要的一项职责,三司下设三使,盐铁副使、度支副史与户部副史,与漕运关系较大的是度支副史。“所出而支其所用,宋度支判司事一人,列六案,度支案、发运案、支供案、赏赐案、掌法案、知杂案,以无职事朝官充,凡朝度之政皆归三司。本司无所掌,元丰官制行郎中员外郎,始实行本司事,初除陈向参掌计度天下之经费,以贡赋租税之入而为之,出小事则拟画,大事则咨其长元,户部令史分掌名头,有内外度科。”{3}可见,在度支副史下又有案署分管度支等各项具体事务,其中发运案与漕运关联最大,掌汴河、广济、蔡河漕运、桥梁、折斛、三税等事务。神宗元丰(1078—1085年)年改制,发运案改于户部置,隶度支郎中{4}。从发运案的职掌来看,它主要掌管京城周围河渠之漕运,并不掌管全国漕运。在北宋初年,还有专门的官员掌管漕运之事,据史料记载:“太平兴国八年,乃择干强之臣在京分掌水陆发运事,凡一纲,计其舟车、役人之直给付至纲吏,雇募舟车,到发财货出纳,并催督之,自是调发邀滞之弊革除。”后于“雍熙四年,并水陆发运于一司”,但由于问题较多,又于“端拱元年罢京城水陆发运,以其事分隶排岸司及下卸司”{5}。关于排岸司,据史料记载:“本朝开封府置排岸东、西、南、北四司,掌诸路纲船输纳及粮运,至京师分定诸仓交卸,领各处交卸役卒,指挥以备卸纲牵驾,以京朝官充,二人或一人所贵,主辖得杂般、舟船、催驱、卸纲。政和六年,浙西诸州各置排岸一员,从两浙运副,应安道之请也。”{6}北宋在开封置京东、京西、京南、京北四排岸司。东司掌经汴河运至京师之纲船粮运,分定诸仓交卸,领装卸役卒五指挥,以京朝官二人为勾当官。西司领汴河上鏁,以京朝官一人为勾当官,有装卸役卒五百人。南司领惠民河、蔡河所到纲运,以京朝官一人勾当,领役卒两指挥一千人。北司领广济河纲运,以京朝官一人勾当,有役卒十五指挥七千五百人,初隶提点仓场所。神宗熙宁三年(1070年),排岸司改直属三司管辖,元丰改制后,改隶司农寺{7}。北宋除京城有四个排岸司外,政和六年(1116年)在浙西诸州设置一名排岸官员{8}。事实上,北宋后期为配合发运与转运的顺利进行,沿运河之诸州,如睦、扬、楚、泗、常、秀、湖及平江府、杭州、镇江府等也置司。另为配合排岸司工作,宋初三司设置下卸司,“掌受纳纲运”{9},即掌管下卸、搬运纲船所运物品,设监官一人,以京朝官充任,神宗时拨隶司农寺。下卸司是完成漕运工作的最后一个机构。

另外,中央具体负责漕运渠道修缮与管理的是工部下属的水部{10},在北宋前期,水部司设判司事一人。元丰改制后,水部司设水部郎中一人,水部员外郎一人。元佑元年(1086年)四月,宋政府以屯田司兼水部司。其主要职责是“掌沟洫、津梁、舟楫、漕运之事,凡堤防决溢,疏导壅底,以时约束,而计度其岁用之物。修治不如法者,罚之;规画措置为民利者,赏之。分案六,置吏十有三,绍兴累减吏额,四司通置三十三人”{11}。

(二)地方漕运官制

在地方,主管漕运大计的部门有转运司、发运司及其他各路漕臣。北宋的转运司与发运司都是中央计司的派出机构,职在征发地方财赋,督责地方财务。宋代的转运司与发运司是从唐代中后期开始设置的漕运使职及其下属机构诸道巡院演变而来。唐代的漕运使职具有向地方征集财赋并运输入京的职责,为具体落实对地方财赋的督责征发,唐代还设有附属机构与各道巡院。后来,漕运使职这两方面职责逐渐分离,各道巡院演变成了宋代的转运司,运输转漕事务也形成专司,即宋代的发运司。宋人对这两个机构作过这样的归纳:“(转运司)分路列职,掌按察官吏之事,转输淮浙江湖赋入之物以供京都,收摘山煮海鼓铸之利以归公上。而总其漕运之事则隶发运司。”{12}即转运司负责收缴贡赋,发运司要及时发送。漕粮上路后,沿途各催纲司、拨发司等漕臣要担负押运工作。

首先,北宋转运司体制完备。转运司亦称“转运使司”,官署名,俗称“漕司”。宋代诸道(路)皆置,均调一道(路)租税以供国用,以转运使、副使主其事。兼分巡所部,监察官吏。宋初,中央政府为削弱藩镇、加强对地方财政控制,太祖乾德元年(963年),陆续在各地设置转运司,代表中央监督州军财务。派若干转运使赴各地供办军﹐事毕即撤,其主要职责也“止因军兴,专主粮饷,班师即停罢”{13}。宋太宗太平兴国二年(977年)以后,为削夺节度使的大权,在各路设转运使,称“某路诸州水陆转运使”,职权扩大很多,“边防、盗贼、刑讼、金谷、按廉之任,皆委于转运使”{14},此一时期,转运使除掌握一路或数路财赋外﹐还兼领考察地方官吏﹑维持治安﹑清点刑狱﹑举贤荐能等职责。到太宗至道三年(997年),宋廷首次统一划定全国为十五个转运司路分,它们是:京东、京西、河北、河东、陕西、淮南、江南、湖南、湖北、两浙、福建、西川、峡路、广东、广西。宋真宗景德四年(1007年)以前,转运使职掌扩大,实际上已成为一路之最高行政长官。此后又陆续划出一些新的路分,到神宗熙宁七年(1074年),天下共分为二十三路。徽宗宣和末年(1125年),又变为二十六路{15}。之后,为了分割转运使的权力,在各路又陆续设立提点刑狱司﹑安抚司等机构。在官员设置上,宋代除转运使外,都转运使[2]、同转运使、转运副使、转运判官,皆职责相类而地位不同。又有随军转运使、水陆计度转运使、行在转运使等,但因事而设,随时撤停,皆不常置。诸路或置转运使一员,或有副使,或置判官。

转运司的首要职责是督责属郡完成中央征调财赋的任务,所以说它是“专以移用本路上供钱物为事”{16}。中央对地方州军都规定有钱粮银帛等财物的上供数额,合一路属郡的上供总额,就是转运司所应督责完成的上供任务,不得亏欠。转运司的另外一个职责是均济调节财赋,这包括两方面:一是在本路分不同州军之间移盈补缺,实行财赋的调节,所谓“计一道盈虚而经度之”{17}。例如湖北路的辰、沅、靖三州,地处僻远,土瘠民贫,财税收入甚少,北宋时向来依靠转运司调拨本路别郡财赋补助,才能满足本地军政开支。转运司所掌握的机动财力,有的是从余财州军挪发而来,也有本司直接掌握的钱物,后者主要是以盐利为主的榷利。另一是负责属郡与中央之间的通融均济。中央财用不足,需经手于转运司增加对州军的征调。自不必说,属郡由于各种原因少收多支,经费不足,转运司也有责任代为向中央申请,或截留本路上供钱物,或从别路调拨,以满足需求。转运司还有一个重要的职责:监察州军财务,以保证中央的各项财政法规在地方得到贯彻执行。监察财务的职能体现在三个方面:一是设置专司(账司),点检磨勘州军的财赋收支账籍;二是州军常例之外的财政开支,大多需要申报转运司,审核上奏。三是转运司对属郡财税收入的支移、折变,以及和籴、和买、官监场务的经营管理等许多方面,也有监察管理的权责{18}。

其次,北宋发运司体制完备。发运司与转运司在职能上相辅相成,它负责在几条主要河流上运输地方的上供财赋,以供京城开支。宋初置京畿东西水陆发运使,有史记载:“宋朝会要曰,乾德二年(964年)二月,以何幼冲充京畿东西水陆发运使,此始有发运使之官也。”{19}太平兴国二年(977年),置江淮水陆发运司于开封,掌江、淮漕运事宜。设发运使、发运副使、发运判官。端拱元年(988年)罢江淮水陆发运司,以其事隶排岸司。至道元年(995年),“始命王子兴等为江淮两浙发运使,兼制置茶盐事,就淮南置局。”{20}至景德二年(1005年)二月,“以冯亮为淮南、江浙、荆湖制置茶盐兼都大发运使,自是使名始定也。”{21}即到公元1005年,江淮发运使真正统领了整个东南江淮水系的漕运事务。庆历七年(1047年)又置于真州,设制置发运副使主之,不置正使{22}。于真州设司的原因是:“祖宗朝岁漕东南米六百万石,支京师一岁之用,故自真至泗置七所转相灌注,由江达淮,由淮达汴,而于真州置发运司,以总之……,初时置使之意不专为漕事,并有权水旱,制低昂之策存于其间。若不使之该总诸路,则有无不肯相通,运动不动,故既分道各有漕臣,而又总置发运之司,是其置官本意也。”{23}可见设置发运司的本意是统领各路漕运,并且权力不仅限于漕运,发运使还兼制置水旱、制低昂之策与茶盐之事。发运司在北宋时期主要职责及成效有:革运舟弊、转输六路、通漕河、得人以任及惟备赈籴{24}。

江淮发运司经历了由在京师分水、陆两司设置,到在淮南合为一司设置的演变过程,并逐步发展为江淮和三门白波两处稳定设置,即以江淮水运为主干与以黄河为主干的两大发运司。北宋建都开封府,通漕运的河流共有四条:汴河、黄河、广济河,以及惠民河(蔡河)。宋廷在淮南的真州置江淮发运司,负责汴河漕运。通过汴河运输入京的是两浙、江南东西、荆湖南北等六路,以及先靠陆运转输到长江的两广、福建等三路的财赋,所以汴河实为北宋京城的财政命脉,最为重要。此外,黄河主要运输西北地区财赋入京,设三门白波发运司负责之。“三门白波发运司有催促装纲二人,以京朝官三班充。”但在“庆历三年(1043年),罢发运使其发运使事,分隶陕西京西两路转运使,独存三门发运判官一员,以白波发运判官兼知西京清河县事”{25}。至此,三门白波发运使被废,仅留有三门白波发运判官一员,可见,至庆历年间,以黄河为中心的漕运,其职能范围不断缩小。

另有发运司之实的其它漕运官职,虽名称各异,但职责相同。“河阴至陕州自京至汴口催纲各一人,并以三班以上充;广济河都大催纲一人,以京朝官充,后改为辇运司;许汝石塘河催纲二人,以京朝官三班充;御河催纲一人,以三班充;提辖官二人,以安利永静二军知军兼充,分辖缘河州县;汴河至泗州催纲三人,以三班或内侍充,皆分地而领之;蔡河拨发一人,以朝臣或三班充;又江南两浙荆湖皆以三班为拨发;诸州又有监装卸斛官一人或二人,以京朝官三班幕职州县官充。”{26}可见,有发运之实的有辇运司、各河催纲、拨发、监装卸斛官等官员。这样,发运职责如宋人所述:“凡水运自江淮南剑、两浙、荆湖南北路运每岁租籴,至真、杨、楚、泗州置转般仓受纳,分调舟船计纲,泝流入汴至京师,发运使领之。诸州钱帛、杂物、军器上供亦如之。陕西诸州菽粟自黄河三门沿流入汴,亦至京师,三门白波发运使判官催领之。陈、颕、许、蔡、光、寿诸州之粟帛自石塘惠民河沿泝而至,置催纲领之。”{27}但有一点值得我们注意的是,辇运司、各河催纲、拨发、监装卸斛官等官员虽实行的是地方之权,但其任职官员均由中央官员充任,这既体现了北宋官制中“官、职、差遣”制度的特点,也体现出北宋朝廷对漕运过程的重视程度。

北宋时期中央由三司管控国家漕运,地方上由转运司督促征纳,再由发运司、辇运司与各河催纲等官员组织各大河流的漕运,最后由排岸司与下卸司完成漕运的收尾。从而在全国范围内建立起一个完整的征集调运财赋的体系,以供应北宋巨大的财政需要。

二、北宋漕运官制的静态规制

国家对漕官任用、责权与奖惩进行了专门规范,此乃北宋漕运官制的静态表达,也是北宋法律特色之一,法律内容之丰富,条文之细致,为历代法律所不及。

(一)任用规范

首先是任期规范。北宋发运使的任期较长,发运使管辖范围较大,若频繁换人,则不易熟悉和掌握地方情况,也不利漕运管理。仁宗认为,“发运使总六路八十一州军之广,宜得人而久任之,元在职十三年。”{28}北宋发运使许元任职达13年之久。嘉佑三年(1058年)诏令:“诏淮南、江浙、荆湖置发运使孙长卿理三司副使资序,令久任。”{29}即明令发运使孙长卿长期任职。治平四年(1067年)诏令:“(发运)副使张刍为使,令久任。”{30}而下级押运官员因直接掌管漕运,极易利用职权营私舞弊,因而北宋统治者对他们严加约束,稍有逾违,便及时撤换。如对下级押纲官吏中那些“老疾昏昧”,或者是“贪浊逾违,多酒慢公,并历任内曾犯赃私停替之人,不堪管押纲运,即具事状以闻,差人冲替”{31}。这种长期任职和及时撤换相结合的任用制度,既能稳定漕运官员体系,也对不称职者有一定警示和惩戒作用。

其次是用人规范。北宋统治者深知任人唯亲的危害,其教训古已有之。因此,对官员的任命有严格的限制。尤其是针对漕运官员,“国家择方正之士,领漕运之权”{32},要严格选拔“方正”的有德有才之人。雍熙四年(987年)朝廷颁布诏令,禁止转运使私自任用官员,宋太宗强调说:“近者诸处奏荐,多是亲党,既伤公道。”因此规定,“自今诸路转运使副及州郡长吏并不得擅举人充部下官,如有阙员处,当以闻”{33}。不仅如此,还禁止诸路转运官吏与管内亲属结亲,“违者重置其罪。”{34}到北宋末年,严厉禁止宗室召募押粮纲{35},其目的是防止权贵结党营私。

(二)职责行为规范

北宋对掌管漕运大权的漕官职责行为控制特别严格,最先针对转运使,后来也针对发运使。淳化元年(990年)有诏令:“其才甚难,所掌尤重。固宜夙夜匪懈,朝夕在公,岂可不守攸司,擅离所部。”因此对于那些“辄以入觐为名,陈课以希恩,献文章而干进”的官员,“只令实封附传以闻,必须面奏者,别听进止”{36}。可见,朝廷严令禁止转运使进京面圣,向皇帝奏报情况,以防止转运官员搜括课税,借机获取恩宠,避免擅离职守,影响公务。但是,转运使比较熟悉地方的盐铁赋税、民情丰歉等情况,禁止他们进京奏报,无疑也堵塞了皇帝的视听,因而一段时间后,朝官使臣,自今每岁许一次入奏,三门白波发运使判官每岁许二人更番入奏。”{37}朝廷对发运使与转运使进京奏报的限制一度放松,但到皇佑年间(1053年)再次重申禁令:“(皇佑五年)五月诏江浙制置发运司,诸路转运司仍旧以公牒往来。”{38}“乞今后每岁更不许赴京师奏事,只差人附奏年额足数,诏发运司今后押米至京城外更不朝见。”{39}到治平二年(1065年)英宗又下诏,“今后发运使押米,运到京城外,如的有要切公事须合朝见敷奏,即奏侯朝旨,如许朝见,侯奏事,便辞不得看谒。”{40}如非“的有要切公事”,否则也难面见皇帝,这一规定直到神宗时才改变。熙宁三年(1070年)九月,神宗下诏:“旧制发运使副到阙不得出入,自今除去。”{41}至此,权势甚重的发运使进京入宫的限制才被取消。谨防骗子

(三)奖惩规范

首先,北宋颁布了相应的奖赏法令。对忠于职守、能觉察或告发盗窃与作弊者的官员给以各种形式的奖励。如针对偷盗行为:“检官能觉察纲运妄称被水火盗贼损失,官物欺隐入己者,免试。”{42}而对于偷盗之事虽已发生,但若押纲官员“在三十日内能获犯人者,不坐;二人以上获一名,亦准此。”{43}即在规定时间内抓获偷盗者,便可将功赎罪,不受处罚,两人以上作案,如能抓获其中一人,也可免罪。对告发盗窃的官员,“经所在州县陈告,其告人每一千贯支赏钱一百贯文。犯人计所移易数,以监临自盗赃论,若合干篙梢等能自首与免罪,亦支给上件赏钱。”{44}为鼓励官员认真负责,减少漕运途中的损失,景德年间真宗皇帝下诏:“自今后一年般运无疏失者,其部辖殿侍三司军大将纲官纲副,每月增给缗钱。”{45}北宋末年,朝廷规定“逐路官司觉察沿流人户买官物一升,赏钱十贯,一斗赏钱五十贯,至三百贯止”{46}。另外,北宋对漕运官吏的奖赏,已形成一定的格式,如《宋会要辑稿》载:“陈乞押纲赏状,具官姓名,右,某于某年月日准某州差管押或募押,某年季分窠名钱物米纲,即云于某年月日准某州差押或募押本州岛某年分甚名色米若干,赴某处送纳了当,即无少欠违程,除今来纳外,更无别处送纳,合行团并推赏。”{47}可见针对漕运官员的奖赏已经制度化。

其次,北宋颁布了详细的惩处法令。北宋政府在漕运管理中,对阻碍、扰乱与破坏漕运者,更是严惩不怠,重点治理对象是各级漕运官员。如对在官船运输之中私自掺和其它物品以谋私利者,视


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【注释】                                                                                                     
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