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【期刊名称】 《宪政与行政法治评论》
政府法制建设三十年研究报告
【作者】 莫于川 高文英 李蕊佚等【作者单位】 中国行政法研究所
【分类】 国家机构组织法【期刊年份】 2009年
【期号】 4(第四卷)【页码】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.1157579    
  引 言 改革开放三十年来政府法制的转型发展
  第一部分 政府法制建设三十年的演进脉络和阶段性特点
  第一节  背景,新中国成立至改革开放前的政府法制概况(1949-1978年)
  第二节 政府法制建设起步发展时期(1978-1988年)
  一、起步发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  二、改革开放促动政府法制建设阶段(1978-1982年)
  三、新宪法指导下的行政权力约束制度起步阶段(1982-1988年)
  第三节 政府法制建设规范发展时期(1989-1999年)
  一、规范发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  二、行政权力约束和行政公务人员制度规范发展阶段(1989-1995年)
  三、行政程序和行政监督制度规范发展阶段(1996-1999年)
  第四节 政府法制建设全面发展时期(1999-2008年)
  一、全面发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  二、转变治国方略、强化依法行政制度建设阶段(1999-2003年)
  三、注重人权保障、推进法治政府建设阶段(2004-2008年)
  第二部分 政府法制各领域三十年发展的基本脉络和特点
  第一节 行政组织人员法制建设三十年
  一、行政组织法制建设
  二、行政公务人员法制建设
  三 、依法行政观念和能力的提升
  第二节 有关行政的立法与制度建设三十年
  一、三十年来有关行政的人民代表大会立法
  二、三十年来的行政立法
  第三节 行政执法与其他管理行为制度建设三十年
  一、行政许可制度
  二、行政处罚制度
  三、行政强制制度
  四、行政征收、征用制度
  五、其他行政管理行为的发展
  第四节 行政程序制度建设三十年
  一、行政程序制度建设发展的基本脉络
  二、行政程序制度发展的基本特点
  三、行政程序法制发展面临的突出矛盾和问题
  第五节 监督行政法律制度建设三十年
  一、政府法制建设起步发展阶段监督行政法律制度的基本特点
  二、政府法制建设规范发展阶段监督行政法律制度的基本特点
  三、行政法制建设全面发展阶段的监督行政法律制度基本特点
  第六节 行政救济制度建设三十年
  一、信访制度
  二、行政复议制度
  三、行政诉讼制度
  四、行政赔偿制度
  五、行政补偿制度
  第七节 政府法制理论发展三十年
  一、从法制虚无主义到形式法治主义,再到实质法治主义、功能法治主义
  二、从秩序为本、单纯管理、治理百姓到以人为本、注重服务、治官治权
  三、从高度集权、无限政府、权责脱节到公众参与、有限政府、责任政府
  四、从单纯依靠政策行政到依法行政,再到建设法治政府和服务型政府
  五、从政府工作报告的角度看我国政府法制理论三十年的发展
  第三部分 政府法制建设三十年的经验教训
  第一节 推进依法行政、建设法治政府的基本经验
  一、系统和有重点地推进政府法制建设
  二、从实际出发积极地探索创新政府法制
  三、注重域外经验与本土资源的有机结合
  四、调查了解并努力改善政府法制建设环境
  五、重视法学理论对推进政府法制建设的作用
  六、党委和政府重视,政府法制部门积极发挥参谋助手顾问作用
  第二节 推进依法行政、建设法治政府的若干教训
  一、政府法制建设还不够全面
  二、政府法制建设质量有待提高
  三、政府法制建设与行政体制改革结合不够紧密
  四、政府法制建设与经政体制改革不够协调、同步
  五、行政法文化滞后,行政公务人员的法治观念不强
  第四部分 政府法制建设进一步发展的紧要课题
  第一节 政府法制建设进一步发展的现实条件
  第二节 政府法制建设进一步发展的基本方向
  第三节 政府法制建设进一步发展的对策建议
  一、促使行政公务人员树立现代行政法治观念
  二、重点完善组织法、程序法、公开法、应急法和救济法
  三、健全畅通的公众参与和利益表达机制
  四、各级政府应建立依法行政领导小组
  五、加强市县和基层的依法行政工作
  六、建立符合国情的法治政府评价指标体系
  结 语 走向民主、高效和协调的现代政府法制
  附录1 我国现行有效的行政法律制定和修订时间分布图
  附录2 政府法制建设三十年专题问卷调查部分统计结果分析报告
  附录3 政府法制建设三十年演进脉络、历史经验、发展趋势研讨会综述
  引言 改革开放三十年来政府法制的转型发展
  在依法治国这项宏大的社会系统工程中,政府机关是否依法行政、依法办事,首先就成为一个重点、难点和基础环节。这是因为:法律的实施无疑是所有国家机关和全体公民及各类社会组织的共同任务,但最主要的承担任务者是政府机关,如果没有科学合理、坚强有力的政府机关依法行政的机制,则立法机关的努力成果将束之高阁,司法机关的监督救济将疲于奔命,依法治国方略也就难以落实到位,故依法行政成为依法治国的重点环节;行政权力行使过程的重要特点是强调集中,追求效率,实行首长负责制,、拥有自由裁量权,具有扩张和滥用的顽强倾向,这就容易使掌握行政权力者习惯于按个人意志办事,忽视依法行使行政权力,故政府机关依法行政也是依法治国最难实现的环节;从行政管理和行政法制实务来看,依法治国也是依法行使国家公权力的过程,主要包括依法立法、依法行政、依法司法、依法监督等诸多环节,其中政府机关的依法行政工作是与人民群众联系最广泛、最经常、最密切、最直接且易于出现问题的环节,所以也是依法治国的基础性、关键性、疑难性的环节。
  党的十一届三中全会以来的三十年,我国改革开放逐渐深入,经济、政治、文化和社会各方面都取得了很大发展,政府法制建设也获得令人瞩目的进步,并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。三十年来,各级政府及其工作部门加强行政立法和制度建设,严格行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平不断提高,这是有目共睹的政府法制建设成就。
  我国政府法制建设三十年取得丰硕成绩的原因是多方面的:首先是汲取“文化大革命”教训之后政府管理的理念发生了依政策行政到依法行政的革命性变化;其次是经济体制、政治体制和行政体制改革特别是确立市场经济发展方向带来的动力和环境;第三是中央层面和地方层面的人民代表大会立法和行政立法为政府法制建设提供了基础性的框架、依据和保障;第四是国外经验和我国的地方创新努力为政府法制建设提供了营养、动力和平台;第五是政府法制理论发展对政府法制建设起到了思想观念的指导和推动作用。
  但是,与完善社会主义市场经济体制、建设社会主义政治文明和依法治国基本方略的客观要求相比,经过三十年发展的我国政府法制还存在不少差距,面临很多矛盾和问题。这些问题在一定程度上损害了人民群众的利益和人民政府的形象,阻碍着经济、政治、社会和文化的全面协调发展。现在亟须总结经验、吸取教训、深化认识,为新时期进一步完善政府法制、推进依法行政、建设法治政府,明确思路、拿出方案、提出建议。
  值此改革开放三十年之际,政府法制建设亟须遵循以人为本的精神和科学发展观,系统地总结反思和分析前瞻,通过总结经验、寻找差距、思考对策,更好地解决政府法制建设中的重大难题,比如改革动力和阻力问题,法制建设的系统化问题,行政执法不到位的问题,制度评价的科学化问题。在此背景下,中国人民大学中国行政法研究所于2008年年初承担了国务院法制办研究司委托研究课题“政府法制建设三十年”。我们按照课题设计要求,主要调查研究了如下问题:(1)如何评价三十年来我国推进依法行政和建设法治政府的基本情况?(2)三十年来政府立法、行政复议、法规规章和规范性文件备案审查、行政执法监督等方面的发展情况如何?(3)三十年来有哪些与行政管理和监督行政有关的重大立法和行政立法?(4)三十年来发生过哪些典型的行政法制事件和案件?(5)三十年来提升行政公务人员依法行政观念和能力的基本情况如何?(6)三十年来政府法制发展的总体趋势和阶段性特点是什么?(7)三十年来政府法制理论发展的基本情况和阶段特点如何?(8)对进一步推进依法行政、加快建设法治政府,全面做好新时期的政府法制工作有何意见和建议?半年多来,我们针对上述问题,通过分析历史资料、进行问卷调查、各地走访调查,取得大量第一手资料。在此基础上专门召开专家座谈会,得到很多启发,大大深化了认识。
  例如,三十年来我国的政府法制建设,可从不同的角度划分为不同的阶段。我们课题组目前倾向于将其划分为如下三个时期:(1)政府法制建设起步发展时期,时间跨度大致是从1978年到1988年。也就是从1978年年底召开的中央工作会议和党的十一届三中全会正式确立改革开放方针,到《中华人民共和国行政诉讼法》颁布之前。在这个十年,从过去行政法律被单纯视为政府管治老百姓、管治社会的手段,行政法治观念比较淡薄,到开始注重运用法律手段,老百姓可以针对违法的行政行为提起诉讼,政府法制建设开始起步。(2)政府法制建设规范发展时期,时间跨度大致是从1989年到1998年。我国于1989年4月4日通过并于次年10月1日起施行了具有政府法制发展里程碑意义的《行政诉讼法》,1990年12月24日国务院发布了《行政复议条例》,1993年发布施行了《国家公务员暂行条例》,1994年通过并于1995年施行了《国家赔偿法》,1996年通过并施行了《行政处罚法》,1997年通过并施行了《行政监察法》,行政主体和行政行为受到规范,行政程序法治观念得到提升,行政审判受到重视,政府法制建设日益规范发展。(3)政府法制建设全面发展时期,时间跨度大致是从1999年到2008年。其主要标志是1999年修宪将“依法治国,建设社会主义法治国家”的治国基本方略载人宪法,同年国务院发布了《全面推进依法行政的决定》,最高人民法院通过了《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》,1999年通过并施行《行政复议法》,2000年出台《立法法》,然后是2003年《行政许可法》出台,2004年修宪将“国家尊重和保障人权”写入宪法,同年国务院发布《全面推进依法行政实施纲要》,确定了建设法治政府的远景目标,分步骤、有重点、由点到面地推进政府法制建设,以及2005年《公务员法》的出台对于完善我国公务员制度有非常重大的作用。
  再如,我国政府法制建设三十年,风风雨雨、艰难前行、成果丰硕,给予我们许多经验和启示,可以择要概括为:(1)政府法制建设有系统且有重点和渐进式的推进策略;(2)不断完善我国政府法制建设的基础环节和运行环境;(3)从法律虚无主义到重视法律规范的功能,从单纯倚靠行政实体法到日益注重行政程序法的作用;(4)从单纯依赖刚性手段,到注重运用柔性手段,实行刚柔相济的行政管理方式;(5)从秩序为本、单纯管理、治理百姓,到以人为本、注重服务、治官治权;(6)从高度集权、无限政府、权责脱节,到公众参与、有限政府、责任政府;(7)从单纯依靠政策行政,到注重依法行政,再到建设法治政府、阳光政府和服务型政府;(8)日益重视行政法学理论研究对推进政府法制建设的作用。简言之,从集权型、管理型、秩序型、封闭型、随意型政府,转向民主型、指导型、服务型、开放型、责任型政府,这是改革开放三十年来我国政府法制建设的基本经验和总体趋势。
  又如,三十年来我国政府法制理论发展特别是方法论的演进,也表现出许多特点,例如:(1)从简单拿来主义,到选择“他山之石”与挖掘本土资源、创新中国经验相结合;(2)从法律虚无主义到行政法治主义,从形式法治主义再到实质法治主义、功能法治主义;(3)从只注重实体法,再到既注重实体法也注重程序法还重视条理法(法律原则)的作用;(4)从传统型的高度集权的政府法制理论,走向民主化、科学化、法治化的政府法制理论;(5)从不重诚信、不计成本、不讲效率,到注重正当基础、政府形象、成本效益。
  最后,还要看到,我国政府法制建设三十年来也走过一些弯路、存在许多不足,其中最主要的教训是:(1)政府法制建设与经济、政治、行政体制改革的结合不够,政府法制与发展社会主义市场经济和民主政治的要求还有许多不完全适应之处,依法行政面临诸多体制性障碍;(2)政府法制建设的速度与质量未能做到充分协调一致,制度建设反映客观规律还不够充分,难以全面、高效、低成本地解决实际问题;(3)有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生,人民群众反映比较强烈,特别是行政决策机制和程序不够完善,重大决策失误时有出现且难以追究责任、吸取教训;(4)对行政行为的监督制约机制不够健全,一些违法或不当的行政行为不易得到及时、有效的制止或者纠正,相对人的合法权益受到损害常常难以获得及时、有力的救济;(5)行政法文化长期幼稚,一些行政公务人员的法治意识不强,依法行政的能力和水平有待进一步提高;等等。
  党的十七大强调提出,要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能,加快行政管理体制改革,建设服务型政府,推进依法行政,这对我们做好政府法制工作有重要的指导意义。“政府法制建设三十年”的课题研究工作,力图回应上述现实需求,提出富有参考价值的研究结论和对策建议。最终研究报告包括四个部分:一是政府法制建设三十年的演进脉络和阶段性特点,主要揭示三个发展时期的基本特点;二是政府法制各领域三十年发展的基本脉络和特点,对各个领域的发展情况和主要问题进行了概括分析;三是我国政府法制建设三十年的经验教训,这是此项研究工作的重点;四是政府法制建设进一步发展的路径选择,课题组在分析研究的基础上提出了一些可供参考的改进思路和方案。此外还附录了政府法制建设三十年专题问卷调查部分统计结果分析报告和政府法制建设三十年研讨会综述,供研究报告使用机关和决策者参考。
  第一部分 政府法制建设三十年的演进脉络和阶段性特点
  我国改革开放三十年,经济、政治、文化和社会发展取得很大成就,政府法制建设也快速进步,并对经济、政治、文化和社会发展起到了特殊的推动和保障作用。三十年来,各级政府机关加强行政立法和制度建设,严格行政管理和行政执法,强化行政执法监督,加大行政救济力度,依法行政的能力和水平不断提高,走过了一条艰难曲折、成果丰硕的政府法制建设道路。认真总结和深入认识我国政府法制建设三十年的经验教训和阶段特点,有助于我们在新形势下正确选择进一步深化改革、不断创新、稳健发展的前进道路。以经济、政治、文化和社会发展作为参照体系,以某些标志性事件和里程碑文件作为观察角度,可将三十年来我国政府法制建设过程划分为三个时期:一是政府法制建设起步发展时期,时间跨度大致是从1978年到1988年;二是政府法制建设规范发展时期,时间跨度大致是从1989年到1998年;三是政府法制建设全面发展时期,时间跨度大致是从1999年到2008年。各时期还有其更具体的阶段特点,值得分析研究。再则,政府法制建设的迅速进步,是在改革开放三十年之前的历史背景和法制基础上一步步走过来的,故需对三十年前的有关情形先作检讨。
  第一节 背景:新中国成立至改革开放前的政府法制
  概况(1949-1978年)
  新中国成立至改革开放前,我国在政府法制建设方面进行了初步探索,也制定了一系列法规。这些法规主要集中在有关国家行政管理和制度建设方面。遗憾的是,十年“文化大革命”,我国的政府法制建设遭受严重破坏甚至倒退。新中国成立至改革开放前的政府法制建设可以划分为三个阶段:1949年至1957年,为政府法制建设的奠基阶段;1957年至1966年,为政府法制建设的初步发展阶段;1966年至1978年为政府法制建设停滞和倒退阶段。
  1949年至1957年期间,政府法制建设的特点是:一方面要彻底摧毁国民党政府的旧法统,对旧法的思想和理论进行彻底批判;另一方面是积极进行新法制的创建工作。1949年9月21日,中国人民政治协商会议在北京召开,会议通过了《共同纲领》、《中央人民政府组织法》等,选举产生了中央人民政府委员会。《共同纲领》的颁布标志着新中国法制建设的开始。《共同纲领》中的建国方略和人民政府的组成,充分反映了一个新政府建立之初的民主团结、蓬勃向上和富有包容性的精神。
  为进一步贯彻和实施《共同纲领》所确立的内容和精神,新中国在许多方面进行了相应立法,其中政府法制建设方面的立法主要体现在创建行政机关体制和行政监察制度方面。在创建行政机关体制方面,政务院设立了内务部、公安部、司法部和法制委员会,履行政府的专门法制职能。政务院还设立了政治法律委员会,以指导内务部、公安部、司法部和法制委员会、民族事务委员会的工作。在地方省、县两级都有相应的机构。此后相继颁布《中央人民政府公安部试行组织条例》和《司法部试行组织条例》。在行政监察制度方面,新中国成立之初,我国建立了人民政府监察管理委员会。在县市级以上各级政府内部设立人民监察机关,政务院设立人民监察管理委员会,以监察全国各级机关和公务人员是否履行其职责,并纠正其中违法失职的机关和人员。1950年,政务院颁布了《人民监察委员会试行组织条例》,人民监察委员会颁布了《各级人民监察委员会处理违法失职人员案件暂行办法》,还颁布了《大行政区人民政府(军政委员会)、省(行署、市)人民政府、县(市)人民政府人民监察委员会试行组织通则》。1951年9月,政务院公布了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通知》等。行政监察制度的建立对监督国家政策法令和经济计划的正确实行,严肃国家法纪,特别是恢复国民经济和经济建设计划的完成,发挥了重要的作用。《共同纲领》时期的立法为新中国的政府法制建设奠定了基础,积累了经验。
  1954年宪法是中国历史上第一部社会主义类型的宪法,它从我国的具体国情出发,规定了社会主义革命和建设的方向和道路,规定了我国人民民主政权的基本原则和各项政治制度。从1954年宪法创建人民代表大会制度到1957年上半年以前,全国人大及其常委会制定和批准法律、法令约四十多个,主要集中在继续加强国家政权组织建设,推进社会主义改造和保障经济发展方面。在政权建设方面的立法则主要是健全地方政权,完善国家机构和社会组织,如《人民警察条例》、《公安派出所条例》、《城市街道办事处组织条例》、《兵役法》等。在社会主义改造和经济建设方面,全国人大及其常委会制定的法律或批准国务院制定的法规较多一些,如《农业生产合作社示范章程》、《公私合营工业企业合作社示范章程》、《工商税务条例》,以及关于工业、商业、税务、财政、税收管理体制等方面的具有法律性质的决定数十个。
  应该说,从新中国成立到1957年上半年,是我国法制建设正常健康发展时期,党和国家领导人比较重视法制,政府法制建设在国家建设中也占有重要的地位,但对法制在整个国家治理和建设中的重要性还缺乏充分的认识。党的八大提出的一系列政治、经济和法制的方针政策都被1957年开始的“反右”运动和由此膨胀起来的极左思想和运动冲掉了,由此给中国的法制建设带来了巨大的灾难。
  1957年至1966年期间,我国的政府法制建设也取得有限的成绩。主要表现在:一是各级行政机关逐步建立并基本上正常运转;二是各种效力级别的行政法规被陆续制定出来并贯彻实施;三是多领域的行政活动被纳入法制轨道。如《户口登记条例》、《农业税条例》、《地方经济建设公债条例》、《工商统一税条例》、《国家建设征用土地办法》、《商标管理条例》、《中华人民共和国治安管理处罚条例》、《中华人民共和国国境卫生检疫条例》、《中华人民共和国警察条例》、《消防监督条例》、《关于劳动教育问题的决定》等法律、法规的相继出台,标志着相应领域政府法制建设的初步确立。但是,1957年之后,由于政治运动的连续开展,法制建设开始走下坡路。从1957年的“反右”斗争一直到“文化大革命”爆发前的9年,政治运动一个接着一个,频繁、猛烈的政治运动严重影响到政府法制工作。表现在:一是公然否定法制,称赞人治。二是合并和撤销了一些机构。1958年,从县级开始,公、检、法三机关被合并成公安政法部。后来,中央政法三机关也合并办公。1959年4月第二届全国人民代表大会第一次会议根据国务院提案,作出决定撤销司法部和监察部,司法部主管的工作由最高人民法院管理。1959年6月撤销国务院法制局,地方法制部门也相应被撤销。1960年12月,国务院正式具文,决定撤销国务院政法办公室。三是行政机关的行政法规也越来越少,而行政政策、指示、命令替代了办法、条例、规则等行政法规、行政规章进行行政管理,而到1960年以后,连正式的行政政策、命令也越来越少,主要依靠会议决定和领导人的指示来推进行政。
  1966年至1976的“文化大革命”期间,政府法制建设遇到挫折,甚至完全中断。这一时期的法律虚无主义思潮表现尤为突出。首先,否定法制的必要性,认为社会主义制度下不需要法制,进而全盘否定西方思想家、法学家的一切法学理论,排斥西方法治国家的法制实践经验。其次,将社会主义法制和无产阶级专政对立起来,片面性地援引列宁的“无产阶级专政是不受任何法律约束的政权”。再次,抹杀法律和政策的区别,夸大政策在调整社会关系中的作用,甚至提出“党的政策就是法”。“文化大革命”期间,中央“文化大革命”小组和各级革命委员会集党政军财文大权于一身,党政机构陷于瘫痪,政府法制建设无从谈起。总的来说,“文化大革命”期间,我国的个人崇拜和“人治”做法登峰造极,宪法和法律被束之高阁,不再具有权威性和适用性,对公民、企业和社会组织不再具有保障作用。由于法律的作用和地位受到动摇,谈不上权利保障,公民的人格尊严受到践踏。
  1976年至1978年的两年徘徊期,由于“左”的禁锢未解除,思想没有解放,决策者热衷于搞新的“大跃进”和“浮夸风”,导致各方面工作多有弯路、大起大落、摇摆折腾,政府法制工作也迟迟没有走上健康发展道路。
  回顾新中国成立至改革开放起步的近三十年期间的政府法制建设历史,有过一些经验,更有沉痛教训,这构成了改革开放三十年政府法制发展的一个背景和基础。痛定思痛、拨乱反正,我们终于选择了改革开放的正确道路,迎来法制建设的春天。自1978年党的十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的法制建设方针以来,我国政府法制建设获得了前所未有的快速发展,如今依法治国、依法行政、法治政府的理念已逐渐形成共识、深入人心,成为我们党和政府治理国家的新方略。
  第二节 政府法制建设起步发展时期(1978-1988年)
  一、起步发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  随着十年“文化大革命”的终结,我国政府法制建设重新起步,当然,这是伴随着我国经济、政治和社会的重大变革而进行的。这些重大变革对于确定政府法制建设的基本目标,加快政府法制建设,具有非常大的影响。
  1978年12月18日至22日,中国共产党十一届三中全会在北京举行。全会根据中央工作会议的讨论,作出了把全党工作的着重点和全国人民的注意力转移到社会主义现代化建设上来的战略决策,指出实现现代化是一场广泛、深刻的革命,要求大幅度提高生产力,多方面改变同生产力发展不适应的生产关系和上层建筑,改变一切不适应的管理方式、活动方式和思想方式。全会确立了解放思想、实事求是的思想路线;否定了“两个凡是”的错误方针,果断地停止使用“以阶级斗争为纲”的错误口号。全会提出,要在解放思想、实事求是、有错必纠的方针指导下,审查和解决历史上遗留的重大问题和一些重要领导人的功过是非问题;决定在党的生活和国家政治生活中加强民主,加强党的领导机构和成立中央纪律检查委员会。十一届三中全会是新中国成立以来中国共产党历史上具有深远意义的伟大转折。
  1979年7月15日,中共中央和国务院批转《广东、福建两省会议纪要》,决定在广东省的深圳市、珠海市、汕头市和福建省的厦门市各划出一定范围的区域,试办特区。该《会议纪要》认为,中央决定对广东、福建两省在对外经济活动中实行特殊政策和灵活措施,是改革经济体制的一种试验。8月26日,第五届全国人大常委会第十五次会议决定:批准国务院提出的在广东省深圳、珠海、汕头和福建省厦门设置经济特区,并批准《广东省经济特区条例》。同年8月18日至23日,中共中央政治局扩大会议在北京召开。18日,邓小平在会上作题为《党和国家领导制度的改革》的讲话。其核心内容主要包括五部分:第一,权力不宜过分集中;第二,兼职、副职不宜过多;第三,解决党政不分、以党代政的问题;第四,从长远着想,解决好交接班的问题;第五,改革党和国家领导制度及其他制度,是为了充分发挥社会主义制度的优越性,加速现代化建设事业的发展。这个讲话实际上成为我国政治体制改革的基本纲领。
  1981年6月27日至29日,中共十一届六中全会在北京举行。全会审议和通过《关于建国以来党的若干历史问题的决议》,对新中国成立以来党的重大历史事件特别是“文化大革命”,对毛泽东的功过是非和毛泽东思想的基本内容与指导意义,作出总结和评价。
  1982年1月11日至13日,中共中央政治局召开会议,讨论中央机构精简问题。邓小平作了题为《精简机构是一场革命》的讲话。他指出:精简机构是一场革命。当然,这不是对人的革命,而是对体制的革命。如果不搞这场革命,让党和国家的组织继续目前这样机构臃肿重叠、职责不清,许多人员不称职、不负责,工作缺乏精力、知识和效率的状况,是不可能得到人民赞同的。这场革命不搞,让老人、病人挡住比较年轻、有干劲、有能力的人的路,不只是四个现代化没有希望,还可能要亡党亡国。实现干部的革命化、年轻化、知识化、专业化,是革命和建设的战略需要,也是我们老干部的最光荣、最神圣的职责。
  1983年10月12日,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开,建立乡政府的通知》。《通知》指出:当前农村改变政社合一体制的首要任务是把政社分开,建立乡政府;同时按乡建立乡党委,并根据生产的需要和群众的意愿逐步建立经济组织。《通知》规定,乡的规模一般以原有公社的管辖范围为基础,要求各地有领导、有步骤地搞好农村政社分开的改革,争取在1984年底以前大体上完成建立乡政府的工作,改变党不管党、政不管政和政企不分的不合理状况。
  1984年9月26日,中英两国政府关于香港问题的联合声明在北京草签。联合声明宣布:中国政府决定在1997年7月1日对香港恢复行使主权,英国将在同日把香港交还给中国。中英两国政府草签的文件还包括联合声明的3个附件(附件一就中国政府对香港的基本方针政策作了具体说明;附件二就中英两国成立关于香港问题的联合联络小组的事宜作了规定;附件三就中英两国将成立土地委员会处理香港土地契约的问题作了规定)。10月20日,中共十二届三中全会在北京举行。全会之前举行了6天预备会议。全会一致通过《中共中央关于经济体制改革的决定》,明确提出:进一步贯彻执行对内搞活经济、对外实行开放的方针,加快以城市为重点的整个经济体制改革的步伐,是当前我国形势发展的迫切需要。
  1985年1月21日至29日,全国政法工作会议在北京举行。会议研究了政法工作面临的新情况、新问题,提出政法部门必须关心经济体制改革的大局,使政法工作自觉地服从和服务于经济体制改革,保卫和促进经济体制改革。7月1日至5日,香港特别行政区基本法起草委员会第一次全体会议在北京举行。
  1986年6月28日,邓小平在中共中央政治局常委会上指出:政治体制改革同经济体制改革应该相互依赖,相互配合。只搞经济体制改革,不搞政治体制改革,经济体制改革也搞不通。从这个角度来讲,我们所有的改革最终能不能成功,还是决定于政治体制的改革。7月10日,中共中央发出《关于全党必须坚决维护社会主义法制的通知》。《通知》指出:十一届三中全会以来,党中央为健全社会主义法制做了大量工作。在立法方面,除现行宪法外,全国人大和全国人大常委会先后制定了50项法律,国务院也制定了大量行政法规,在主要的、基本的方面已经有法可依。但是,提高全党的法制观念,提高全党维护法制的自觉性,仍是一项长期而艰巨的任务。在新的历史条件下,要认真贯彻落实“一手抓建设,一手抓法制”的思想。各级干部和全体党员要自觉地接受群众的监督和法制的约束,养成依法办事的习惯。
  上述十年在经济、政治、社会等各方面发生的变革,深刻地影响和推动着政府法制建设的起步发展。在此背景下的政府法制起步发展阶段,又可大致分为两个时期:一是经济体制改革促动政府法制建设时期(1978-1982年),二是新宪法指导下的行政权力约束制度起步时期(1982-1988年)。
  二、改革开放促动政府法制建设阶段(1978-1982年)快醒醒开学了
  伴随着“文化大革命”以后我国经济、政治和社会的变革发展,我国政府法制建设开始起步,逐渐进入正常发展轨道。从1978年12月18日中国共产党第十一届三中全会的召开,至1982年宪法的颁布,我国社会从法律虚无主义的思想状态开始转入重视法制功用的思想状态,这是我国政府法制建设的起步时期。
  十一届三中全会《公报》指出:“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。”这是在民主与法制方面对过去几十年的经验教训特别是对十年“文化大革命”教训的深刻总结。全国人大常委会于1979年作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效,这就恢复和明确了一大批法律、法令的效力,包括调整行政关系的法律、法令的效力,部分地解决了行政领域无法可依的紧迫问题,使行政法律制度重建工作走出了一大步。这一时期我国政府法制建设的重要进展和特点是:
  第一,在全国人大常委会设置法制委员会。1979年2月17日至23日,第五届全国人大常委会第六次会议在北京举行。会议决定设立人大常委会法制委员会,并通过了以彭真为主任的法制委员会组成人选。人大常委会法制委员会随即开展了各项立法工作,中国的法制建设在中断多年后开始恢复和发展。
  第二,恢复健全地方国家机关建制。1979年9月13日,第五届全国人大常委会第十一次会议通过决议,将“文化大革命”中成立的革命委员会改为人民政府。同时决定各省、直辖市、自治区可在1979年设立人民代表大会常务委员会,恢复这一在“文化大革命”中一度被取消的权力机构。
  第三,设立专门领导全国法制建设的中央政法委员会。1980年1月24日,中共中央发出《关于成立中央政法委员会的通知》。中央政法委员会在中共中央领导下,研究处理全国政法工作中的重大问题。
  第四,1980年9月29日,第五届全国人大常委会第十六次会议决定,成立最高人民检察院特别检察厅和最高人民法院特别法庭,审判林彪、江青反革命集团案主犯。同年11月20日至1981年1月25日,特别法庭依法对林彪、江青反革命集团10名主犯进行了公开审判。这次审判表达了人民的意志,伸张了正义,体现了法制尊严。
  第五,在国家机构建设、国家管理事务、教育文化、环境保护方面作出了积极的立法努力。1979年出台了《全国人大和地方各级人大选举法》、《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》,1980年出台了《国籍法》、《学位条例》,1982年出台了《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《海洋环境保护法》、《文物保护法》,为上述领域的依法办事及时提供了法律依据。
  第六,政府法制理论的研究开始起步。1979年3月21日至31日,在北京召开全国法学规划会议,讨论制定了《全国法学研究(1979-1985)发展规划纲要》,会议提出必须加强对行政法等法律学科的研究。1981年,司法部、教育部领导的法学教材编辑部决定在试编的高等学校试用教材中列入行政法学科目。
  三、新宪法指导下的行政权力约束制度起步阶段(1982-1988年)
  这一时期,我国行政法律制度和相关制度获得了许多突破和发展,制度建设成效显著。
  第一,修改宪法,推进符合我国改革开放和现代化建设实际需要的宪政制度建设。1982年11月26日至12月10日,五届全国人大五次会议在北京举行。大会审议并通过彭真所作的宪法修改草案报告,通过新修改的《中华人民共和国宪法》,通过关于恢复《义勇军进行曲》为中华人民共和国国歌的决议。1982年宪法开启了我国政府法制建设发展的新阶段,对于行政法治发展具有特殊意义。主要表现在如下五个方面:一是重新确认和发展了作为行政法制基础的人民主权和民主管理原则;二是重新确认和发展了以宪法权威、法律至上、反对特权为核心的行政法治原则;三是重新确认和发展了代表机关、行政机关、司法机关之间实行一定的权力分工与监督制约的原则;四是重新规定了国家机关工作责任制和行政效率原则,反对各种官僚主义;五是重新确立了国务院和地方各级人民政府的性质、地位,规定了中央和地方各级人民政府的职权职责。
  第二,加快政府机构改革。1982年,五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行全面改革。这次改革用了两年多时间,取得一定成效,特别是在领导班子年轻化、知识化方面取得明显进展,1988年,七届全国人大一次会议通过决议,决定再对政府机构进行一次全面改革。
  第三,确立和规范行政立法。1982年宪法正式确认行政立法,规定国务院有权制定行政法规,国务院各部委有权制定行政规章。其后《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》又规定,省、自治区、直辖市人民政府,省、自治区人民政府所在地的市,经国务院批准的“较大的市”的人民政府,也有权制定地方政府规章。为了保障人民主权和法制的统一,国务院于1987年颁布《行政法规制定程序暂行条例》,部分省市也相继颁布了有关制定地方政府规章的程序规定,将健全行政立法程序提上了重要议事日程。
  第四,加强和完善监督法制。1983年9月,六届全国人大一次会议根据宪法的规定,正式决定设立国家审计署,以后各级审计机关相继建立起来,对国务院各部门和地方各级政府的财政收支以及国家财政金融机构和企事业组织的财务收支进行审计监督。这是加强财政经济管理、发扬社会主义民主、健全社会主义法制的一项重要措施。1986年12月,六届全国人大常委会第18次会议决定设立国家监察部,这是加强行政法制监督的重要步骤,由监察机关对各级国家行政机关及其工作人员以及国家行政机关任命的国营企事业单位的领导干部的行为进行监察监督。
  第五,建立行政诉讼制度。1982年《宪法》第41条规定,“中华人民共和国公民……对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利……由于国家机关和国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人,有依照法律规定取得赔偿的权利。”这为建立行政诉讼制度和国家赔偿制度提供了明确的宪法根据。1982年出台的《民事诉讼法(试行)》第3条规定:“法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。”自此,从立法上确立了行政诉讼制度,这是我国行政法治发展史上一个标志性事件。
  第六,完善行政法律规范体系。这期间我国主要行政执法领域的法律、法规以及相关制度开始健全起来,在军事、公安、司法、民政、财政、税务、金融、审计、企业、商业、外贸、海关、农业、林业、水利、气象、环境、交通、物价、物资、科技、文化等方面出台了一系列行政管理法规,为依法行政创造了必要条件。例如,1984年出台了《水污染防治法》、《兵役法》、《药品管理法》;1985年出台了《外国人入境出境管理法》、《公民出境入境管理法》;1986年出台了《义务教育法》、《国境卫生检疫法》、《治安管理处罚条例》。[1]1987年出台了《海关法》、《大气污染防治法》、《档案法》;1988年出台了《军官军衔条例》、《保守国家秘密法》、《野生动物保护法》。
  第七,加强法制教育宣传。1987年1月22日,第六届全国人大常委会第十九次会议通过经中共中央政治局讨论并原则同意的《全国人民代表大会常务委员会关于加强法制教育维护安定团结的决定》。《决定》共九条,针对资产阶级自由化思潮否定共产党的领导,否定社会主义制度的观点,重申我国宪法中关于坚持四项基本原则的有关规定以及维护宪法尊严的必要性;指出任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权,一切违反宪法和法律的行为,必须予以追究;强调在全体人民中进行以宪法为核心的法制教育的重要性。
  第八,进一步修改《宪法》,深入推进改革开放。1988年3月25日至4月13日,中华人民共和国第七届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。大会通过了2条宪法修正案。根据宪法修正案,《宪法》第11条增加规定:“国家允许私营经济在法律规定的范围内存在和发展。私营经济是社会主义公有制经济的补充。”《宪法》第10条第4款修改为:“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让”。这两条修正案及时解决了困扰深化经济改革的棘手问题,舒缓了宪法规范与改革现实之间的张力。
  第九,行政法学的恢复与发展。1983年6月,我国第一部行政法学统编教材《行政法概要》公开出版。1985年8月中国法学会行政法学研究会成立。在全国人大法工委和行政法学研究会的组织协调下,经过长期筹备之后,由在京各大法制工作和法学教学科研机构的专家学者组成的“行政立法研究组”于1986年10月4日在京成立。其主要任务是通过系统深入的研究工作,为立法部门制定重要行政法律和行政法规提供具体方案和论证意见,并在以后二十多年运行过程中发挥出积极作用。这标志着我国行政法学理论研究工作与行政领域立法实践活动更紧密地结合起来。
  第三节 政府法制建设规范发展时期(1989-1999年)
  一、规范发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  1988年经济过热和价格闯关导致罕见的抢购风潮,为制止经济过热、防止经济失控,中央采取了“治理整顿”的举措,出现了改革开放以来首次GDP增速放缓。1989年春夏之交,发生了新中国成立以来最严重的政治风波,我国的改革开放和民主发展遇到了前所未有的困难考验。1989年前后我国改革开放和经济建设处于非常严峻的经济社会震荡考验时期,举世关注中国是坚持改革开放还是走回头路。在邓小平同志的强力推动下,1990年4月中共中央、国务院同意加快浦东地区开发,在浦东实行经济技术开发区和某些经济特区的政策。
  1992年1月18日至2月21日,邓小平同志长时间抱病视察武昌、深圳、珠海、上海等地,深谋远虑、非常策略、极为明确地发表了著名的“南方谈话”,及时拨正了我国改革开放巨轮的前进方向。同年10月党的十四大报告正式确立了浦东开发开放的战略目标:“以上海浦东开发开放为龙头,进一步开放长江沿岸城市,尽快把上海建成国际经济、金融、贸易中心之一,带动长江三角洲和整个长江流域地区经济的新飞跃。”浦东的开发开放是我国深化改革、扩大开放的又一重大战略部署,是对国内外的一个庄严承诺。
  1993年3月15日至31日,中华人民共和国第八届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。大会通过中华人民共和国宪法修正案。这次宪法修改中突出了建设有中国特色社会主义的理论和党的基本路线,并根据十多年来我国社会主义现代化建设和改革开放的新经验,着重对社会主义经济制度的有关规定作了修改和补充。宪法修正案指出:“我国正处于社会主义初级阶段。国家的根本任务是,根据建设有中国特色社会主义的理论,集中力量进行社会主义现代化建设”;“国有经济,即社会主义全民所有制经济,是国民经济中的主导力量”;“农村中的家庭联产承包为主的责任制和生产、供销、信用、消费等各种形式的合作经济,是社会主义劳动群众集体所有制经济”;“国家实行社会主义市场经济”;“国有企业在法律规定的范围内有权自主经营”;“集体经济组织在遵守有关法律的前提下,有独立进行经济活动的自主权”等。
  1997年6月30日,时任国家主席的江泽民率中国政府代表团抵达香港,出席香港政权交接仪式。这是中国最高领导人首次踏上香港的土地。6月30日午夜至7月1日凌晨,中英香港政权交接仪式在香港举行,中国政府正式恢复对香港行使主权。交接仪式后,举行了中华人民共和国香港特别行政区成立暨特区政府宣誓就职仪式。7月1日,首都各界庆祝香港回归祖国大会在京举行。[2]
  1998年3月5日至19日,中华人民共和国第九届全国人民代表大会第一次会议在北京举行。3月10日,会议通过了国务院机构改革方案。这是第七次机构改革。在此之前,我国于1951年、1956年、1960年至1964年、1982年、1988年、1992年先后进行过六次机构改革,虽然都取得一定的成效,但一直未能跳出“精简一膨胀一再精简一再膨胀”的怪圈。政府机构改革是深化经济体制改革、促进经济和社会发展的迫切需要,是国家领导制度改革的重要内容,也是密切政府同人民群众的联系的客观要求。第七次机构改革的目标是逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的行政管理体制,具有重大的经济意义、政治意义和社会意义,重点是调整和撤销那些直接管理经济的专业部门,加强宏观调控和执法监管部门。按照机构改革方案,国务院部、委从40个减少到29个。国务院直属机构与办事机构也进行相应的调整与改革。这次机构改革取得了积极成果。
  二、行政权力约束和行政公务人员制度规范发展阶段(1989-1995年)
  在前十年改革开放的基础上,又经过进一步的改革开放,我国的经济、政治和社会发展不断推进,特别是邓小平同志发表“南方谈话”以后,我国的改革航船修正了前进方向,改革开放保持了良好势头。这一时期,政府法制建设也迈上了一个新的台阶,并逐渐保持稳定,一系列重要的行政管理体制和行政法律制度得以建立。
  第一,与行政管理、权力约束和公务人员制度密切相关的一系列法律相继出台。1989年出台了《集会游行示威法》、《居民委员会组织法》、《传染病防治法》,其中由七届全国人大二次会议通过的《行政诉讼法》推动我国司法审查制度建设跨上了新的台阶;1990年出台了《香港特别行政区基本法》、《军事设施保护法》;1992年出台了《测绘法》、《人民警察警衔条例》;1993年出台了《澳门特别行政区基本法》、《国家安全法》、《科学技术进步法》、《教师法》;1994年出台了《国家赔偿法》、《城市房地产管理法》、《母婴保健法》、《监狱法》、《劳动法》;1995年出台了《法官法》、《检察官法》、《人民警察法》、《预备役军官法》、《教育法》、《体育法》、《固体废物污染环境防治法》、《食品卫生法》。
  第二,国务院作出了一系列积极的制度创新努力。例如,1993年8月14日,经过长期酝酿、反复修改、易稿二十多次的《国家公务员暂行条例》由国务院正式颁布,为推行国家公务员制度提供了更有力的法律保障;1994年6月16日,国务院新闻办公室发表《中国知识产权保护状况》白皮书,系统地介绍中国知识产权立法与执法情况,阐明了中国政府在加强知识产权保护方面的基本立场和态度。
  第三,纪检监察部门合署办公,加强对党员干部依法行政的监督。1993年1月11日至13日,全国省市区纪委书记、监察厅(局)长会议在北京举行。根据中共中央、国务院的决定,中共中央纪律检查委员会、国家监察部从本年起开始合署办公,实行一套工作机构,履行党的纪律检查和行政监督两项职能的体制。这一制度变化影响巨大而深远。
  第四,中央定期举行法制讲座。中共中央根据司法部党组的建议,开始为中央领导同志在中南海怀仁堂举办法律知识讲座,1994年12月9日举办第一讲,内容是国际商贸法律制度及关贸总协定,由曹建明同志主讲。政治局常委和政治局、书记处、国务院的领导同志参加听讲。自此形成一个固定的学习制度,要求各级领导干部必须努力学习和掌握必要的法律知识,提高遵守法律、依法办事的素质和自觉性,以适应依法治国、依法执政、依法行政的客观要求,这对地方党政机关起到了很强的示范作用。
  三、行政程序和行政监督制度规范发展阶段(1996-1999年)
  这个阶段我国加强公法制度建设,立法速度大大加快。1996年出台了《行政处罚法》、《职业教育法》、《律师法》、《促进科技成果转化法》、《枪支管理法》、《环境噪声污染防治法》、《人民防空法》、《戒严法》、《香港特别行政区驻军法》;1997年出台了《行政监察法》、《村民委员会组织法》、《国防法》、《防震减灾法》、《建筑法》、《献血法》;1998年出台了《高等教育法》、《消防法》、《执业医师法》;1999年出台了《行政复议法》、《气象法》、《澳门特别行政区驻军法》。总的看,与此前相比,我国政府法制建设开始注重程序制度建设和行政监督制度建设,取得了比较积极的成效。
  第一,《行政处罚法》的颁布使得我国行政程序立法获得突破性进展。1996年全国人大通过了《行政处罚法》,该法是我国第一部专门就行政机关依法实施行政职权的行为规定了比较完善的行政程序,其中有不少的行政程序制度和理念对以后我国政府法制建设的推动发挥了关键作用,具有重大的理论和实践意义,特别是该法正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序,还启动了若干重要的行政执法制度创新(例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行),故被认为是树立了行政程序立法典范或称里程碑意义的一部重要法律。
  第二,内部行政监督程序的建立和健全。1997年4月全国人大常委会通过的《行政监察法》规定了国家监察机关对国家行政机关、公务员和国家行政机关任命的其他人员依法行政和廉洁守纪等行为实施监督。该法对监察机关实施行政监察活动的各种程序问题进行了明确的规定,从而将我国行政系统内部的权力监督纳入了法制轨道,进一步促进了我国政府法制建设。
  第三,行政救济程序不断完善。1999年4月全国人大常委会通过了《行政复议法》。该法在吸收借鉴1994年国务院的《行政复议条例》的经验的基础上又有制度的创新,该法规定了公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服,可以依法向有权的行政机关提出复议申请,以救济自己的合法权益。该法的出台使得我国行政系统内部的救济制度实现了真正意义上的法制化。这也是继《行政处罚法》和《行政监察法》之后我国另一部重要的控制政府依法行使行政职权的重要行政法律。
  第四,行政法学的发展和繁荣。这一历史时期我国的行政立法活动与行政法学研究活动在转型发展的过程中逐渐形成良性互动的局面。围绕行政法律制度建设的重大理论与实践问题开展了许多学术研讨活动,例如就《行政诉讼法》的贯彻实施,行政法学的基础理论,行政行为的理论与实践,市场经济与行政法的关系,《行政处罚法》和《立法法》的制定,地方立法、行政执法的主体及其程序,依法行政与规范政府行为,行政许可、行政强制、行政指导、行政合同行为,行政审判困境与改革思路,行政执法和机构改革,行政程序制度建设等诸多问题召开了一系列学术研讨会,取得了丰富的思想成果,大大推动了我国的行政法学研究水平。这十多年来,行政法学、行政诉讼法学方面的教材、论著的出版呈现空前繁荣的局面。例如,行政法学的专题性研究成果大量涌现,主要涵盖行政权力、行政组织、公务员制度、行政行为、行政处罚、行政合同、行政指导、行政程序、行政复议、国家赔偿、行政监督、行政法制史等领域,对外国行政法和比较行政法的研究成果也大大增加;行政法学研究成果从总论拓展到分论,已出版二十余种关于部门行政法的著作。
  第四节 政府法制建设全面发展时期(1999-2008年)
  一、全面发展时期我国经济、政治和社会改革的基本脉络
  这一时期,在党中央领导下,有关机关严肃查处了领导干部严重违法违纪的一系列案件。例如,1999年8月,中央纪律检查委员会严肃处理了全国人民代表大会常务委员会副委员长成克杰严重违纪违法案件,给予成克杰开除党籍处分,移送司法机关依法处理。同年,8月中旬,中央纪律检查委员会会同监察部、海关总署等其他中央国家部门组成中央专案组,对厦门特大走私案展开全面调查,该案首批25起案件、84名被告人,已依法受到严肃处理。2003年4月经中共中央批准,中央纪律检查委员会对贵州省委原书记、省人大常委会原主任刘方仁严重违纪问题进行了审查处理,给予刘方仁开除党籍处分,移送司法机关依法处理。
  2001年11月10日,世界贸易组织第四届部长级会议在卡塔尔首都多哈以全体协商一致的方式,审议并通过了中国加入世贸组织的决定。在中国政府代表签署加入世贸组织议定书,并向世贸组织秘书处递交加入世贸组织批准书30天后,中国正式成为世贸组织成员。
  2002年11月党的十六大召开。大会把“三个代表”重要思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论一道确立为党的指导思想。
  2003年2月党的十六届二中全会举行。全会审议通过《关于深化行政管理体制和机构改革的意见》。根据这个意见形成的《国务院机构改革方案》经同年3月十届全国人大一次会议审议批准。同年5月9日国务院颁布《突发公共卫生事件应急条例》,举国抗击非典型肺炎取得伟大胜利。10月,中共十六届三中全会举行。全会审议通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》和《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》。
  2004年2月中共中央颁布《中国共产党党内监督条例(试行)》和《中国共产党纪律处分条例》,要求党的各级组织和党员干部严格遵照执行。同年9月中共中央颁布《中国共产党党员权利保障条例》。同年2月,全国防治高致病性禽流感工作会议举行,强调要把人民群众的健康和安全放在第一位,坚持一手抓好防疫工作,一手抓好农业生产和农民增收。
  2005年2月中共中央举办省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班,国务院发布《关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见》。3月,十届全国人大三次会议举行,通过《反分裂国家法》。4月,全国人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》,国务院印发了《国家突发公共事件总体应急预案》。12月,中共中央、国务院发出《关于深化文化体制改革的若干意见》,强调要形成科学有效的宏观文化管理体制,富有效率的文化生产和服务的微观运行机制,以公有制为主体、多种所有制共同发展的文化产业格局,统一、开放、竞争、有序的现代文化市场体系,完善的文化创新体系。12月,十届全国人大常委会第十九次会议决定废止《农业税条例》。12月31日中共中央、国务院发出《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》,提出要统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,促进农民持续增收,加强农村基础设施建设,加快发展农村社会事业,全面深化农村改革,加强农村民主政治建设。
  2006年1月中共中央、国务院召开全国科学技术大会,部署实施《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》,作出《关于实施科技规划纲要,增强自主创新能力的决定》。同年2月中共中央举办省部级主要领导干部建设社会主义新农村专题研讨班。3月,十届全国人大四次会议批准了《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》。4月,中共中央、国务院发布《关于促进中部地区崛起的若干意见》,要求把中部地区建设成全国重要的粮食生产基地、能源原材料基地、现代装备制造及高技术产业基地和综合交通运输枢纽。4月,第六次全国环境保护大会举行,会议强调要综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题。5月,国务院发布《关于推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》,强调推进天津滨海新区开发开放是党中央、国务院从我国经济社会发展全局出发作出的重要战略部署。10月,中共十六届六中全会举行,审议通过《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》。12月,中共中央、国务院发布《关于积极发展现代农业扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》。
  2007年4月全国节能减排工作电视电话会议举行,把节能减排作为宏观调控重点,作为调整经济结构、转变增长方式的突破口和重要抓手。8月,国务院发布《关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》,要求到“十一五”期末,力争使低收入家庭住房条件得到明显改善,农民工等其他城市住房困难群体的居住条件得到逐步改善。
  2008年,我国遭遇前所未有的超级自然灾害的袭击,在党中央和国务院的领导下,举国之力取得抗击南方长时期冰雪冷冻灾害和汶川大地震抗震救灾的伟大胜利,为北京奥运会的顺利举行创造了必要的经济社会环境条件。
  二、转变治国方略、强化依法行政制度建设阶段(1999-2003年)
  在这个阶段,从宪法层面规定了我国由过去长期依靠领导人的聪明才智和政策文件治国,明确地转向实行依法治国的基本方略,这是一个具有战略意义的重大转变,由此带来依法行政各项具体制度的完善发展。
  第一,宪法文本的再次修改。1999年3月第九届全国人民代表大会第二次会议举行,通过了新的宪法修正案。这次修宪虽然只通过了6条修正案,但对我国经济、政治、文化和社会发展以及政府法制建设带来了巨大而深刻的影响。面临世纪之交,我们党系统地总结改革开放和现代化建设的新经验并根据跨世纪发展的客观要求,审时度势地作出了一系列重大战略决策和政策调整,包括将邓小平理论确定为党的指导思想,将依法治国确定为治国基本方略,将公有制为主体、多种所有制经济共同发展确定为初级阶段的基本经济制度,将按劳分配为主体、多种分配方式并存确定为初级阶段的分配制度,将非公有制经济确定为社会主义市场经济的重要组成部分而不再仅仅视为一种补充,将长期稳定以家庭承包经营为主的责任制和完善统分结合的双层经营体制确定为稳定农村基本政策、深化农村改革的重要方针等等。这是进一步解放思想、深化改革、开拓发展的伟大成果和经验总结,最终通过修正案加以固定化、规范化和制度化。这次修宪还将发展社会主义市场经济作为国家的一项基本任务写进宪法,以表明我国坚决走现代市场经济道路、与国际经济接轨的坚强决心。
  第二,1999年国务院颁布了《关于全面推进依法行政的决定》(国发[1999] 23号)。切实全面推进依法行政,是实施依法治国方略、推进社会主义民主法制的重要环节,是适应社会主义市场经济发展,建设廉洁、勤政、务实、高效政府的必然要求,是坚持党的领导、全心全意为人民服务的根本保证,是保持社会稳定、推动经济和社会全面进步的客观需要。认真学习、深刻领会、认真贯彻《决定》,更新观念、增强自觉、加强领导,采取切实有效的措施,把各项行政管理工作纳入法制轨道,这对于促进行政机关依法行政,提高行政执法水平,落实依法治国基本方略,具有重要的现实意义。
  第三,有关行政的立法活动频繁,行政立法行为受到严格规范。2000年3月九届全国人大三次会议通过了《立法法》,于同年7月1日起施行。该法对我国法律、行政法规、地方性法规、规章等法律文件的制定主体、程序等问题加以明确规范,对于规范立法和行政立法行为,从源头上推进我国行政法制建设,具有极其重大而深远的意义。随后,国务院于2001年颁布、2002年1月1日起施行了关于行政立法行为监督控制的三个行政法规《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》,大大推动了我国行政法规、规章的制定工作的规范化和法治化,促进了我国政府法制建设的发展。
  第四,完善公共应急法制。2003年在许多地方发生的流行性疾病“非典型性肺炎”以及一些政府机关和专业机构的不当应对举措引发了关于应急法制建设的反思。为有效预防、及时控制和消除突发公共卫生事件的危害,保障公众身体健康与生命安全,维护正常的社会秩序,国务院依照《传染病防治法》和其他有关法律的规定,在总结防治“非典型肺炎”工作经验的基础上,于2003年5月紧急制定并公布施行了《突发公共卫生事件应急条例》,随后加强了突发事件应急预案体系建设,加快建立“信息畅通、反应快捷、指挥有力、责任明确”的处理突发公共卫生事件的应急管理机制、法制和具体制度,成效显著。
  第五,完善社会保障法制。2003年6月国务院公布施行了《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》。该行政法规共18条,内容包括对在城市生活无着的流浪乞讨人员实施救助的原则,救助站设立和管理,为求助人员提供的救助范围,救助站工作人员的行为,以及责任追究等,标志着我国对城市流浪乞讨人员的救助工作进一步纳入法治轨道。
  第六,规范行政行为的法律进一步完善。2003年8月十届全国人大常委会第四次会议通过了《行政许可法》。该法对我国行政机关的行政许可和行政审批行为的主体、权限、程序、法律责任等问题作出明确规范,进一步完善了我国行政程序立法,同时将政府机关的行政许可行为纳入法治轨道。这部法律对于从根本上解决“审批经济”现象,建构新型的政企关系,完善市场经济体制,发挥着重大的法律调整作用,推动了我国政府法制建设的发展。
  第七,2003年8月,国务院法制办举办的全国依法行政理论研讨会在呼和浩特召开。这是我国政府法制建设历史上的一次重要会议,来自政府机关和学术界的150多名代表与会。时任国务委员兼国务院秘书长华建敏在书面讲话中指出:国务院高度重视依法行政,温家宝总理曾在国务院全体会议上明确把依法行政作为政府工作的三项基本准则之一,对全面推行依法行政提出了具体要求;不断发展的依法行政实践迫切要求我们以马克思主义的理论勇气,总结新经验,借鉴新成果,作出新概括,提出新观点,形成科学理论并以此指导新的实践;在依法行政的实践基础上推进理论的继承、发展和创新,这是一项重要任务。时任全国政协副主席罗豪才到会发表了重要讲话。国务院法制办主任曹康泰以《进一步加强依法行政理论研究,更好地为全面推进依法行政服务》为题,在会上对依法行政理论研讨提出了具体要求。他指出:从依法行政实践看,当前和今后一段时期需要加强研究的主要问题有:对包括依法行政的含义、本质、原则等内容在内的依法行政基本原理进行研究;分析当前依法行政实践中存在的难点、重点问题以及存在问题的主要原因,研究依法行政所必需的外部环境保障,提出推进依法行政的长远目标、近期目标与推进依法行政的体制、机制、制度保障措施;认真研究如何提高政府立法质量;抓紧研究行政执法的内容、范围、原则,研究行政执法存在的主要问题并提出对策;下大力气认真研究改革现行行政执法体制;研究提高行政监督的质量与效果,大力推进行政监督机制创新。这次会议总结交流依法行政的实践经验,从理论上研究、探讨依法行政实践中带全局性、普遍性、规律性的问题,研究提出今后一段时期推进依法行政的目标、任务和措施,为国务院召开第二次全国依法行政工作会议作理论准备。
  三、注重人权保障、推进法治政府建设阶段(2004-2008年)
  这一个阶段的政府法制发展特点是,突出了人权保障、法治政府建设,在更高的层次来全面推进依法行政。主要表现在如下几个方面:
  第一,进一步修改完善现行宪法。2004年3月十届全国人大二次会议通过了新的14条宪法修正案,是采用修正案方式进行修宪以来幅度最大的一次。与历次修宪相比,这次修宪特别关注对人权和公民基本权利的宪法保护,高调宣示了我国宪法的人权关怀,及时反映了政治文明建设的要求,突出强调了现代宪法的核心价值理念—保障公民权利,规范国家权力。例如,将国家尊重和保障人权、国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权、国家对征收征用私有财产和土地给予补偿、国家建立健全同经济发展水平相适应的社会保障体系、将戒严修改扩展为紧急状态(以确保在紧急状态下公民权利的有效保护和救济)等等载入了现行宪法,从宪法层面为人权保障包括财产权保护提供了更明确、更有力的制定法依据。可以说“人权入宪”是2004年修宪的最大亮点,对我国政府法制建设带来广泛深刻的影响。
  第二,确立法治政府建设目标。2004年3月,为适应全面建设小康社会的新形势和依法治国、依法行政的进程,国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》(国发[2004] 10号文件),明确提出了经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府的目标,明确规定了全面推进依法行政的指导思想、具体目标、基本原则、基本要求、主要任务和保障措施。《实施纲要》强调地方各级人民政府和各部门的主要负责同志要加强领导,切实担负起全面推进依法行政第一责任人的责任,加强对贯彻执行情况的监督检查,对贯彻执行不力的要严肃追究责任。地方各级人民政府和各部门的法制机构要以高度的责任感和使命感,认真做好综合协调、督促指导、政策研究和情况交流工作,为本级政府和本部门全面推进依法行政,充分发挥参谋、助手和法律顾问的作用。
  第三,行政执法程序获得进一步规范。2005年全国人大常委会修改了1986年出台的《治安管理处罚条例》,并根据《立法法》等要求将其更名为《治安管理处罚法》。为了适应我国市场经济发展以后的社会治安管理的需要,该法对很多新的违反治安管理的行为作出了规定,使得公安行政机关在实施治安管理时能够做到有法可依,但同时该法也对公安行政机关的执法活动程序作出了明确的规定,防止行政机关行使职权因缺少法律的明确规定而滥用行政裁量权。
  第四,2007年4月国务院发布《中华人民共和国政府信息公开条例》,于2008年5月1日起施行。这部重要的行政法规在我国政府法制建设进程中具有里程碑意义,在当今世界的政府信息公开法制建设历史上也具有重要地位和影响。该《条例》确立了一系列基本原则,例如公开原则,即及时、准确地公开政府信息的原则;平等原则,即公民有权平等寻求利用政府信息;服务原则,即政府信息服务于人民群众生产、生活和经济社会活动;便民原则,即政府信息公开制度要体现于民众受益和便利的原则;安全原则,即公共利益受到有效保障;法治原则,即约束公共权力、保障公民权利的原则。该《条例》还确立了一系列重要制度,例如政府信息的主动公开和依申请公开制度,政府信息的公开范围和豁免公开范围制度,政府信息的公开主体制度,政府信息的公开发布制度,政府信息的公开程序制度,政府信息可分割提供制度,政府信息的监督和保障制度。该《条例》的颁行使得行政公开有了全国性的较高位阶的法律依据。该《条例》具有诸多创新内容,付诸实践后有利于建设阳光政府和服务型政府,为保障公民的知情权、参与权、表达权和监督权提供更有力的法律保障。
  第五,我国出台了《突发事件应对法》。应急法制是和谐社会的保障因素,是近些年来我国法制发展特快的一个领域;我国应急法制快速发展的共同认识和基本经验是:加强应急法制符合当今世界潮流,应急法制是法治国家的基础工程,应急法制建设要贯彻科学发展观,应急法制实践需要扩大公众参与,应急法制需要通过机制创新增强实效;我国应急法制进一步发展需要认真解决若干现实课题。在此基础上,我国《突发事件应对法》于2007年8月30日通过、同年11月1日起施行,该法系统地规定了应急法制的基本方面,是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律,成为我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑,它与其他的应急法律规范一道,在我国的社会生活中(例如抗击雪灾、抗震救灾的斗争中)发挥出越来越重要的制度保障作用。
  第六,国务院召开地市依法行政工作会议。2007年7月23日至24日,全国市县政府依法行政工作会议在济南召开,国务委员兼国务院秘书长华建敏出席会议并讲话。他指出,近年来,在党中央、国务院的高度重视和正确领导下,各级政府依法行政取得了明显进展;同时,推进依法行政工作还存在一些不容忽视的问题,特别是市县政府依法行政存在不少薄弱环节,必须采取有效措施,切实加以改变。华建敏指出,推进市县政府依法行政是建设法治政府的基础和关键。市县政府是我国政权体系中的基础部分,处在政府工作的第一线,承担着经济、政治、文化、社会等各方面的管理职责,直接面向广大人民群众,需要直接处理各种具体、现实的利益关系和社会矛盾。推进市县政府依法行政是巩固党的执政基础的必然要求,是落实科学发展观的重要保障,是构建社会主义和谐社会的重要基础,是加强政府自身改革和建设的根本途径。各级政府要统一思想,提高认识,切实增强责任感和紧迫感,把推进市县政府依法行政作为一项基础性、全局性工作,切实抓紧抓好。各省、自治区、直辖市政府要切实加强对市县政府依法行政的组织协调和督促指导,为市县政府依法行政创造条件。各市县政府要对本行政区域,推进依法行政工作进行全面总结和认真分析,找准薄弱环节,抓住突出问题,明确具体措施,认真抓好落实,确保把依法行政贯穿到政府工作的各个方面、各个环节。国务院于2008年5月12日正式发布《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》。
  第七,国务院颁布《汶川地震灾后恢复重建条例》。汶川地震灾后恢复重建的时间紧、任务重、要求高,涉及方方面面的因素,把灾后恢复重建工作纳入法制轨道十分必要。为保证汶川地震灾后恢复重建顺利进行,2008年6月国务院颁布施行了《汶川地震灾后恢复重建条例》。这是非常及时、非常全面、非常重要的一个行政立法。该《条例》明确规定,地震灾后恢复重建应当坚持以人为本、科学规划、统筹兼顾、分步实施、自力更生、国家支持、社会帮扶的方针,遵循受灾地区自力更生、生产自救与国家支持、对口支援相结合,政府主导与社会参与相结合,就地恢复重建与异地新建相结合,确保质量与注重效率相结合,立足当前与兼顾长远相结合,经济社会发展与生态环境资源保护相结合等原则。该《条例》从七大方面对灾后恢复重建活动作了系统和明确的规定,这些法律规范对于明确各级政府机关在恢复重建中的责任,规范灾后恢复重建工作有力、有序、有效地进行,确保完成灾后恢复重建的艰巨任务,具有重大的现实意义。
  要而言之,随着经济体制改革目标的确立和政治体制改革的展开,我国行政法治发展取得了长足进步。与改革开放以前相比,经过起步发展、规范发展、全面发展这样三个发展时期的我国政府法制,逐渐发生了以下几个方面的重大变化:第一,法治观念逐步强化。改革开放以来,在反思传统人治观念的基础上,我国行政法逐步确立起核心的法治观念,进入20世纪末期又把“依法治国”确立为基本治国方略,上升为宪法原则。第二,行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变。《行政诉讼法》的颁布,使权力结构的重心开始发生移转,《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政许可法》的出台促进了这一调整,初步形成了权力和权利良性互动的局面。第三,政府职能从全能型政府向有限政府、从管制型政府向服务型政府转变。随着对政府与市场关系认识的不断深化,政府开始逐步转变职能,将部分职能让渡于社会,发生了公共事务民营化的转变,同时也增加了一些新的职能,例如鼓励、支持非公有制经济发展的职能。第四,行政法机制从单纯的制约机制转变为制约和激励兼顾。第五,行政行为方式从纯粹的命令一服从模式发展成为强制与非强制手段并用的多样化局面。第六,在程序与实体的关系上,从重实体、轻程序,重结果、轻过程,发展到实体和程序并重,结果和过程并重。第七,在对行政的监督上,从单纯的权力监督,发展到权利救济和权力监督并重。这些变化是广泛和深刻的,对于政府法制建设具有革命性影响。
  第二部分 政府法制各领域三十年发展的基本脉络和特点
  第一节 行政组织人员法制建设三十年
  历史经验表明:国家的组织管理机构和管理人员至关重要;国家的正常运转离不开健全、高效的组织管理机构和高素质的管理人员,一切国家概莫能外。新中国成立后,我国的行政组织立法、政策建设和组织机构建设取得了长足发展,具体分析如下:
  一、行政组织法制建设
  (一)行政组织法制发展的脉络和内容
  1.行政组织法制起步发展时期(1979-1988年)
  (1)行政组织立法与政策。1978年12月22日中国共产党第十三届三中全会通过的公报将民主法制建设推向了崭新的高度。“为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。”这段论述成为政府法制起步发展的起点。1979年,五届全国人大二次会议通过《关于修正宪法若干规定的决议》,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也获得通过,我国行政组织法有了一定的基础。1982年,五届全国人大五次会议通过了现行《宪法》,其第3章“国家机构”部分设第3节“国务院”、第5节“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”,以国家根本法的形式对我国的行政组织进行了规定。是年,全国人大制定了《国务院组织法》,将国务院的组织活动纳人法制建设轨道;同时,修改了《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》。至此,可以认为,我国行政组织法基本体系形成了以《宪法》为核心,以《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》为两翼的体系,我国行政组织立法粗具雏形。
  (2)组织机构建设。与此同时,我国的政府组织机构建设也取得长足发展。“文化大革命”结束后监察部和司法部的恢复设立,不仅标志着我国组织机构建设的逐步恢复和取得了阶段性成果,更重要的是,为我国组织机构建设的进一步完善打下了较好的基础。
  特别需要我们关注的是,在1979年到1988年的10年间,我国进行了两次较大规模的政府机构改革。两次改革都在很大程度上体现了当时的政府组织法制建设状况:1982年政府机构改革,不仅开始废除领导干部职务终身制,而且精简了各级领导班子,加快了干部队伍年轻化建设步伐。[3]应当注意到,1982年《宪法》和《国务院组织法》相继颁布,《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》也得到修改,其中的精简原则就是1982年政府机构改革所遵循的最重要的原则。1988年政府机构改革大力推进政府职能的转变,强调提出“转变政府职能是机构改革的关键”。改革采取了自上而下,先中央政府后地方政府,分步实施的方式进行,将重点放在了那些与经济体制改革密切联系的经济管理部门,力求将其从直接管理为主转变为间接管理为主,强化宏观管理职能,淡化微观管理职能;迎合了现实发展的需要,体现了最新的政府组织法制建设理念和精神。
  2.行政组织法制建设规范发展时期(1989-1998年)
  (1)行政组织立法与政策。1993年八届人大一次会议通过的《宪法修正案》将有关“社会主义市场经济”的内容写入其中,推动我国在建设社会主义市场经济道路上迈出了历史性的一步,为我国行政体制改革和行政组织立法指明了新的方向。随后,立法、执法、司法等各项工作都进行了调整,行政组织立法也不例外。1997年8月3日由国务院颁布的《国务院行政机构设置和编制管理条例》,不仅规定了“国务院行政机构设置和编制管理应当适应国家政治、经济、社会发展的需要,遵循精简、统一、高效的原则”[4],还同时规定,“国务院根据宪法和国务院组织法的规定,行使国务院行政机构设置和编制管理职权。国务院机构编制管理机关在国务院领导下,负责国务院行政机构设置和编制管理的具体工作”[5]。这说明,本条例与《宪法》、《国务院组织法》一起在当时的条件下共同构成了我国中央行政机关组织立法的框架。
  (2)组织机构建设。我国在这十年中共进行了两次大规模的政府机构改革。第一次机构改革始于1993年,将改革的重点放在转变政府职能上,并首次提出政府机构改革的目的是适应建设社会主义市场经济体制的需要。从行政法的视角看,这次改革很好地体现了1993年《宪法修正案》的精神,即机构改革与社会主义市场经济相适应,进一步实行政企分开,转变政府职能。从行政组织法角度上分析,本次改革又为《国务院行政机构设置和编制管理条例》的出台奠定了坚实的实践基础。1998年3月,九届全国人大一次会议审议通过的《关于国务院机构改革方案的决定》,不仅成为对《国务院行政机构设置和编制管理条例》的最好检验,也为随后我国地方政府大规模制定本地方的机构设置、编制条例奠定了基础。可以说,这次机构改革对我国行政组织法制建设过程中充分发挥中央与地方两个积极性、全面建立行政组织立法系统意义重大。
  3.行政组织法制建设全面发展时期(1999-2008年)
  (1)行政组织立法与政策。伴随1999年和2004年两次修改宪法,法治原则和尊重人权原则成为行政组织法制建设必须遵守的基本原则,并在1999年到2008年的行政组织法制建设中得到了充分体现。地方政府组织机构立法工作也在此基础上蓬勃开展。《广东省行政机构设置和编制管理条例》、《青海省行政机构设置和编制管理条例》等一批地方性法规的通过、实施,极大地丰富了我国行政组织立法体系,形成了中央与地方共同发展的局面。值得一提的是,与《国务院行政机构设置和编制管理条例》相比,2007年2月24日由国务院颁布的《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》在总则部分内容更为丰富,对各种违规行为规定了行政乃至刑事责任,使本条例的施行有了保障。2008年十一届全国人大一次会议提出,我国“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制”,为行政组织立法和制度建设明确了工作时间。
  (2)组织机构建设。在2003年和2008年两次国务院机构改革中,法治精神和人权原则依然贯彻始终,行政组织法制建设和机构改革彼此呼应,紧密结合。为了实现“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的目标,体现出“法治”的精神内核,2003年的政府机构改革将重点放在深化国有资产管理体制改革、完善宏观调控体系、健全金融监管体制、继续推进流通体制改革、加强食品安全和安全生产监管体制建设上,取得了一定效果。2008年开始的政府机构改革,通过围绕转变政府职能和理顺部门职责关系,探索实行职能有机统一的大部门体制,合理配置宏观调控部门职能,加强能源环境管理机构,整合完善工业和信息化、交通运输行业管理体制,以改善民生为重点,加强与整合社会管理和公共服务部门,把到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制作为其总体目标,对政府组织法制建设和制度建设产生了深远影响。在这十年间的两次机构改革中,人们更加关注经济因素和人权因素对机构改革的影响,这相对于以往无疑是一项重大的进步。
  (二)行政组织法制发展的特点
  1.行政组织法制与政府机构改革同时进行,互相借鉴
  行政主体享有何种职权、在什么范围内行使行政职权以及如何行使行政职权的问题,涉及政府管理职能问题。一个国家的许多行政组织法规范往往是政府行政管理职能的法律化,而政府管理职能的转变也往往反映在行政组织法的规范与变化中。在改革开放三十年的历程中,以宪法为基础,《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《国务院行政机构设置和编制管理条例》等法律、法规为具体指导,我国进行的多次大规模政府机构改革均能体现宪法修改后所包含的最新精神以及组织立法的最新内容。另一方面,随着机构改革的进行,行政组织立法又不断从实践中汲取营养,得到完善。我国的现行宪法已经经过多次修改,每次修改都是在总结前阶段的社会发展经验和改革开放经验的基础上进行的(如法治理念和人权理念);《国务院组织法》在政府机构改革多次进行之后,也越来越多地受到学界的关注,要求对其修改完善的声音不绝于耳。可以说,在改革开放三十年的过程中,行政组织法制发展领域理论与实践、立法与改革紧密结合,成为一个突出特点。
  2.注重发挥中央与地方两个积极性
  透过我国历史的经验和教训,不难发现,从封建社会的政治改革,到20世纪初的大规模变法,再到新中国成立前的军阀混战以及新中国成立后、改革开放前的实践,一旦在改革过程中无法正确处理中央与地方关系,就很容易导致既得利益群体对改革的否定甚至反抗,最终导致改革的失败。因此,“当代中国的实践的要求,是决定中国法制发展的根据,作为宪政中重要一环的中央与地方关系问题,也必须结合当前的国情加以思考。而在现在与今后很长一段时期内,中国国家转型的过程都不会停止,而在转型中进行国家建设,从民族国家走向文明国家,将是国际国内形势所要求的一个必然主题。因此,在处理中央与地方的分权时,要始终从转型国家的国家建设这一视角出发”[6]。改革开放之初,上到领导人,下到普通民众,人们大多仍旧停留在旧有的意识中。在这种环境下进行政治体制改革,建设我国的行政组织法制,需要谨慎、正确地处理中央与地方的关系,形成良好的互动发展的氛围,最终使得中央、地方的积极性都能充分发挥。值得我们高兴的是,在过去的三十年中,在行政组织法制建设和发展过程中,我国基本上做到了这一点。比如,1982年在新制定的《国务院组织法》的引导下,由国务院自上而下进行机构改革;而在制定《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》时,又是先由各省市自行制定本地区的地方性法规或者规章,再由国务院根据各地经验制定行政法规。在这方面,中央与地方开始形成良性互动关系。
  3.经济因素作用越发明显
  政府组织、法律体系的建设和完善都属于上层建筑领域,由经济基础所决定,这是马克思主义的基本理论之一。在改革开放三十年的历程中,我国行政组织法制的建设过程也体现了这一真理。具体而言:改革开放之初,在中共中央的率领下,两部宪法相继出台,地方政府组织立法和国务院组织立法紧随其后。以上述法律为基础,政府组织体系得到恢复,国家抛开政治运动,重新回到推动经济建设的本来位置,我国经济重新走上正轨。可见行政组织立法体系建立伊始即是为了以法的形式建立有秩序的政府以快速恢复经济。伴随市场经济的发展,1988年、1993年、1998年、2003年、2008年的政府机构改革都不约而同地提到了转变政府职能这个问题。与此相呼应,上至《宪法》,中到《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,下到各省市的行政机构设置、编制条例,所有行政组织法律、法规同时提到“精简”、“效率”、“廉洁”等原则,以配合政企分开、发展经济的大目标。在经济全球化、全球一体化的今天,我国社会主义市场经济在走出国门、走向世界的发展上既取得了长足的进步,也面临着新的严峻挑战。一方面,人民生活水平极大提高,步入小康,我国国际市场竞争能力不断增强,并于2001年加入WTO世界世贸组织;另一方面,也必须积极应对各种国际性的经济危机、进一步提高经济的国际竞争力。与此相应,行政组织法制也开始寻求与国际接轨。与世贸组织有关的透明政府、阳光政府的理念以及保护人权的理念等开始渗透进入行政组织立法,无论立法还是机构改革都开始关注使行政机构运作最大限度地符合经济效益原则,并力求使人民切实感受到经济发展带来的好处。
  (三)改革开放三十年来行政组织法制发展中的问题分析
  1.行政组织立法发展与行政组织机构改革虽然同时进行,但是较后者而言,行政组织立法发展速度过于缓慢。目前,全国人民代表大会制定的《中华人民共和国国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,国务院制定的《国务院行政机构设置和编制管理条例》和《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》构成了行政机关组织法的主要渊源。虽然有学者认为某些国务院的内部规定和人民代表大会有关机构改革的决定在一定程度上也属于行政组织法的法源,但不可否认,从总体上看来,行政组织立法仍落后于现实。例如《国务院组织法》在颁布后的二十多年中没有经过一次修订,有关地方人民政府组织的立法上次修订也是在13年前。两部行政法规虽然出台时间相对较晚,却也经历了无数波折才姗姗来迟。
  2.经过三十年的发展,我国行政组织法体系仍然不够健全。从内容来看,我国现在只有《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部基本行政组织立法。两部法律的规定较为抽象和宏观,对政府组织机关的组织程序、职能职权等欠缺具体明确的规定,还存在很大的修改、完善空间。再者,我国目前缺少与《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》相配套的法律、法规和其他行政组织规范文件,进一步降低了这两部基本法律在实践中的可操作性。同时,我国现在实际将地方人大与地方政府组织立法合二为一,使相关法律承担了过多的任务,内容庞杂,不利于行政组织法体系自身的建设与发展。
  3.行政组织立法对实践的约束力相对较弱。我国目前的行政组织立法尚不能完全适应建立社会主义市场经济体制、依法治国的需要和政府机构改革的要求。例如《国务院组织法》中的有关职权的规定未能充分反映现代市场经济的要求和政府机构改革的运作构架;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》对地方各级人民政府职权的行使缺乏科学的职能配置和严格的程序规定。目前我国正处于向市场经济转轨的时期,应允许不同层级地方人民政府之间的管理职能的内容和范围有较大的差异。而现行的“地方组织法”只是笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”的职权,使县级以上地方各级人民政府在职权上没有区别。再如,历次的政府机构改革都在相当程度上重复着精简—膨胀—再精简—再膨胀的现象,并没有完全实现行政组织立法中科学精简人员的要求。显然,行政组织立法在实践中缺乏应有的现实约束力。这也是我国行政组织法制发展的重大问题之一。
  (四)改革开放三十年行政组织法制发展之经验总结与建议
  通过总结改革开放三十年来我国行政组织法制的发展历程和出现的问题,我们认为,在今后我国行政组织法制的发展中,需要做到以下几点。
  1.加快我国行政组织法制的立法、修订速度,完善行政组织法律体系。现在维持我国行政组织法体系的法律、法规大部分都略显过时,需要进行大规模的修改。同时,由于《国务院组织法》和《地方各级人大和政府组织法》对我国整个公共行政组织问题规定得极其笼统和原则,因此,为适应对庞大复杂的行政组织体系的规范和调整,行政组织法体系也应在上述两个法律的基础上包容其他有关的专门组织法律文件(如条例、简则等),应该在修改上述两个法律的同时,适时地制定国务院各部、各委员会和各直属机构的组织条例,制定省、市、县、乡(镇)以及各民族自治地方人民政府的组织法。鉴于全国人大及其常委会的立法任务过重,为了既维护民主原则又兼顾行政组织立法的机动性,有必要加强以下几方面工作:首先,应由全国人大及其常委会抓紧制定各级人民政府(国务院、省、自治区、直辖市、市、县、乡、镇等)的基本组织法律;其次,应由全国人大授权国务院和地方人大制定各级政府组成部门的组织条例或简则;再次,应由全国人大的有关机构对经授权制定出来的行政组织法律文件进行严格的备案审查,及时发现和纠正问题,并在全国人大开会期间向全国人大提出报告,以切实加强民主监督。[7]
  2.加强行政组织法的现实效力和控制作用。我们认为,在这个过程中可以考虑做的工作包括:(1)以法律形式明确规定行政机关的职责权限。应当以法律形式规定包括国务院及地方政府的权力来源、权力范围、行使程序和法律责任,并落实到具体中央部委和地方厅局中。根据宪法基本原理,行政机构的权力只能来自宪法规定或者人民代表大会的授予,这是人民主权理论推论的结果。以法律的形式从源头限制行政机关的权力界限,无疑将会使行政组织法扩大效力提供最基本的依据。(2)尽量在相关行政组织法律、法规中将行政机关的职责、权力范围给予明确的规定,在特殊情况下,以反向规定的方式限制其职权界限。越是细致的规定,越会使行政机关受制于行政组织法。(3)在行政组织法中明确配套相应的行政责任乃至刑事责任,作为保证行政组织法实施的保障手段。我国行政组织法存在颇多问题的原因之一即在于缺少必要的法律惩罚手段。通过加强组织立法中惩罚条款的设定,将会大大提高行政组织立法的法律约束力。
  3.学界和实务界重视行政组织法,加强对行政组织法的理论和实务研究。理论是实践的先导。从现实情况看,我国的行政组织法领域研究成果有限,专门涉猎于此的专家学者也是凤毛麟角。实务界同样存在类似问题,行政组织法的研究很难进入高层决策者的视野。这对我国行政组织法的发展有百害而无一利。而组织法的重要意义是不言而喻的。党的十七大报告中指出,健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。2008年政府工作报告等文件中也都强调了对行政组织法的完善。这就需要我们的理论研究者更多地关注和研究组织法治的问题,为今后行政组织法的完善不断提供理论知识和思想营养,推动我国组织法实务的积极发展。
  二、行政公务人员法制建设
  (一)行政公务人员法制发展的脉络和内容
  随着改革开放的不断进行和我国政府法制工作的逐步发展,我国行政公务人员队伍建设在法制化的道路上不断前进。
  1.行政公务人员法制起步发展阶段(1979-1988年)
  1979年,《人民日报》、《光明日报》分别刊登了题为“人治和法治”、“要实现社会主义法治”的文章,拉开了“人治”和“法治”之争的序幕。为打破思想禁锢、促进观念更新,邓小平同志于1980年提出要“打破老框框,勇于改革不合时宜的组织制度、人事制度”[8],这一论述不仅可以看作对上述争论在一定程度的回应,更为我国干部人事制度的改革提供了依据。实践的探索也紧随其后,1982年3月,第五届全国人大常委会第二十二次会议通过决议,决定对国务院和地方各级人民政府的机构进行改革,逐步废除领导干部终身制。在当年年底,《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》被修改。机构改革、干部人事制度改革获得了法律支持。
  2.行政公务人员法制规范发展阶段(1989-1998年)
  1993年正式颁布的《国家公务员暂行条例》,不仅规定了“公务员”的概念是“各级国家行政机关中除工勤人员以外的工作人员”[9],还体现了五个统一,即:国家公务员权利与义务的统一、国家公务员管理中奖励与惩戒的统一、国家公务员升与降的统一、国家公务员队伍流动与稳定的统一、对违法违纪现象预防和监督的统一[10],这是我国国家公务员制度立法的重大探索,为建立和推行国家公务员制度起到了重大的作用。党的十三大会议之后,这种探索得到进一步深化。这是“对传统干部人事制度的全面改革,是依法管理干部人事工作的重要开端,在干部人事工作历史上具有重大的意义”[11]。
  3.行政公务人员法制全面发展阶段(1999-2008年)
  2000年,中共中央印发《深化干部人事制度改革纲要》,奠定了从2001年到2010年我国干部人事制度改革的理论基础和基本方向。[12]2005年4月27日,中华人民共和国第十届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过《中华人民共和国公务员法》,这是我国第一次以法律的形式对影响重大的国家公务员制度进行调整。该法扩大了公务员的范围,力求从职位分类上破除“官本位”,引入“淘汰制”和“辞退制”,引入公务员聘任制,明确规定公务员的工资增长制度,并规定了“问责制”。与《国家公务员暂行条例》相比,其无论在效力位阶、内容的全面性、法条的规范性方面都有明显进步。2007年颁布的《行政机关公务人员处分条例》以行政法规的形式,对行政机关公务员处分的原则、种类、适用、权限、程序和申诉等作了具体规定,这是对我国多年来行政惩戒工作实践经验的总结,也为今后惩戒违纪、违法的行政机关公务员,提供了一个明确的具有可操作性的依据。国家于2008年成立的“国家公务员局”,使得我国的行政公务人员队伍有了最直接的管理机构,这对于我国行政公务人员法制化发展有积极的影响和意义。
  (二)行政公务人员法制发展特点
  1.我国行政公务人员法制发展经历了“争论—发展—规范”的发展过程。改革干部人事制度的设想提出后,基于改革开放前某些消极思想的影响,我国长期处于“人治”与“法治”的争论,公务员制度建设并不理想。伴随《国家机关工作人员法》的起草和《国家公务员暂行条例》的颁布,以及公务员考试的推行,我国行政公务人员法制建设逐渐走上正轨。及至《公务员法》的颁行和一系列行政法规、规章的出台,我国行政公务人员法制建设开始步入规范化时期。由此可见,由于思想观念转变过程复杂,法律法规制定、制度设计的滞后性,我国行政公务人员法制建设经历了一个非常曲折、缓慢的发展过程。
  2.对行政公务人员法制建设的规范形式经历由低至高的过程。在起步阶段,领导人讲话成为干部人事制度改革的最初规范依据,这种依据缺乏稳定性。伴随《国家公务员暂行条例》的颁布,我国开始以行政法规的形式规范行政公务员制度,然而行政法规的效力毕竟低于法律。直到2005年《公务员法》正式颁布,我国才真正以法律的形式规范公务员制度这一影响重大的事项,体现出我国对于行政公务员队伍法制化建设的重视程度不断提高、我国推行公务员制度的实践不断发展、对公务员制度的理论研究水平不断提升。这不仅有助于提高公务员制度的稳定性,还将对我国行政公务人员法制建设的进步发挥重要作用。
  三、依法行政观念和能力的提升
  (一)依法行政观念和能力的提升的发展脉络和内容
  1.“依法行政”观念粗具雏形阶段(1979-1988年)
  1979年,中国共产党第十一届三中全会提出“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针,成为“依法行政”观念的基础。1984年,时任全国人大常委会委员长彭真提出,国家管理“要从依政策办事过渡到不仅依靠政策,还要建立、健全法制,依法办事。”[13]1987年,中共十三大提出政治体制改革的目标,提出“法制建设必须贯穿于改革的全过程。一方面,应当加强立法工作,改善执法活动……”然而,在本阶段,对于“依法行政”理念的认识远不深刻,其真正含义尚未被清晰地认识。同时,干部教育培训也尚未经常化、正规化和制度化。1980年中央提出《关于加强干部教育工作的意见》,1982年中共中央和国务院《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》,强调了新时期干部培训工作的重要性和迫切性,并对干部教育培训工作提出了明确要求,要求不失时机地抓紧培训干部,使干部教育培训经常化、正规化和制度化。
  2.“依法行政”概念正式提出阶段(1989-1998年)
  1989年,我国颁布《行政诉讼法》,高位阶地规范了“民告官”的行政诉讼制度,“依法行政”开始走人行政公务人员和人民群众视野。同年,“政府法制干部培训班”在京举行。在此后三年,所有省级机关、计划单列市机关的政府法制干部接受了该培训,法制理念得到加强。[14]1990年,《行政复议条例》由国务院颁布,政府行政行为进一步受到监督。1993年的政府工作报告中提出:“各级政府都要依法行政,严格依法办事。”这是我国政府文件第一次出现“依法行政”的字样。“依法行政”理念正式确立。1994年,《国家赔偿法》出台,将违背依法行政原则,违法行政的行为列入须向相对人进行赔偿的事项。1996年,《行政处罚法》颁布。如“处罚法定”原则、听证制度等,都与依法行政理念不谋而合,“其意义远远超出了处罚领域,大大提升了政府机关及其工作人员依法行政的观念,促进了各级行政机关全面依法行政”[15]。1997年,中国共产党第十五次全国代表大会报告提出,“在坚持四项基本原则的前提下,继续推进政治体制改革,进一步扩大社会主义民主,健全社会主义法治,依法治国,建设社会主义法治国家”。
  3.“依法行政”理念全面树立阶段(1999-2008年)
  1999年3月,“依法治国”被写入宪法修正案;同年7月,国务院在京召开全国依法行政工作会议[16];当年11月,国务院颁布《关于全面推进依法行政的决定》,就全面推进依法行政作出重要部署。2001年,首届省级干部依法行政专题研究班在京举办,共68名省部级干部参加学习。此后,依法行政专题研究班又多次举行。2003年,《行政许可法》颁布,我国对具体行政行为进行规范的法律体系进一步完善。2004年,“人权”条款被写入宪法;同年,国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》。《纲要》成为政府依法行政最为重要的依据之一。同时,党中央和国务院领导同志以身作则,带领全国行政公务机关系统学习《纲要》和依法行政有关理念、知识。[17]2005年,《公务员法》颁布,针对省部级干部的公务员法专题研讨班在北京开班,约200名省部级干部参加该研讨班,学习《公务员法》相关知识。[18]2007年,《政府信息公开条例》出台,规定了行政法上重要的公开制度。全国各地行政机关也再次组织专门力量,进行多场学习活动。[19]“透明政府”、“阳光政府”的理念深入人心,行政公务人员“依法行政”观念和能力进一步提高。2007年,党的十七大报告提出,“加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开,规范行政行为,加强行政执法部门建设,减少和规范行政审批,减少政府对微观经济运行的干预”[20]。这使得建设服务型政府,成为我国“依法行政”的新目标、新要求。
  (二)依法行政观念和能力提升过程的特点
  1.“依法行政”观念与“法治”观念同步发展,密不可分。改革起步时,我国尚处在“人治”与“法治”的争论阶段,“依法行政”理念也只有模糊形式。伴随社会主义市场经济的发展,社会开始呼唤法制,“依法行政”观念逐渐成形,并与社会主义市场经济制度一起被正式确立。1999年“法治”理念写入宪法,我国“依法行政”观念全面进入政府视野。国务院通过召开会议、发布行政法规和文件,全面推进依法行政。可以说,“依法行政”观念从产生到发展的过程,就是我国“法治”理念不断发展进步的过程,“依法行政”也是“法治”理念的应有之义。
  2.“依法行政”观念提升过程中越来越重视民主的力量、重视公众参与。从《行政诉讼法》到《行政处罚法》,再到《政府信息公开条例》;从“民告官”,到程序法定,再到“阳光下的行政”,“官”与“民”的关系逐渐走向民主化的轨道,依法行政已经全面包含了民主的内涵。在依法行政理念的发展过程中,行政主体和行政权力开始向多元化、社会化发展,行政相对人更广泛和主动地参与行政过程,在行政相对人的财产权利和人身权利受到更充分保障的前提下,其政治权利和社会权利将受到更多关注,更加注重依法保障公民参与、行政公开、非强制性行政方式的采用等各项行政民主制度的逐步扩大与有效实施,真正实现以人为本、刚柔相济的行政法制。
  3.“依法行政”观念提升过程也是行政公务员重视行政法理论知识、不断提升理论水平的过程。行政公务人员积极听取专家的意见,不断学习新的理论成果。改革开放和法治发展三十年来,无论是有关立法和规范性文件的出台,还是对相关立法和文件的实施和执行,公务人员等都不断地向理论界汲取理论的养分。在《国家机关工作人员法》、《行政诉讼法》、《全面推进依法行政实施纲要》等重要法律文件起草过程中,邀请了众多的行政法学者参与,将行政法理论知识贯穿于法律文件之中;随后的“政府法制干部培训班”也由政府与大学共同举办,学习先进的行政法理论知识;在政府机关有关依法行政的学习、培训过程中,邀请了许多专家学者辅导授课,提升理论水平,由此不断将“依法行政”观念灌输到法律文件和行政公务人员的头脑中。
  (三)改革开放三十年依法行政观念树立和发展过程中的问题

谁敢欺负我的人


  回顾改革开放三十年的历程,“依法行政”观念在我国经历了从无到有到的发展历程。改革过程中成绩固然是主要的,同样,有些问题是我们无法回避的。
  1.“依法行政”中的“法”尚不完善。虽然根据国务院发布的法治白皮书看来,我国目前的法律体系中,行政法的数量是最多的[21],然而,我国行政法体系仍然欠缺完善。行政程序立法、行政组织立法存在着严重不足;立法质量有待进一步提高。
  2.行政执法过程仍然存在问题。依法行政的核心在于依法执法。对行政相对人而言,其对“依法行政”最直接的感受就是通过行政执法过程获得的;因此,行政公开,公平、公正地依据法律进行执法是依法行政最为重要的环节。值得关注的是,虽然“依法行政”在我国已经被提出了近15年,在某些执法领域仍然存在着违法执法的问题。例如某些行政执法人员法律素质不高,违法行政的现象还比较严重,其中既包括违背实体法,也包括违背程序法;某些行政执法不讲求公平、公正,滥用自由裁量权的执法行为时有发生,严重损害相对人的合法权益,影响了市场经济制度的健康运行;某些行政执法违背民主精神,损害相对人的知情权,剥夺其申辩权,妨碍了相对人对行政程序的积极参与,使相对人处于极为不利的境地;还有些行政执法不讲求效率,相互推诿、拖沓的现象屡见不鲜,行政干预、内部争利现象频频见诸实践;还有些行政执法不注意尊重人权,滥用强制性的手段,侵犯相对人的人身权和财产权等。这些情况虽然只发生在某些时候、某些领域中,但它们也暴露出现实生活中依法行政存在的问题。如何在今后的工作中解决好行政执法过程中的问题,是我国继续推动“依法行政”需要重视的问题之一。
  3.在推动发展“依法行政”的过程中,制度创新与维护法律稳定常常出现矛盾。我国目前正处于社会大转型时期,经济政治文化等各方面发展迅速,各种新现象、新问题纷纷涌现,现有的法律在调整这些新问题、新现象时不可避免地出现滞后性,甚至阻碍了改革开放的发展,凸显出法律的稳定性和现实的发展变化之间的矛盾,因此需要正确处理制度创新和维护法律稳定之间的关系。首先,制度创新也应遵守法治标准,不能以制度创新为名而损害基本的法治原则。其次,法律的规定可以更为原则和宽松,使得其具有更强的现实适应性。再次,在进行制度创新时,可以运用现有的法律资源和技术手段将其纳入逐渐完善的法律体系之中。总之,正确地处理好两者之间的关系,既关乎改革发展的动力、社会变革的顺利进行,也关乎法律的权威、法治的实现。
  (四)对我国今后继续推动依法行政的建议
  1.继续不断深入地完善我国行政法律体系,为依法行政的不断发展提供坚实的法律依据。具体讲,我们认为至少有如下几个方面的立法工作应当引起重视。
  (1)行政组织立法和公务员法。应当在行政组织立法中明确规定各级行政机关的职责、职权,使权力得到合理分配,从源头杜绝行政主体权力过大或者滥用权力的问题。应当重视《公务员法》实施过程中存在的问题并通过颁布实施细则和其他规范性文件的途径解决。
  (2)行政行为立法。修改已经运行将近10年的《行政处罚法》,全面、细致考察《行政许可法》等行政行为法贯彻实施过程中出现的问题,深入推动《突发事件应对法》、《政府信息公开条例》等最新法律文件的实施和运行。
  (3)行政程序立法。应当及早完成我国“行政程序法”的制定,提供明确的程序法依据。同时,可以考虑在“行政程序法”中包含对某些最新行政管理方式概念、性质的界定,以应对新的形势和任务,使依法行政与制度创新紧密结合,二者处于规范运行轨道。
  (4)行政监督、救济立法。修改《行政监察法》、《国家赔偿法》、《行政诉讼法》,审视《行政复议法》,制定《行政补偿法》等法律,使得行政权力的运作受到广泛监督,并对违法运行行政权力的现象进行惩处,以期有序推动依法行政的发展。
  2.树立现代行政法治理念,提高执法人员素质。在推进依法行政发展的过程中,要注意到,良好的行政法律制度需要人去推行,特别是具有现代行政法治观念的人去推行。如果没有正确的思想观念指导,就不可能将现有法律执行得完满、正确,更不可能适应我国行政法治发展进程要求的依法行政与制度创新相结合。历史经验表明,不同的法律意识和法制观念,对于客观事物会有不同的认识,会有不同的法律实施后果。作为依法行政的核心环节,提高执法质量是推动依法行政的重中之重。因此,大力提高行政执法人员的素质,对于依法行政的不断深入发展具有极为重要的意义。
  那么,在实施依法治国方略、推进依法行政方针的大背景下,行政公务人员特别是各级领导干部需要树立什么样的现代行政法治观念呢?具体而言,应有以下内容:(1)尊重人权的观念;(2)行政权限的观念;(3)行政民主的观念;(4)行政服务的观念;(5)程序法治的观念;(6)行政公开的观念;(7)政府诚信的观念;(8)接受监督的观念;(9)责任政府的观念;(10)权利救济的观念。观念更新推动制度革新和方法创新,能够加快走向法治政府、责任政府、效能政府和服务型政府,实现政民和谐、社会和谐。[22]只有当行政公务人员牢牢树立上述现代行政法治观念,我们才能期待依法行政的健康、持续发展。
  3.正确处理依法行政与制度创新的关系。在《全面推进依法行政实施纲要》中,国务院强调,“全面推进依法行政,必须以邓小平理论和‘三个代表’重要思想为指导,坚持党的领导,坚持执政为民,忠实履行宪法和法律赋予的职责,保护公民、法人和其他组织的合法权益,提高行政管理效能,降低管理成本,创新管理方式,增强管理透明度,推进社会主义物质文明、政治文明和精神文明协调发展,全面建设小康社会。”这说明,在推动依法行政的发展过程中,依法行政与制度创新紧密结合。从改革创新的角度看,应该讲求实效,鼓励创新,但是从法治的角度看,过多强调实用主义色彩是很有危害的。“任何规则的确定都应当通过法定的程序和形式,尤其作为承担大量执法任务的行政机关,并不具有创制新规则的‘立法’权,只能在法律范围内忠实执行法律。”[23]所以,需要正确理解《全面推进依法行政实施纲要》的精神内涵,在推进依法行政的过程中,谨慎、妥善处理二者的关系。具体讲,我们认为,一方面,行政法规、其他规范性文件的制定以及执法过程,应当尊重现有法律,即使在进行创新的过程中,也要依据现有法律的基本原则和规则;另一方面,当某些法律的确成为改革的桎梏时,在全面分析现有法律的问题症结后,全面衡量现实需要和发展趋势,对其进行修改,尽量避免大规模、全面的修改,以维持法律的稳定性。只有如此,才能使依法行政与制度创新正确结合。
  第二节 有关行政的立法与制度建设三十年
  一、三十年来有关行政的人民代表大会立法
  随着我国改革开放和市场经济建设的发展,多元的利益主体之间的利益冲突不断增多,社会复杂性日益提高,社会调控的任务日益繁重,全国人大也就承担着越来越重的立法任务。行政法类的法律的制定和修改更是全国人大及其常委会的重要任务之一,也是其重要的立法内容。目前,全国人民代表大会及其常务委员会已经制定了229件现行有效的法律。[24]其中,行政法类的法律数量位于榜首。以下图表清晰地显示了我国现行有效法律按照七大法律部门进行分类的各法律部门的法律数量的比较情况。由此,行政法类的立法的重要性和立法取得的成就就一目了然了。[25]
  图1可以横向反映出我国三十年有关行政的全国人大立法活动的情况,凸显出了行政法法律部门立法的巨大发展。[26]图2对历届全国人大及其常委会有关行政的立法情况进行了统计,可以纵向反映出近三十年有关行政的全国人大立法活动的情况,具体展示了行政法法律部门立法的历史演进进程,有利于进一步把握行政立法的发展脉络和总结历史规律。[27]
  (一)有关行政的人民代表大会立法的发展脉络和主要内容
  1.有关行政的人民代表大会立法的起步发展阶段(1979-1988年)
  1978年党的十一届三中全会把“发展社会主义民主,加强社会主义法制”作为治国之策第一次写进党的决议中,从此我国的立法与制度建设进入一个新的阶段。全国人大常委会于1979年作出决议,确定从中华人民共和国成立以来国家制定的法律、法令凡不与现行宪法、法律、法令相抵触者均继续有效,这就恢复和明确了一大批法律、法令的效力,包括调整行政关系的法律、法令的效力,部分地解决了行政领域无法可依的紧迫问题,使行政法律制度重建工作走出了一大步。[28]为了使国家的政治生活、经济生活等各方面基本有法可依,当时加快了立法进程,先后制定了宪法、一系列组织法及基本法律。比如说,1978年《宪法》和1982年《宪法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》和《中华人民共和国国务院组织法》等,将行政机关的组织活动重新纳入了法制轨道。
  2.有关行政的人民代表大会立法的规范发展阶段(1989-1996年2月)
  这一时期,我国行政领域的立法处于高潮,大量有关行政管理的法律、法规出台。1989年《行政诉讼法》颁布,行政诉讼制度正式建立并步入规范化道路。行政法学专家应松年曾经这样评价过这部法律的重大意义,“《行政诉讼法》的通过,无论是对行政法的实践,还是对行政法学的建设,都有非常重大的意义。现在回过头看,《行政诉讼法》的诞生对于中国民主与法治发展的影响是不可估量的”[29]。长期酝酿、反复修改、易稿二十多次的《国家公务员暂行条例》于1993年8月14日由国务院正式颁布,为推行国家公务员制度提供了更有力的法律保障。[30]1994年第八届全国人大常委会第七次会议通过《国家赔偿法》,建立了行政赔偿责任制度,加强了对行政机关依法行政监督的力度。但是,此后的法律实践表明,《国家赔偿法》存在着赔偿标准过于僵化、死板,赔偿程序过于烦琐、赔偿条件过于苛刻等情况,通过赔偿法确立的行政赔偿制度距离预期目标尚有相当差距,亟须修改和完善。1996年通过的《行政处罚法》规定了大量的比较严格的行政程序条款,特别是正式设立了民主程度和行政成本都非常高的听证程序,还启动了若干重要的行政执法制度创新(例如相对集中行政处罚权的综合执法体制的推行),故被认为是树立了行政程序立法典范的一部重要法律,在我国走向行政法治的进程中具有重大意义。
  3.有关行政的人民代表大会立法的全面发展阶段(1996年3月—2008年)
  进入20世纪90年代末以来,随着经济体制改革目标的最终确立和政治体制改革的深入开展,我国行政法治发展取得了长足进步。1997年全国人大常委制定通过了《行政监察法》,将这一行政系统内的监督制度规范化和法制化。1999年《行政复议法》的出台,进一步完善了我国的行政复议制度。2000年,全国人大颁布了《立法法》,对我国立法体制的完善作出了巨大的贡献。2003年8月27日十届全国人大常委会第四次会议通过《行政许可法》,规定了行政许可的原则,以及行政许可的设定、实施、收费、监督检查等制度。并且它第一次以法律的形式确立了信赖保护原则,统一、集中和联合行使权力的行政方式以及对行政程序的公开性和透明性的规定取得了较大的突破。2005年4月27日第十届全国人大常委会第十五次会议通过了《公务员法》,从公务员的范围、职务职级、考核奖惩和职位聘任与人事争议仲裁等方面完善了公务员制度。它总结了人事制度改革的许多经验,对于我国组织法治的建设具有里程碑式的意义,不过草案中原来规定的公务员财产申报制度在最后出台时被删去了。2007年颁布《突发事件应对法》,系统地规定了应急法制的基本方面,是我国应急法律体系中起着总体指导作用的龙头性法律,是我国应急法制快速发展、趋向完备的一个里程碑。2007年10月28日第十届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议通过《城乡规划法》。它规定了城乡规划报批前应向社会公告、城乡规划未经法定程序不得修改等,注重保护自然和历史文化遗产,加强了对乡村规划管理,将引领中国逐步进入城乡一体规划时代。
  (二)有关行政的人大立法的基本特点
  1.从“无法可依”到“有法可依”。由于改革开放之前国家行政活动基本上处于无法可依的状态,有法可依是依法行政的前提,因此有关行政的人大立法首先面临的紧迫任务是来解决“有法可依”的问题。到目前为止,通过一系列法律的制定,使中国基本实现了由“无法可依”到“有法可依”的重大转变,使国家的政治生活、经济生活和社会生活的主要方面都逐步走向了法治轨道。
  2.从增加数量为中心逐步转变到以提高质量为中心。我国《立法法》的出台对于规范立法和行政立法行为,从源头上推进我国行政法制建设,具有极其重大而深远的意义。该法中确立的重要的法律草案公开制度、法律案的三审审议程序、立法听证等的规定,为完善立法程序,提高立法的民主性和科学性,促进立法质量的提高起到了重要作用。与此同时,全国人大及其常委会还从提高立法者的专业素质、积极倾听法律专家和其他有关专家的意见、积极扩大立法的公众参与等方面来提高立法质量。总之,我国的立法工作已经从量的积累发展到质的飞跃的重要阶段。
  3.从“管理工具”到“实体控权”到“程序控权”的发展。在政府法制建设的初期,制定的法律主要是为国家提供行政管理的手段,在内容上规范行政管理相对人的行为,有关行政机关及其工作人员在行政管理过程中应当遵守的具体行政法规很少。该阶段的立法内容没有体现出明确的法治取向,还没有上升到由人治向法治的转变层次。1989年行政诉讼制度的普遍确立从根本上改变了行政立法单向约束行政管理相对人的状况,强化了“民告官”机制,不仅使政府守法从理论变成现实,更为重要的是拉动了以行政机关为对象、以约束行政行为为目标的行政法规则的快速发展。《行政诉讼法》的颁布,使权力结构的重心开始发生偏转,这一时期颁布的《行政诉讼法》、《国家赔偿法》、《行政处罚法》、《行政复议法》促进了这一调整,使得行政法的权力结构从重权力、轻权利向权力和权利并重转变,并初步形成了权力和权利良性互动的局面。此后,随着控制、约束行政主体的行政程序规则的加速发展,立法以增强行政程序的公开性、透明度和公众参与度为要点,加强了对行政活动的程序调控。1996年制定的《行政处罚法》在这方面发挥了奠基和开拓的作用。该法首次明确规定了行政机关在作出行政处罚决定时应当履行告知事实、理由和依据的义务,并且应该听取当事人的陈述和申辩。极其重要的是,它还第一次规定了听证制度,对行政立法产生了广泛的影响。同时,2000年的《立法法》、2001年的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规规章备案条例》等也严格了行政立法的程序。2007年国务院公布的《政府信息公开条例》将促进政府做好信息公开工作,加快实现建设“阳光”政府的目标。
  4.法治观念、人权观念逐步加强。改革开放以来,在反思传统人治观念的基础上,我国行政法逐步确立起核心的法治观念、人权观念。1999年宪法修正案把“依法治国”确立为基本治国方略,将其上升为宪法原则。2004年宪法修正案将“国家尊重和保障人权”写入宪法。这一时期行政立法的内容以权利为中心,注重人权保障,即使是对政府权力的规范,其最终目的也是为了保障公民的权利。行政立法的重点不再仅仅是强调对行政权力的控制,也要在保障人权、建设服务政府方面有所作为。2007年颁布的《突发事件应对法》对加快建立突发事件应急机制、提高政府应对公共危机的能力、努力建设服务政府起到积极作用。
  (三)有关行政的人民代表大会立法的存在问题
  第一,立法体制上的问题。尽管《立法法》对我国立法权限作出了一定的划分,使各级立法机关在自己的权限内开展立法活动,做到既不越权,也不失职。但是立法权限冲突、立法文件冲突的情况依然存在,如何在维护法制统一的前提下,进一步细化和完善我国分层次的立法体制成为我国未来法治建设面临的一个重大课题。第二,立法数量上的问题。目前,经过近三十年的努力,我国法制建设已初步由“无法无天”走向法制的基本完备,我国社会主义法律体系基本建成。但是立法的数量不断增多,立法扩张的速度尽管最近几年有所放慢,其扩张的趋势一直在继续。法律的清理、法典的编纂工作有待加强。第三,立法内容上的问题。华东政法大学的刘松山教授认为,社会主义法制体系虽然已经形成,但是保护公民基本权利的法律有待落实;立法中保证行政管理的法律充分,但保护相对人的法律薄弱;实体性规定完善,程序规定比较薄弱等问题仍未解决等。[31]第四,立法程序、技术上的问题。《立法法》对完善立法程序以保证立法质量和提高立法速度起到了很大的作用,但是在立法程序民主化的进程中,立法如何及时反映民意、立法程序如何更科学化民主化已成为我们当今要思考的问题。与此同时,关于立法技术的相关研究和探索有待进一步加强,使立法质量的真正提高得以实现。目前关于立法技术方面的法律规定极其少见,仅有个别的一些地方性法规的探索,比如,2006年出台的《青海省人大常委会立法技术规范》。
  (四)有关行政的人民代表大会立法的完善建议
  首先,从制度上进一步完善全国人民代表大会制度。优化代表大会结构,增加专职代表人数。彭冲同志曾说过,“目前,人大常委会的薄弱环节是多数常委会委员没有专职化。常委会委员大部分应实现专职化,这是搞好人大常委会工作的首要条件”[32]。同样,代表的专职化也应该被提上议事日程。事实上,目前有很多代表并不缺乏代表能力,缺乏的是用于代表的时间。实践是最好的老师,可以预见,当代表实现专职化后,他们的代表能力将会得到更大的提高。当经过频繁的代议活动积累后,他们将会更善于表达。同时,必须保障代表活动经费的到位,使代表活动有充分的物质保障。不仅保障代表集体活动的经费,而且在经济条件好的地区和全国人大应保障代表个人有一定的活动经费。此外,要进一步扩大直接选举的范围,更好地体现民主。
  其次,从程序上强化正式程序的作用。“民主制度从某种意义上说是一种程序,要发扬民主,必须严格按照程序办事。没有一定的程序,民主就体现不出来。”[33]要实现这一目标,最为关键的就是要规范各级党委和同级人大的关系,减少党委对立法的先期介入和直接干预。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》曾规定,“立法是全国人大和常委会的职权,中央领导国家立法工作,不超越法律程序,不取代宪法赋予全国人大及其常委会的立法权。中央充分尊重和支持全国人大及其常委会依据宪法有效地行使立法权,积极解决立法工作中遇到的问题,保证国家立法工作的顺利进行”。但是,由于同一文件中的其他规定的存在,使上述规定作用弱化,非正式程序通过这些规定悄悄地从正式程序的罅隙中渐渐渗透进去并取代了正式程序许多作用。令我们感到欣慰的是,最高决策层再次关注这一问题。十六大报告提出,“规范党委与人大、政府、政协以及人民团体的关系,支持人大依法履行国家权力机关的职能,经过法定程序,使党的主张成为国家意志”[34]。我们认为,改革的方向还是坚持“政治领导”原则,即“党对人大工作的领导,主要是政治领导,即路线、方针和政策的领导,并不是事无巨细包办一切”,同时使人大通过对具体议决事务的决策逐渐走向实质化。[35]
  最后,在内容上应进一步完善行政程序和行政组织方面的立法。中国人民大学中国行政法研究所曾做过《关于未来五年亟须制定、修改的行政法法律》的问卷调查,其统计结果如表1所示:
  表1 未来五年亟须制定的有关行政管理的法律

┌───────┬──┬──┬──┬──┬──────┬──┐
  │       │(1) │(2) │(3) │(4) │(5)     │合计│
  │       │  │  │  │  │      │  │
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政程序法  │34.1│27.3│9.1 │11.4│5.7     │87.6│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政补偿法  │23.9│19.3│17.0│12.5│11.4    │84.1│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │政务公开法  │14.8│19.3│10.2│15.9│9.1     │69.3│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政强制法  │6.8 │14.8│10.2│14.8│10.2    │56.8│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政收费法  │11.4│4.5 │19.3│12.5│9.1     │56.8│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政征用法  │2.3 │8.0 │15.9│13.6│15.9    │55.7│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政合同法  │3.4 │5.7 │13.6│11.4│9.1     │43.2│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │违法行为矫正法│8.0 │1.1 │3.4 │2.3 │15.9    │30.7│
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │行政指导法  │2.3 │3.4 │1.1 │4.5 │10.2    │21.5│
  │       │  │  │  │  │      │  │
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │志愿服务促进法│1.1 │0  │1.1 │2.3 │0      │4.5 │
  ├───────┼──┼──┼──┼──┼──────┼──┤
  │其他     │0  │0  │0  │0  │   2.3  │2.3 │
  │       │  │  │  │  │ (国务院各│  │
  │       │  │  │  │  │部门组织法)│  │
  └───────┴──┴──┴──┴──┴──────┴──┘

  以上的结果可以从一定程度上预测出今后五年行政立法与制度建设在内容上的发展要求,其中程序法的制定首当其冲,这也与《国务院2008年工作要点》中对有关行政程序规则的内容的重视相互印证。同时,健全组织法制也是人大立法的重要内容。[36]党的十七大报告指出,健全组织法制和程序规则,保证国家机关按照法定权限和程序行使权力、履行职责。2008年政府工作报告等文件中也都强调了对行政组织法和行政程序法的完善。
  二、三十年来的行政立法
  在我国的立法主体中,政府扮演着重要的角色。1954年《宪法》明确规定全国人民代表大会是唯一的立法机关,但是随着历史的不断演进,社会生活的内容日趋复杂,重大社会问题日益增多,通过借助立法手段,政府机关可以实现国家对社会事务、公共事务和行政事务的宏观调控,借以弥补权力机关由于诸多因素导致的立法滞后,以及针对有些问题无法立法,无法及时满足社会客观需要的不足。1982年《宪法》和《国务院组织法》正是在这种大背景下,明确赋予了我国中央政府机关和地方的一些政府机关立法权。我国政府机关立法与权力机关立法一道,从宏观上调控和规范着国家社会生活的方方面面,发挥着重要的作用。[37]以下图表对我国近三十年来立法活动的数量进行了统计,可以反映出近三十年来我国政府立法的概况。[38]
  表2 未来五年亟须制定的有关行政管理的法律

┌──┬──┬────┬────┬────┬────┐
  │年份│法律│行政法规│部委规章│地方法规│立法数量│
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1979│15 │68   │249   │72   │404   │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1980│13 │97   │289   │232   │631   │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1981│16 │120   │402   │337   │875   │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1982│21 │145   │404   │485   │1 055  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1983│18 │144   │534   │458   │1 154  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1984│14 │135   │569   │721   │1 439  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1985│14 │123   │701   │740   │1 578  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1986│21 │121   │1 060  │1 151  │2 353  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1987│20 │114   │1 342  │1 384  │2 860  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1988│30 │127   │1 311  │1 546  │3 014  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1989│15 │111   │1 705  │1 508  │3 339  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1990│26 │112   │1 976  │1 475  │3 589  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1991│27 │111   │2 140  │1 601  │3 879  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1992│33 │132   │2 132  │1 982  │4 279  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1993│48 │180   │2 020  │1 995  │4 243  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1994│31 │166   │2 562  │3 455  │6 214  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1995│32 │122   │2 624  │3 380  │6 158  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1996│40 │118   │2 716  │3 475  │6 349  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1997│26 │118   │2 514  │4 805  │7 463  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1998│37 │166   │2 560  │4 390  │7 153  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │1999│49 │151   │3 034  │4 730  │7 964  │
  ├──┼──┼────┼────┼────┼────┤
  │2000│31 │171   │3 016  │5 628  │8 846  │
  └──┴──┴────┴────┴────┴────┘

  续前表

┌─────┬───┬────┬────┬────┬────┐
  │年份   │法律 │行政法规│部委规章│地方法规│立法数量│
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │2001   │79  │473   │6 954  │17 429 │24 935 │
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │2002   │42  │185   │3 511  │9 890  │13 628 │
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │2003   │32  │253   │4 400  │13 056 │17 741 │
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │2004   │39  │229   │4 275  │15 320 │19 863 │
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │2005   │36  │164   │3 797  │14 124 │18 121 │
  ├─────┼───┼────┼────┼────┼────┤
  │年平均增 │11. 8 │10. 7  │14. 4  │33. 1  │21. 3  │
  │长率(%)│   │    │    │    │    │
  └─────┴───┴────┴────┴────┴────┘

  (一)三十年来行政立法的发展脉络和主要内容
  1.政府法制建设起步发展阶段(1979-1988年)
  1982年《宪法》和《国务院组织法》明确赋予了国务院立法权。此后,国务院的立法权限先后经历了三次授权:1983年、1984年和1985年授权。政府立法权限逐渐扩大。1986年4月,为了加强政府法制工作,更好地为改革开放和社会主义现代化建设服务,国务院决定,将原国务院办公厅法制局和国务院经济法规研究中心合并,重新成立了国务院法制局,从而为政府立法工作的展开提供了组织基础。1979年到1981年,国务院逐步开始制定了一些的重要行政法规,从1982年开始,国务院大量制定行政法规,法规的内容也涉及更多的领域。在1987年,国务院制定了《行政法规制定程序暂行条例》,开始对制定行政法规的调整和规范。与此同时,为了推动经济改革和对外开放,国务院从1985年起对1949年至1984年间,农(牧渔)业、林业、水利电力、气象、外事外经贸、公交城建、劳动人事、教科文卫、政法、军事、机关工作和其他法规进行大范围的清理。
  2.政府法制建设规范发展阶段(1989-1996年2月)
  从国务院制定行政法规和提交法律草案的数量来看,从1989年到1996年,国务院共制定行政法规291个,提交审议的法律草案89个,平均每年制定行政法规36. 4件左右,提交审议的法律草案为11. 1件左右。就制定数量的趋势来看近十年平均每年制定的行政法规的数量略呈下降趋势。显然,这与我国行政法规的逐步健全有关。同时,行政法规的内容涉及公安、司法、民政、财政、税务、金融、审计、企业、商业、外贸、海关、农业、林业、水利、气象、环境、交通、物价、物资、科技、文化等方面的内容,经济、政治和社会的变化都深刻地影响着行政法规的变化。为了建立社会主义市场经济体制,国务院清理了1993年底以前发布的行政法规共计684件。除此以外,国务院还进行了专项清理活动。
  这一阶段,重要的行政法规主要有:为了配合《行政诉讼法》的实施,1990年12月24日,国务院发布《行政复议条例》,以行政法规的形式确立了规范化的行政复议制度。1993年,国务院颁布了《国家公务员暂行条例》,大力推行公务员制度。1995年10月28日,国务院发布《信访条例》,对信访人、信访的受理和办理、奖励和处罚等事项作出了规定。[39]2001年,国务院颁布了关于行政立法及其监督机制的三个行政法规(《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》),对行政法规和规章的制定行为进行了比较全面的调整和规范。
  3.政府法制建设全面发展阶段(1996年3月—2008年)
  从制定的数量上讲,从1997年到2007年,国务院共制定行政法规336件,提交审议的法律草案95件,平均每年制定行政法规30件左右,提交审议的法律草案为15. 8件左右。在法律清理方面,主要有:加入WTO后2001年开展的对1994年至2000年底的行政法规共756件进行全面清理;随着市场经济体制的不断完善和社会主义民主政治的不断发展,于2008年结束的对截至2006年底的现行行政法规共655件进行全面清理。与此同时,法规、规章的备案审查制度进一步完善。
  这一阶段,重要的行政法规和制度建设主要有:2003年5月,国务院制定《突发公共卫生事件应急条例》,满足了应对SARS疫情危机的急需。2005年5月1日,修改后的《信访条例》开始实施,明确了信访事项的范围、管理机构、办理流程和期限,强化了政府责任和规定了维护信访秩序的措施。信访制度是一种行政性补充救济制度,解决信访问题的思路在于减少信访量。[40]2007年4月5日国务院公布了《政府信息公开条例》,确立了政府信息的主动公开和依申请公开制度、政府信息公开发布制度、政府信息公开监督与保障制度等。这些制度的建立将保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息,提高政府工作的透明度,促进依法行政,充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用。
  (二)行政立法的基本特点
  1.内容全面、数量众多。行政立法涉及社会管理、经济管理和政府自身改革和建设等社会生活的方方面面。其中,社会管理型立法包括政法、劳动、社会保障和教科文卫类立法;经济管理型立法包括财政金融、工交商事类立法;二者兼备型立法指农业资源环保类立法。行政立法的数量更是十分庞大,而且增长速度较快。
  2.规范政府权力,保障公民权利的立法大力推进。比如说,2007年国务院就颁布了《政府信息公开条例》、《行政机关公务员处分条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《行政复议法实施条例》等行政法规,这对保障公民的知情权利和获得救济的权利、监督和规范政府权力具有重大的意义。
  3.立法程序更加民主、科学。国务院坚持开门立法,问计于民,立法透明度和公众参与度大大增强。以2007年为例,在公开征求意见方面,国务院法制办曾先后通过人民日报、新华社、法制日报、中央电视台等新闻媒体,就《科学技术进步法(修订草案)》等11部与人民群众切身利益密切相关的法律和行政法规草案,向社会公开征求意见,各方面普遍关注,反响热烈。除公开征求意见外,国务院坚持对每部法律、行政法规草案,都组织召开专家论证会,有的立法项目召开管理相对人座谈会,还有的立法项目召开国际研讨会,邀请外国专家、企业以及国际组织的代表对草案进行论证。对于专利法的修订,国务院法制办于2007年10月召开专利法第三次修订国际研讨会,共有31位专家、学者就专利法修订的多个专题进行了广泛讨论,其中,外国专家有13位;在制定食品安全法过程中,邀请5位外国专家与国内专家一起开展论证;在社会保险法草案审查修改过程中,召开了两次国际研讨会。[41]
  (三)行政立法存在的问题
  1.行政立法滞后的状态有待解决。要改变行政立法与实际生活相脱节,行政立法与改革“两张皮”的状态。从观念上以及从实际操作方面解决行政立法的及时性、实效性问题。我国正处于社会大转型的时期,新的问题新的情况层出不穷,相应的也有许多新的改革的措施纷纷涌现,但是通常以政策性文件出台,没有把法律手段作为改革的主要操作手段,这样容易导致失控,改革效果削弱或走了样。另外,有些法律出了台,但是没有制定配套的行政法规或规章,或者没有及时地修改、废止已有的行政法规或规章,使行政机关的执法行为得不到法律的约束,使社会生活中存在着大量的空白,使违法者钻了空子。
  2.行政立法草案的状况也应加以改善,必须加强立法预测和规划,加强立法的协调,使立法彰显实效性。随着依法行政观念的普及,一些行政机关普遍认识到行政立法的重要性,但与此同时,有些地方、部门草率立法的状况也有所抬头;往往未经过深思熟虑、未经过充分协商的问题匆匆以法规、规章形式出台,被人们称为“政策法”、“扩权法”。他们这样做,不是为了提高行政立法的严肃性、权威性,而是乘立法之机,扩大本部门的“势力范围”,把部门利益、地区利益凌驾于社会公共利益之上。这是必须制止的现象。
  3.行政立法无序状态有待进一步克服。行政立法结构作为一个完整的系统,既要注意横向门类的立法的均衡,也要注意纵向层次上的有序排列。我国行政立法结构横向上存在着重经济立法,轻民主政治立法;重物质文明建设立法,轻精神文明建设立法;重管理性立法,轻监督性立法;重实体性立法,轻程序性立法;重自主性立法,轻配套性立法等情况。当然,目前社会管理类立法的比重不断增强,尤其是自2004年以来,此问题得到一定的改善。但是,从整体情况来看,形势仍然不容乐观,需要继续改进。我国行政立法结构纵向上存在着行政法规、规章内容扩张,擅自规定对公民宪法权利的限制,突破了宪法规定的立法权限,行政规章与地方规章的互相矛盾、互相“打架”的现象更是严重。尽管出台的《立法法》等法律对这些问题有的已经有了明确的规定,但是这些现象依然存在。
  4.行政立法技术和立法水平有待全面提高。目前,行政法规的名称已经统一规定为条例、规定和办法三种,行政规章的名称一般为规定和办法。但是,在总体水平上看,其立法技术有待进一步完善。比如说,涉及多余事项的不当行文、立法内容过于雷同的不当行文和强化管制理念的不当行文现象大量存在。语言不够规范,一些用语不是法言、法语,不合语法规则,有的概念含义不甚清楚,有些表述逻辑性不强;规范内容有的过分概括笼统,可操作性差;行政立法中往往包含了大量道德的、理想的要求,呈现出明显的政策倾向;授予行政机关自由裁量的范围和幅度过大;行政立法整理、汇编和编纂工作滞后等。立法技术不高导致的一个直接后果就是直接或间接影响了现行法律、法规、规章的有效实施。西方法学家在立法语言文字表达上曾提出这样一个公式:“明白易懂=简明十精确”。这个公式对行政立法完全适用。起草人必须善于选择最能清晰表达其思想内容和法律材料的句子结构和语言形式,力求达到行政立法的系统化、清晰化和现代化。[42]
  (四)行政立法的完善建议
  1.加强对政府立法的宪法、法律规制。长期以来,我们对政府抽象行政行为,尤其法规、规章制定行为的控制显得不十分重视和不十分得力。其实,对行政权的控制应当首先是对抽象行政行为的控制,对规章及其规章制定过程等的控制。因为一个抽象行政行为常常导致无数具体行政行为,一个违法的或者不当的行政规章会派生无数不当或违法的具体行政行为。同时,从控制技术上讲,对法规、规章的控制权应当集中在中央立法机关手中,而目前《立法法》将控制权赋予了国务院,法规、规章是我国行政法体系的构成,是行政法的重要渊源,如此重大的权力应集中在全国人民代表大会及其常务委员会之手,即应由全国人大及其常务委员会制定法规和规章制定程序。同时,对法规、规章进行控制,程序方面固然重要,但实体控制比程序控制更具有实质意义,就是说不能简单地控制法规、规章的制定程序和制定过程,而应侧重于法规、规章所能够设定的社会生活中的权利义务关系。[43]
  2.行政立法应该自我谦抑。所谓谦抑,就是指缩减或压缩。[44]行政立法的谦抑,包括行政立法调整广度及其规制强度的缩减或压缩。具体来说,行政立法的谦抑性应当体现在如下几个方面:第一,行政立法对私人(包括公民与法人)权利与自由的干预应当符合比例原则。第二,行政立法对市场经济的干预需要进行成本收益的分析,不能无限制地干预。第三,对于权力机关通过制定法律、地方性法规、作出决定以及法院通过判决、裁定、司法解释可以调整的社会关系或解决的法律问题,行政立法不宜加以规范。[45]
  3.加大监督力度,完善监督制度。第一,加强人民代表大会对行政立法的监督。充分利用现有制度,加强人民代表大会常委会对行政法规的监督,在行政法规与宪法、法律相抵触时,行使撤销权。第二,落实现有的行政体制内部对行政立法的监督。比如说,加强国务院对规章的备案审查制度,使备案制度不仅是一项程序性的制度,而且更具有实体的意义,从实际内容上审查规章,使规章之间的不和谐不统一消灭在最初;国务院确实负起监督责任,撤销或变更那些与法律、法规不一致的规章;在行政复议中,按照《行政复议法》第26条和第27条的规定,及时对作为具体行政行为依据的规范进行审查并作出处理;在行政诉讼中,国务院应对人民法院依该法第53条第2款送来提请解释或裁决的规章,及时作出解释或裁决等。[46]第三,加强司法机关的监督。随着现代行政权的扩张,司法对行政权控制的广度和深度也应进一步的加强。
  第三节 行政执法与其他管理行为制度建设三十年
  一、行政许可制度
  行政许可作为一种制度,是国家行政管理中对社会事务进行适度干预的主要手段之一;作为一种行为,它又是国家对某些行为采取的有限的“设禁和解禁”的行政行为。由于行政许可的依申请性和授益性,使得它一般所面对的领域对国家和社会都十分重要,如社会经济的宏观管理、财富和资源的分配、社会公共安全等方面,因此现代国家对行政许可的设定十分重视,实施也很谨慎。
  1.由“重管理”向“审批化”和“服务型”的过渡。我国的经济体制在改革开放以前是计划经济体制,这一阶段政府是一个绝对的管理者,根本不存在行政许可改革发展的空间。随后,改革开放前二十年里,经过了几个阶段的改革,我们的政府职能终于逐渐由“重管理”向“审批化”过渡。但是,政府审批机制并不等于行政许可制度,而且政府审批也存在着很大的弊端,特别是在审批程序上非常不尽如人意。在很多情况下存在着行政效率低下、许可条件规定的随意,许可的审批环节过多等情况,且伴随而来的收费泛滥、利益寻租等情况也屡禁不止。历经多年制定出来的《行政许可法》,作为一项整体意义的制度创新,该法通过一系列规定实现了“规范政府与公民之间的行政关系的一个基本行政法律”[47]的定位,在设定、实施和监督方面均有创新的这一制度促进了行政法治建设,在限制和规范政府权力、保障相对人权利方面发挥了积极作用。
  2.由无法可依、法律规范混乱到法律规范明确具体的过渡。在改革开放之初,基本上不存在规范和控制行政许可行为的法律规定,但在政府职能逐渐转变以后,关于审批的规范如雨后春笋般大量出现,这给行政机关提供了执法依据,但也造成许多混乱。总体来看,2003年《行政许可法》颁布以前,我国的审批和许可制度还不能被理解为现代法治意义的“行政许可制度”,行政许可制度的有关规定散见于中央和地方的立法、行政规章和其他行政规范性文件中,效力弱、层级多、操作性差、缺乏规范性,在社会经济、政治、文化生活以及对外交流中造成诸多混乱和不便。2003年《行政许可法》颁布,为配合其实施,国务院进行了大规模的法规规章清理,废除了大量的重复、过时的法律规范。
  二、行政处罚制度
  行政处罚关系到行政权与公民、法人或其他组织之间权力行使与权益保护,是“反映行政权与相对人权利冲突与平衡的重要理论范畴”[48],几乎涉及行政管理的各个领域,是我国政府法制中的一项重要法律制度。在1978年党的十一届三中全会以前,有关行政处罚的法律规范不多,对违法行为的惩戒或处理常常无法可依。另外,我国的行政处罚制度设计一直过分注重处罚权行使的保障,而比较忽视相对人的权利保障和救济,程序上也缺乏监督,实体上一般只是对处罚权,处罚种类、幅度,相对人的法律责任等作出规定。尽管1986年修订后的《治安管理处罚条例》规定了一定的处罚程序和公民的司法救济权,但由于当时行政处罚制度存在整体性缺陷,加之改革开放后中国市场经济蓬勃发展,无论从观念还是从立法乃至实务方面都处于新旧制度交替状态,当时的行政处罚存在几种严重背离法治精神的情况:一是处罚与目的脱节;二是处罚的滥用现象普遍存在;三是罚款未能完全进入国库,成为部门或地方各级政府争相获取的利益来源。权利救济方面,20世纪90年代以前,企业和公众的权利受到行政侵害,主要通过逐级反映问题,寻求上级部门的解决。
  1996年《行政处罚法》的颁布是我国立法上的一个重大进步,它规定了行政处罚原则,明确了行政处罚的设定权,并且规范了行政处罚的程序,是我国政府法制建设史上的一个重要里程碑。其颁布施行以后,针对行政处罚的行政诉讼案件逐渐增多,情况一度大有好转。值得一提的是,《行政处罚法》在施行过程中表现出了两大亮点:一是相对集中行使行政处罚权制度,二是听证制度。经过全面推进阶段,相对集中行使行政处罚制度和机制已经基本成熟,尽管相对集中行使行政处罚权制度运行中还存在一定问题,但其成效显而易见,如机构精简、行政执法人员规模缩小等。同时,《行政处罚法》在我国现有法律法规中首次引人听证制度,其引入和推广体现并提高了行政行为的公正性、合法性和民主性,为今后的立法工作提供了有益经验,大大推动了我国依法行政的发展。
  《行政处罚法》颁布后,有关部门历时大约三年,按照“谁制定、谁清理,只要与行政处罚法不符的,一律无效”的原则,对1978年以来的地方性法规、地方政府规章和国务院部门规章以及规范性文件有关行政处罚的内容(包括行政执法主体)进行了专项清理。据统计,截至1998年12月,国务院41个部门对8 000多件国务院部门规章进行了清理,修订218件,废止1 077件,占清理的国务院部门规章总数的16%;有关部门认为规范性文件需要上升为行政法规的40件;修订和废止规范性文件285件,我国行政处罚制度的破旧立新工作基本完成。
  三、行政强制制度
  在1949年到1979年之间相当长的一段时间里,国家实行高度集中的计划经济体制,重在管理的行政模式使行政权日益扩张,行政权力触角延伸到社会的神经末梢。我国在1979年后,行政权的行使方式随着市场经济的逐步发展发生了很大变化,强制性的行政管理方式的负面作用逐渐显现出来。与此同时,依法行政成为政府管理理念中的价值追求,为防止行政权滥用而制定法律、法规规范行政执法中的强制手段的社会需求日益迫切,行政法律体系也在渡过初期的混乱后日益健全。1982年,第五届全国人民代表大会常务委员会第二十二次会议通过、自1982年10月1日起试行《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》第3条第2款规定:“由人民法院审理的行政案件,适用本法规定”,即行政机关申请人民法院强制执行应适用民事诉讼法的有关执行程序。目前,一般认为这一规定是我国当前行政强制制度初步建立的标志。
  从执行主体上看,立法将行政强制划分三大类:行政机关自力强制;人民法院应行政机关申请强制执行;行政机关自行选择的行政强制。1999年以后,我国陆续制定和施行了一些有关行政强制的立法。法律规定的行政强制包括七大类:一是对人身自由的限制,有9部法律、5部行政法规;二是对场所、设施或者财物查封,有13部法律、31部行政法规;三是对财务的扣押,有12部法律、35部行政法规;四是对存款的冻结,有2部法律、5部行政法规;五是涉及进入公民住宅、生产经营场所的检查、调查、监管等,有39部法律、32部行政法规;六是遇有突发事件的紧急情况下采取应急措施,有12部法律、12部行政法规;七是金融监管和技术性监控措施,有7部法律、5部行政法规。规定行政机关自己强制执行的有20部法律。依照法律、行政法规的规定,被授权的行政机关和组织有:县级以上地方人民政府、公安机关、税务机关、防汛指挥机构等。尽管这些法律法规对行政强制行为的规范作用经得起历史的考验,但其中也存在着一些普遍的问题,最突出的包括:第一,缺乏统一立法;第二,缺乏指导原则;第三,法院和行政机关在行政强制执行方面的权限划分不清;第四,执行手段不完整,程序不健全。因此,制定行政强制法的呼声越来越高。
  1999年3月,全国人大法工委正式启动行政强制法的调研和起草工作,2000年5月,行政立法研究组在北京门头沟举行了“行政强制法”讨论会,同年全国人大法工委在北京召开“行政强制的理论与实践”国际研讨会,来自德、英、法和中国的代表40余人参加了会议,对中国行政强制法律制度的构想以及法院在行政强制执行中的地位和作用进行了讨论。2001年4月行政立法研究组在全国人大法工委的领导下草拟出“行政强制法草稿”,先后反复征求中央部门、地方人大和政府及法律专家的意见,多次修改之后于2002年6月形成征求意见稿。2004年3月十届全国人大第二次会议通过了宪法修正案,在总纲中写人了“国家尊重和保障人权”;2005年12月24日,重在规范政府强制行为的行政强制法草案首次提请十届全国人大常委会第19次会议审议。草案共分7章79条。2007年10月24日,已经尘封近两年的“行政强制法草案”再次在十届全国人大常委会第三十次会议审议,虽然草案仍未能获得通过,但总算避免了成为废案。从起草到审议,“行政强制法”已经跨越了三届人大,至今未能出台。“行政强制法”的制定将是继《行政许可法》、《行政处罚法》之后,政府权力遭遇的第三次“限缩”,也将是迈向“法治政府”的重要新步伐。
  四、行政征收、征用制度
  行政征收是政府取得公共财政收入的主要手段之一,通常还作为政府干预和调节经济活动的一种方式,在我国进行社会主义市场经济建设的过程中发挥了重要作用,是一种重要的经济行政行为。行政征收制度赋予政府无条件使用相对人财产的权利。在新中国成立初期,我国还处在经济水平极度落后的状态,社会生产力水平低下,社会财富贫瘠,国家实行计划经济体制。1978年实行改革开放政策以后,市场经济体制逐步建立起来,社会生产力得到了极大的发展。为了增加财政收入、规范市场主体的行为,政府制定了多项税收和行政收费的法律法规,但由于当时行政征收、征用法律制度理论的缺乏,使得我国的征收、征用的法律制度存在不少问题:一是征收、征用的主体混乱,授权太多,不够集中;二是税收和收费有重合现象,往往导致相对人的重复缴纳;三是税收缴入国库,而收费的收入不上缴国库的现象居多,征用时对相对人的补偿较少;四是相关的法律救济制度缺乏;五是在观念上缺乏程序意识,没有统一的程序规定。目前我国行政征收、征用的法律规范远不完善。2004年现行宪法进行了第四次修改,修正案第22条规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”以根本大法的形式确立了为了公共利益而实施征收征用的法律地位,强化了对公民私有财产的保护力度,扩展了对合法私有财产的保护范围,确立了国家实施财产征收的基本原则。这对于规范行政主体征收权的行使,促进政府依法行政、建设法治政府,都具有重要意义。随着《行政诉讼法》、《行政复议法》、《行政许可法》的颁布,行政相对人的权利有了更多的保护方式,但在征收、征用方面仍然不足,缺少统一的收费标准和程序以及公平的补偿标准,事后的救济也不完善,因此制定“行政征收法”和“行政程序法”的呼声很高。进入20世纪以来,我们实行了依法治国的基本方略,政府职能也逐步由无所不包的全能政府转变为有限政府,从集权型政府向民主、服务、阳光型政府转变。因此,行政征收、征用的行政行为应受到严格约束,只有出于公共利益和公共服务的目的,政府才能剥夺、限制相对人的权利,政府行为的规范化是保护相对人权利和维护市场经济秩序的保证。
  五、其他行政管理行为的发展
  其他行政管理行为主要是指近些年日益受到重视的行政行为,包括行政指导、行政合同、行政仲裁、行政裁决等。
  1.行政指导和行政合同行为。行政指导和行政合同行为改变了过去行政机关处于绝对的管理者地位,单纯发号施令的情况。行政指导是一种适应经济发展新趋势客观要求的新的管理方式,它是指行政主体在其职责、任务或其所管辖的事务范围内,为适应复杂多变的经济和社会生活的需要,基于国家的法律精神、原则、规则或政策,在行政相对方的同意或协助下,适时灵活地采取非强制性手段,以有效地实现一定的行政目的,不直接产生法律效力的行为。它对相对“刚性”的法律手段有补充作用,对市场主体有辅导、促进、协调和疏通的作用,对违法行为有预防和抑制作用。尽管目前我国的行政指导制度正处于起步发展的阶段,但在实践中显示出了巨大的生命力和作用力,深受好评;当然,行政指导也存在着对行政机关的约束较少、缺乏较为有效的救济方式等问题,仍需在今后的实践中不断完善。行政合同则将行政主体与相对人在一定程度上平等起来,吸收了合同法中许多有益因素并考虑到行政主体的特殊性,有效促进了相对人对公共利益和公共设施的投资以及参与管理,很大程度上改善了政府资金有限导致基础设施建设缓慢的困境。
  2.新型行政司法方式出现。第一,行政仲裁。大部分学者认为它是指国家行政机关以第三者身份,居间对双方当事人之间产生的特定争议(主要指民事争议,还包括劳动争议、行政争议等)依法进行的裁决活动。但就我国现行规定来看,行政仲裁只在劳动争议纠纷、人事纠纷、农村土地承包合同纠纷领域存在。比起其他的救济方式,仲裁更具有经济性和效率性。第二,行政裁决。我国的行政裁决是行政机关依照法律的明确授权充当纠纷裁决人,裁决与合同无关的民事纠纷的活动,也是一种行政司法形式。在我国,行政裁决起步相对较晚,虽然实际上在很多法律中都规定了行政裁决,但理论上对于行政裁决的研究一直比较匮乏。这种不同步造成了行政裁决的诸多困扰。首先,法律名称混乱。据笔者不完全统计,行政裁决的名称至少要有十种以上,这就造成行政裁决的含义比较模糊,也间接导致了行政裁决制度的混乱。其次,行政裁决的范围不清楚。我国现行的法律、法规主要规定了权属纠纷、损害赔偿、侵权行为可以提起行政裁决,但是却没有具体规定行政裁决的范围。而且,很大一部分行政裁决并没有归入行政行为的范畴,也没有明确其可以适用行政诉讼。再次,我国对于执行行政裁决产生的法律效果没有统一的法律规定。有的法律只规定行政机关可以作出裁决,而未规定相对一方不执行行政裁决如何强制执行;而规定了如何强制执行的法律也不尽相同,比较混乱。我们的当务之急就是应该将行政裁决制度尽快法定化,统一化。
  改革开放三十年来,行政执法行为经历了由无法可依,法律混乱到有法可依,法律明确,执法必严的过程。这一过程中,《行政处罚法》、《行政许可法》等法律文件的制定与颁布起到了里程碑的作用。并且随着“管理型”政府向“服务型”政府的转变,行政执法已由过去的强制为主转变为充分尊重和保护相对人权利为主。
  第四节 行政程序制度建设三十年
  一、行政程序制度建设发展的基本脉络
  我国改革开放三十年来行政程序制度的建设和发展,是在我国政府行政法治发展的整体背景下进行的,其中既反映出行政法治整体的良性发展趋势,同时也反映出我国行政程序法制自身的一些独特的发展特点。我国三十年来行政程序法制的日益细化,为推进我国的行政法治建设发挥了积极的作用。虽然三十多年中行政程序立法的数量和质量都无法承载起行政法治发展的整体需要,但是行政程序立法为行政法治发展所铺设的程序规制道路正越来越清晰,加强和完善行政程序法制正成为我们在欲图建立法治国家的过程中不可或缺的手段。
  党的十一届三中全会以后,随着行政法治的发展,我国行政程序法律规范从新中国成立初期的个别法律文件中的零星分散的行政程序规定,发展到不断将行政程序内容体现在各种法律、法规当中。这三十年的行政程序法制的发展可以分为三个时期:
  第一个时期是20世纪80年代。这一时期,行政程序立法的特点是总体数量有限,分散性特点突出。例如1987年的《行政法规制定程序暂行条例》(现已废止,并被《行政法规制定程序条例》代替);1986年通过、1994年5月修正的《治安管理处罚条例》(现已废止,并被《治安管理处罚法》代替);1987年国务院办公厅发布、1993年修正的《国家行政机关公文处理办法》(现已废止);1986年通过,1988年、1998年、2004年三次修订的《中华人民共和国土地管理法》。在这些法律文件中都有分散的行政程序规范。
  第二个时期是20世纪90年代。这一时期,行政程序立法的特点是对行政程序规范不断修正和细化,民主参与、公正公平的立法指导思想开始显现。例如1992年通过、1993年1月1日起实施,并经1995年、2001年、2005年三次修正的《中华人民共和国税收征收管理法》;1996年3月通过、1996年10月1日起实施的《中华人民共和国行政处罚法》;1991年制定,1994年修订的《中华人民共和国行政复议条例》;1999年制定的《中华人民共和国行政复议法》;1993年8月1日起实施的《企业劳动争议处理条例》等。在这些法律文件中也都有许多的行政程序规范。
  第三个时期是2000年至今。这一时期,行政程序法制的特点是法治、民主、公正和参与的指导思想不断通过立法体现出来。例如2001年1月1日施行的《国家行政机关公文处理办法》;2002年1月1日起施行的《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》、《法规规章备案条例》;2005年8月28日通过、2006年3月1日起实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》;2003年8月通过、2004年7月1日起施行的《中华人民共和国行政许可法》等。在这些法律文件中有比较集中的大量的行政程序规范和行政立法程序规范。
  特别值得关注的是,2008年4月,湖南省人民政府颁布了《湖南省行政程序规定》,这是我国第一个综合性的统一行政程序法律文件,在我国行政程序法制发展进程中具有里程碑意义。2008年10月1日起施行的这个10章178条的地方政府规章中,有许多创新之处值得肯定,主要表现为三个方面:一是《湖南省行政程序规定》中确立了一系列新理念,体现了现代行政法治发展方向。例如强调了参与行政、合作行政、行政服务、行政公开、行政效能的观念和原则,非常难能可贵。二是《湖南省行政程序规定》中确立了一系列新机制,以促进行政法制创新。例如构建了重大行政决策机制、临机决断机制、裁量基准制度、多元化的争议解决机制、联席会议制度、行政协助制度、期限分解制度、监督评估制度,以及规范性文件的登记、失效、检索、评估制度。三是《湖南省行政程序规定》设置专门章节对非强制行为程序和应急处置行为程序加以规范,这有助于从完善程序法律规范入手来解决这些长期疑难薄弱环节。这些创新之处体现了在深化改革的关键时期的积极探索精神,符合法治发展的世界潮流和我国实际,乃是近年来政府法制建设的一个新进展。
  二、行政程序制度发展的基本特点
  回顾行政程序法制的发展轨迹,我们可以看到其独有的中国行政程序法制发展的特点。
  第一,由于我国行政程序立法缺乏坚实的宪法支持,因此三十年来行政程序法制的演进是遵循着社会发展需要和法治发展的自然规律而展开的。虽然程序立法正在逐步完善,虽然过去多年行政程序立法所表现出来的管理体制背景和缺乏统一立法规范的特点正在逐步减弱,但处在初步发展过程中的行政程序法制仍然具有很大的发展空间,其分散发展的特点和立法水平的参差不齐的现状均是应予完善空间内的应有内容。
  第二,我国行政程序法制的路径模式还在推进阶段,没有最终确立。在各国行政程序发展中主要有两种模式,一种是分散立法的形式,另外一种是统一立法的形式。我国三十年的行政程序立法体制正在从原有的分散式行政程序立法向统一式行政程序立法转变。行政程序法典“中华人民共和国行政程序法”即将改变我国行政程序立法缺乏统一法典的问题,同时也会加强其他分散式行政程序立法的统一性和协调性。
  第三,我国行政程序法制目标模式为混合目标模式。行政程序立法目标模式包括效率模式、权利模式和控制模式等几种不同的立法模式。中国行政程序法制模式整体选择以权利模式为主、兼顾行政效率的模式,将公开原则、公正原则和参与等原则更为具体地体现在行政程序法规范当中,有效地整合了行政法治整体目标同行政程序法制的关系,为我国政府法制建设和社会协调发展打下了基础。在行政程序立法实践中对权利模式的侧重也很好地体现了控制模式的基本要求。
  第四,我国行政程序法制水平远远落后于整体的行政法治发展的实际需要。这不仅体现在行政程序法制总量同行政法治发展要求的不对称,也体现在我国行政程序发展水平和域外行政程序发展的总体水平存在巨大差距。如何全面分析和总结自身三十年来行政程序发展经验和教训,深入分析和借鉴国外先进行政程序立法和实践经验,应成为改变我国行政程序发展现状的重要课题。
  第五,我国行政程序法制实践中的重实体轻程序、重特别程序轻统一程序的问题依然存在。对行政程序价值的认识直接影响了我们对行政实体问题和程序问题的态度,多年行政法治实践使得政府成员和广大群众对程序的价值体认不断强化,但这种轻程序重实体的认识距离行政法治的要求,距离法治国家的基本要求都还很远,仍需要我们不断予以改善和解决。
  第六,行政程序法制中轻权力制约程序、重保障效率程序的问题虽然不断得到解决,但还需在立法技术上不断强化权力制约程序。行政程序法制中重事后程序、轻事前和事中程序的问题依然没有得到应有的解决。行政程序法制现代化不仅是程序价值认识的现代化,而且是对程序立法技术把握的现代化。如果我们简单将行政程序法制化理解为事后程序,或者简单用行政效率弱化行政程序法制化的成果,都将使得我们的行政程序法制建设大大减缓。
  第七,我国地方行政程序立法积极探索,在多年立法实践中逐渐形成了自身的特点。长期以来,依照中央行政程序立法的标准和法律类型的影响,地方行政程序立法也主要集中在个别几个与中央行政程序立法相对应的领域中,内容相对单一、缺乏主创性;但随着实践的发展,地方政府正在逐步改变这一形象,在地方程序立法领域积极探索,开始立足于当地实际、从特定领域和特定角度来重新定位行政程序的应有价值,甚至开始出现在某些方面超前于中央程序立法的情况,《湖南省行政程序规定》的出台和实施就是这个特点的最好说明,它的颁布实施将我国地方行政程序立法推进了一个新的发展阶段,具有非常重要的意义。
  三、行政程序法制发展面临的突出矛盾和问题
  三十年来,我国行政程序法制发展虽然取得了长足进步,但也面临着突出的矛盾和问题。这些矛盾和问题对其更快、更好地发展是一种障碍和影响,我们只有认真面对这些矛盾,总结这些问题并努力找到化解和排除这些矛盾问题的方法途径,才能真正将我国行政程序法制建设引入一个新的发展阶段。我国行政程序法制发展中的矛盾和问题主要包括:
  (一)行政程序法制发展的整体机制协调性不足
  我国行政程序法制发展是在一种不很宽阔的空间中发展起来的,因而行政程序法制整体机制发展得并不是很协调。例如,对《行政诉讼法》的制定和采用是在修改《民事诉讼法》的过程中得以出台的,而且开始甚至还存在着行政诉讼法是否放在民事诉讼框架之内的争论。行政实体法在没有得到充分法律制度规制的背景下,我们就开始了行政程序法制的发展进程。从我们行政法治的推进途径来看,是通过行政程序法治来促进行政法治的发展,是通过程序制度来带动实体制度的进步。在行政程序法制的这个现实发展背景之下,我们所看到的行政程序法制发展整体机制的不协调性也就可以理解了。但未来国家行政法治发展不会让这种行政程序法制机制失衡长久存在下去,三十年来的行政程序制度发展过程也可以说是一个程序法制自身整体机制走向完整和协调的过程。只要我们认识到了行政程序法制与行政法治发展之间的关系,按照行政法治发展要求来推进和促进行政程序法治建设,就一定会构架出一个符合行政法治整体机制要求的行政程序法律制度。总之,行政程序法制发展的整体机制协调性不足,是我们行政法治发展初级阶段的表现,是我们迈向行政程序法治的必然阶段,相信通过行政法领域的各个方面专家和立法工作者、执法工作者的共同努力,这个问题一定会逐步得以化解。
  (二)行政程序法制发展的速度落后于实际需要
  我国行政法制建设在短短的三十年中得到了快速发展,虽然其发展水平还有待进一步提高,其实践和法律制度相脱节的问题还有待于更好的予以解决,但我们从几乎是制度空白的立法基础开始发展到现有的状态,也是十分难得的。然而,行政程序制度建设虽然伴随着行政法治建设的进步取得了一定的成绩,但还是落后于行政法治整体的发展水平。我国行政程序法制建设在三十年中,虽然在司法监督、行政处罚和行政许可以及其他行政行为领域进行了法制化创新,但从行政法治建设的整体需要来看,行政程序制度还不能提供应有的程序制度平台来满足行政法治发展的需要。我们基于自身发展经验,借鉴国外先进的行政程序法律制度,构架了自身的行政程序法律制度,但这种程序法律制度的发展模式还缺乏自身应有的自觉调整性。行政法治实践中行政程序制度与行政法治实践的脱离现象还大量存在。因此,致力于建设符合我们自身发展需要的行政程序法律制度体系,为行政法治实践提供有力的程序制度基础还有许多问题需要我们予以解决。
  (三)行政程序法制发展的整体规划性需要进一步完善
  行政程序法制发展也是一种法制自然发展的过程,但其自然发展过程中离不开自觉的、积极的立法活动。行政程序法制自身的整体规划性在一定程度上决定了我们行政程序法制发展的速度和质量。从三十年行政程序法制发展来看,我们虽然具有一定阶段的立法发展规划,但行政程序法制发展本身的整体规划性还存在着极大的缺陷。行政程序立法整体规划性不足,一方面是我们行政法制发展整体工作任务繁重所致,另一方面也是我们对行政程序法制发展缺乏科学合理的发展预设所导致的。这不仅阻碍了行政程序法制更快、更好的发展,也影响了行政程序制度在整体行政法制建设中作用的发挥。如何科学合理地推进行政程序法制建设,在行政程序法典实施之后我们如何有效地推动行政程序的进一步发展都应成为我们及早关注和探讨的问题。
  (四)行政程序法制发展的内容结构不平衡
  行政程序法制中包含了现代行政法治基本精神和原则,蕴含了行政程序的公平公正的民主理念,但在我国行政程序法制的实践发展中,通过梳理已有的行政程序制度内容,我们看到行政程序制度内容还多数集中于体现公正、公开的几个方面;对更为需要的现代行政法治基本精神如何通过行政程序制度内容加以调整,还缺乏应有的关注和落实。因此,行政程序法制发展中的内容结构不平衡是我们进一步推进行政程序法制应予以注意的问题。只有将行政程序制度设计得尽可能平衡、完备,才能取得行政程序制度规制的应有效果。例如,对行政法治中的信赖保护问题如何通过更加细致的程序制度加以调整的问题,对行政法治中的行政权社会化问题如何建立更完善的程序制度平台来加以疏导等。
  (五)行政程序法制理论基础支撑性不足
  在过去的三十年中,虽然对于行政程序法制理论的挖掘也取得了很大的成绩,但我们也应看到这些行政程序理论更多是对宏观立法模式的争论和个别几项行政程序制度的探讨,并没有形成深厚的行政程序制度理论基础,至少是没有形成更符合我们自身发展需要的行政程序制度理论基础。理论是行动的先导,没有理论指引的行动在很大程度上是盲目的、自发的,如何在未来行政程序制度发展的同时,对行政程序制度理论进行更深入的研究,特别是对具体行政程序制度的本土建立问题进行更深入的分析和总结,以期为行政程序制度的全面建立和有效实现提供雄厚的理论支撑,应是我们行政程序法制发展中的一项应有任务。
  (六)行政实践中对行政程序法制的认识不足
  通过三十年行政程序制度发展的实践,我们对行政程序自身的认识越来越深入,对行政程序法制发展的方向也越来越明确,但符合行政法治发展要求的现代行政程序意识并没有全面树立起来。我们的行政程序制度发展确实推进了行政程序实践的进步,但从行政实践中的一些现状来看,我们距离广泛树立行政程序自觉理念尚有差距。实践中,对行政程序制度的认识还存在不足,例如对行政程序制度中公正和效率的理解,对行政程序制度中公开与公正的本质内涵理解等。广大行政工作人员和民众不具有应有的行政程序认识水平,就不能很好地满足现实行政管理法治实践发展的需要。因此,在行政法制建设中,在不断完善和加强行政程序制度建设的同时,我们还应提高对行政程序法制的认识,以便于在复杂多样的行政行为中将行政程序制度更准确、更科学地实施下去,真正建立符合自身发展特点的行政法治国家。
  通过总结梳理三十年来政府法制建设的特点,我们既可以看到行政程序法制取得的丰硕成果,也可看到其中存在的问题。因此,总结三十年来行政程序法制的特点,从中挖掘出我们应予以重视的经验和问题,对未来中国行政程序法制的发展和推进具有重要参考意义。
  第五节 监督行政法律制度建设三十年
  改革开放三十年的实践充分证明,没有监督的权力必定导致腐败,在行政权力日益扩张的同时,旨在限制和规范行政权行使,保障公民权利的监督行政法律制度也得到发展和完善。根据监督主体属性的不同,可以将监督分为国家权力性监督和非国家权力性监督。前者是国家权力机关实施的监督,包括立法机关的监督、行政机关的监督和司法机关的监督,而后者则是指国家权力机关之外的组织或个人进行的监督,包括执政党的监督、民主党派和政协的监督、社会组织的监督、公民的监督和媒体的监督。以下根据不同的时期对上述类型监督制度的发展作出归纳。
  一、政府法制建设起步发展阶段监督行政法律制度的基本特点
  从1978年底党的十一届三中全会的召开到1989年《行政诉讼法》的颁布是我国政府法制建设的起步发展阶段,该阶段的基本特点是各项监督行政法律制度从无到有,从破坏走向恢复。以1982年《宪法》颁布为分水岭,又可以分为如下两个时期。
  (一)经济体制改革促动政府法制建设时期[49]
  自1978年底到1982年《宪法》颁布,是监督行政法律制度逐步恢复时期。这一时期的特点表现为:
  1.人民代表大会及其常委会的监督得以恢复。在“文化大革命”中,人民代表大会制度遭到极大破坏,人民代表大会会议曾经停止召开长达十年之久,地方人民代表大会常委会被革命委员会所取代。1975年后,人民代表大会会议逐步恢复正常,1978年宪法还规定了全国人大常委会享有监督国务院工作的权力,各级人大代表享有质询权。1979年7月第五届全国人大二次会议通过了《关于修正<中华人民共和国宪法>若干规定的决议》,决定在县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会,将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府。此外,人大代表的监督权也开始得到运用,1980年8月至9月间召开的五届全国人大三次会议上,170多名北京团代表就宝钢工程分别向冶金部提出质询,这是全国人大历史上第一起质询案。
  2.恢复了检察院的监督权。1975年宪法撤销了检察院,将其职权交由公安机关行使,这等于取消了检察院监督行政的职能。而1978年宪法恢复了检察院的设置,并明确了检察院对于各级行政机关及其工作人员是否遵守宪法和法律享有检察权。
  3.确立了行政诉讼制度。1982年3月《民事诉讼法(试行)》出台,该法第3条第2款规定,法律规定由人民法院审理的行政案件,适用本法规定。这是行政诉讼最早的法律渊源,意味着我国民告官的制度—行政诉讼得以确立。

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