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【期刊名称】 《河南财经政法大学学报》
我国影视行业演员薪酬的政府规制研究
【英文标题】 The Research on Government Regulation of Actors’ Salary in China’s Film and Television Industry
【作者】 聂帅钧
【作者单位】 上海交通大学凯原法学院{宪法学与行政法学专业博士研究生}
【中文关键词】 天价薪酬;限薪令;阴阳合同;行业自治;政府规制
【英文关键词】 sky-high salary; salary limit order; yin and yang contract; trade autonomy; government regulation
【文章编码】 2095-3275(2019)04-0125-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 125
【摘要】 目前治理影视行业演员薪酬面临着立法规定粗疏与税收管理乏力的问题。为破解演员薪酬治理困境,需要引入政府规制。在市场失灵出现与行业自治不足的情况下,政府规制具有必要性;在符合比例原则要求和通过平等原则检验的前提下,政府规制具有合理性。为更好促进我国影视行业的良性发展,治理“天价薪酬”问题既要自我规制,又要政府规制,需要构建完善的政府规制体系。其中在规制依据上应加快薪酬管理法律体系建设;在规制主体上应采取多方合作治理的新思路;在规制措施上应综合运用多种手段共同发力。
【英文摘要】 The phenomenon of “sky-high salary” has been in our country for a long time and is very harmful to the development of the film and television industry. At present, the governance of film and television industry actors’salary faces the problem of the rough legislative provisions and weak tax management: at the legislative level, the “salary limit order” has the dual attributes of trade autonomy norms and the administrative normative documents, but the implementation is not good; at the level of tax management, presenting the chaos of “Yin and Yang contract” tax evasion and tax avoidance in tax depression. In order to solve the governance dilemma of actors’salary, it is necessary to introduce government regulation. Government regulation is necessary in the existence of market failure and the lack of trade autonomy; government regulation is reasonable under the premise of meeting the principle of proportionality and testing through the principle of equality. In order to better promote the benign development of the film and television industry in China, solving the problem of “sky-high salary” requires both self-regulation and government regulation, and this requires a sound government regulation system. Among them, in the regulation basis, the salary management legal system should be accelerated; in the regulation body, the new thinking of multi-party cooperation should be adopted; in the regulation measures, various measures should be used together.
【全文】法宝引证码CLI.A.1268027    
  一、问题缘起:回应“天价薪酬”带来的负面影响
  近月来,由于舆论合力及其聚光灯效应,范冰冰“阴阳合同”涉税问题引起社会各界的激烈讨论,相关新闻也屡见报端。虽然随着案件事实已经查清、江苏省税务局开出8亿多元罚款以及有关责任单位和责任人被问责,长达4个多月的范冰冰逃税事件最终以免于刑事处罚收场。但是,我们仍需透过表面的逃税现象重新审视隐藏于背后的“天价薪酬”问题,因为其不仅是导致影视作品质量下滑的重要原因,还是诱发明星破坏税收秩序的影响因素。事实上,针对明星“天价薪酬”这一行业痼疾一直都存在着两种大相径庭的看法:一种观点认为,明星离奇的高收入是不合理的现象,其在影视作品的总投资中占比过高且涨幅较大,将会挤压其他环节的制作经费,应当加以必要的限制;另一种观点认为,明星“天价薪酬”的存在有其合理性,高片酬是由市场规律所决定的,不应予以限制。实际上,两种不同观点反映的是政府与市场之间的界限问题,也就是说行政权力的边界究竟在哪里?其能否直接介入市场主体活动以及能够介入到何种程度?
  进一步讲,如果“天价薪酬”符合市场经济效率的要求,市场能够完全自我调节则无需政府的干预;相反,如果“天价薪酬”有违公平、正义、效率等价值,并可能损及公共利益、破坏社会秩序,这时候就需要国家公权力干预市场。应该说,如何解决“天价薪酬”带来的负面问题,如何协调影视行业中市场调节与政府干预之间的关系,如何将依法治国的理念落实在影视行业片酬管理之中,是亟待行政法学深入研究的重要课题,并且该研究也有助于保证我国影视行业朝着健康、有序的方向发展。有鉴于此,笔者拟在下文先考察我国影视行业演员薪酬的治理现状,后分析演员薪酬领域为何需要政府规制,并在此基础上提出一些应该如何进行政府规制的具体构想。
  二、现状考察:我国影视行业演员薪酬的治理困境
  从法律制度层面加以考察,当前我国治理影视行业演员薪酬主要面临着立法规定粗疏和税收管理乏力的困境。需要说明的是,税收征管中的个人所得税是调节收入分配的基本制度,其针对高收入群体特别是明星薪酬的调节作用尤为明显。因此,从这个意义上讲,税收管理亦可视为解决“天价薪酬”问题的治理手段。
  (一)我国影视行业演员薪酬的立法规定粗疏
  在我国影视行业演员薪酬的立法规制层面上,相关法律规范主要是中国广播电影电视社会组织联合会电视制片委员会等联合发布的《关于电视剧网络剧制作成本配置比例的意见》、中央宣传部等联合印发的《通知》、国家广播电视总局发布的《关于进一步加强广播电视和网络视听文艺节目管理的通知》以及电视制片委员会等联合发布的《关于严格执行电视剧网络剧制作成本配置比例规定的通知》。
  (见表1)
  表1我国现有规制演员薪酬的法律规范汇总

┌───────┬─────┬──────┬──────┬───────────┐
│文件名称   │发布时间 │效力级别  │调整范围  │具体规定       │
├───────┼─────┼──────┼──────┼───────────┤
│关于电视剧网络│2017年9月2│行业自治规范│电视剧、网络│全部演员的总片酬不超过│
│剧制作成本配置│2日    │+行政规范性 │剧     │制作总成本的40%,其中 │
│比例的意见(以 │     │文件    │      │,主要演员不超过总片酬│
│下简称“限薪令│     │      │      │的70%,其他演员不低于 │
│”)      │     │      │      │总片酬的30%。     │
├───────┼─────┼──────┼──────┼───────────┤
│中宣部、文化和│2018年6月3│行政规范性文│电影、电视剧│每部电影、电视剧、网络│
│旅游部等部门联│1日    │件     │、网络视听节│视听节目全部演员、嘉宾│
│合印发的《通知│     │      │目     │的总片酬不得超过制作总│
│》      │     │      │      │成本的40%,主要演员片 │
│       │     │      │      │酬不得超过总片酬的70% │
│       │     │      │      │。          │
├───────┼─────┼──────┼──────┼───────────┤
│国家广播电视总│2018年10月│行政规范性文│综艺节目、电│(1)每个节目全部嘉宾总 │
│局关于进一步加│31日   │件     │视剧、网络剧│片酬不得超过节目总成本│
│强广播电视和网│     │      │(含网络电影)│的40%,主要嘉宾片酬不 │
│络视听文艺节目│     │      │      │得超过嘉宾总片酬   │
│管理的通知(以 │     │      │      │的70%;        │
│下简称“综艺限│     │      │      │(2)每部电视剧网络剧(含│
│薪令”)    │     │      │      │网络电影)全部演员片酬 │
│       │     │      │      │不超过制作总成本的40% │
│       │     │      │      │,其中主要演员不超过总│
│       │     │      │      │片酬的70%。      │
├───────┼─────┼──────┼──────┼───────────┤
│关于严格执行电│2019年4月1│行业自治规范│电视剧、网络│全部演员的总片酬不超过│
│视剧网络剧制作│9日    │+行政规范性 │剧     │制作总成本的40%,其中 │
│成本配置比例规│     │文件    │      │,主要演员不超过总片酬│
│定的通知(以下 │     │      │      │的70%,其他演员不低于 │
│简称《执行规定│     │      │      │总片酬的30%。     │
│》)      │     │      │      │           │
└───────┴─────┴──────┴──────┴───────────┘

  通过分析表1可以得出两点结论:其一,从发文的先后顺序和文件的主要内容来看,《通知》可看做是对“限薪令”约束力的背书,而《执行规定》则是对“限薪令”“综艺限薪令”内容的再次重申。其二,从体系解释的角度考虑,这四份文件中的限薪规定共同构成了目前我国规制影视行业演员薪酬的法律体系,并且限薪规定的调整范围已由电视剧、网络剧扩展至电影、综艺节目,实现了对影视行业演员薪酬的全方位规制。不过,就“限薪令”的性质而言,不少影视界人士认为其是自治规范,不具有任何法律效力。的确,单从表面上看,“限薪令”制定主体是非国家性的社会团体,其仅适用于行业内部的自治规范,并且该文件的约束力取决于行业会员的自觉遵守。但是,这种看法过于偏颇、有失准确,本质上讲,“限薪令”同时还应属于行政规范性文件,这是因为“限薪令”的开头部分明确交代了其立法根据是《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》(新广电发[2017]191号),而该文件是由国家新闻出版广电总局等五部委联合颁布的创制性行政规范,其中三条“行业组织出台电视剧成本配置比例指导意见,引导制作企业合理安排电视剧投入成本结构”的规定可作为“限薪令”的授权规范。在此情况下,电视制片委员会等社会团体因该创制性行政规范的特别明确授权而取得了管理演员薪酬的权力,其制定的“限薪令”也就由社会团体自治的软法规范转变为“硬法”。换句话讲,此时出现了行业自治规范和国家法律之间的交叉重叠,“限薪令”因为具有上位规范的授权而成为国家法律体系的组成部分,并对不特定相对人的权利义务产生影响(即无须影视行业协会成员的同意就具有法律约束力)。同样,由电视制片委员会等联合发布的《执行规定》亦具有行业自治规范和行政规范性文件的双重属性。需要指出的是,此时电视制片委员会等社会团体在管理演员薪酬这一行政法律关系中具有双重法律地位,一方面,其作为政府行政管理活动的相对人,接受国家新闻出版广电总局等政府部门的监督与指导;另一方面,其作为授权的行政主体,行使国家公权力,对影视制作机构、演员等进行公共管理。
  客观而言,“限薪令”的颁布尽管实现了有关演员薪酬法律规范从无到有的重大突破,并将治理“天价薪酬”问题进一步纳入法治化轨道,但其仍难以有效遏制明星片酬的上涨趋势,“天价薪酬”的问题反而有愈演愈烈之势。据研究表明,2017年部分明星的年均片酬涨幅在50%以上[2]。而在“限薪令”颁布后,演员杨烁拒绝按规定降低片酬,仍要求剧方按规定好的8750万支付,并导致电视剧停机[3]。究其原因在于,“限薪令”在形式和内容上都存在诸多不足之处。
  就形式层面而言,“限薪令”的法律位阶较低且有违法律保留原则。一方面,“限薪令”的法律效力不高。根据法规范的等级结构理论,下级规范基于上级规范的授权而存在,最后可以追溯至位于规范层级顶端的宪法,从而形成一个规范链条,即宪法、法律、法规、规章,规范性文件位于规范链条的末端[4]。换言之,作为规范性文件的“限薪令”位于法律效力位阶的最低端,同时其也不能设定更具实效性的行政处罚、行政强制等惩罚性措施,这就在一定程度上消解了“限薪令”的权威性与执行力。另一方面,“限薪令”有违宪之虞。理论上讲,尽管“限薪令”具有实质上的正当性,但从形式上看,其合宪性仍是值得检讨的。因为从权利义务的角度上讲,劳动报酬权是演员在演出合同关系中所享有的权利,其是劳动权的核心内容,并且演员履行演出合同所能获得的预期财产收益亦是财产权的题中应有之义。在我国,劳动权和财产权均是受到宪法保护的公民基本权利,而“限薪令”的效果无疑是对这两种基本权利的克减与限制。根据基本权利限制的法律保留,对于基本权利的限制必须由法律来规定,或者说公权力对于基本权利的限制行为必须有法律的授权[5]。这就意味着,对于演员薪酬的限制必须由代表民意的立法机关(全国人大及其常委会)以法律的形式作出规定,或者说至少要有法律的授权规定。显而易见,“限薪令”并不符合这一要求,而《关于支持电视剧繁荣发展若干政策的通知》作为低层级的规范性文件,更无法为“限薪令”的制定提供正当化的法律依据,同时《电影产业促进法》《劳动合同法》等上位法中亦未寻觅到有关影视行业实施薪酬限制的法律条款。是故,“限薪令”因可能涉嫌违反法律保留原则而在形式层面上存在合宪性疑问,若进一步推导,电视制片委员会等授权行政主体限制演员薪酬的行为则属于“违法行政”。
  就内容层面而言,“限薪令”缺乏具体的可操作性且无法律责任条款。一方面,立法规定的较为抽象、模糊。立法的可操作性是指法律规则、法律具体制度的设计能够得到具体执行、遵守,法律规则设计的合理、周详、协调[6]。从法条数目上看,“限薪令”仅有三条法律规范,不仅数量偏少、略显单薄而且强制力不足、执行性较差,其中,第一条规定了演员片酬的限制比例,第二条规定了演员总片酬超过制作总成本的40%需进行备案并说明情况,第三条则为鼓励性条款。整体观之,“限薪令”并没有就有关部门职责、如何实施、如何监督等关键性事项作出明文规定,这就会使“限薪令”的实施效果大打折扣,甚至流于形式,以至于优化片酬分配的立法目的难以实现。另一方面,“限薪令”欠缺必要的法律后果。比如,“限薪令”的第二条并未就制作机构违反备案管理的法律后果作出规定,这就很容易导致制作机构不报备“天价薪酬”。而通常来讲,一个完整的法律规范在逻辑结构上包括假定、处理和制裁三个部分。其中,制裁问题是一个关系到法律实效的问题[7],也就是行为所要承担的法律后果,其目的在于通过增进强制力来保障法律规范得以有效地遵守与执行。事实上,作为一部专门规制演员电影片酬的立法文件,如果没有明确规定制片机构以及演员违反片酬比例的法律后果,其很难在影视劳动合同的签订过程中发挥实际的拘束力。
  值得提及的是,如果从体系性的角度分析,“综艺限薪令”中针对不备案的处罚措施虽然说是弥补了“限薪令”法律后果缺失的漏洞,但该法律责任条款的设定也仅是具备正当性,而不具有合法性。因为法律法规规章制定机关在其他规范性文件中不得设定行政处罚[8]。具体而言:首先,“综艺限薪令”中的“暂停直至永久取消剧目播出、制作资质”是国家广播电视总局针对影视制作机构违反演员薪酬备案义务作出的制裁性决定,是一种行政处罚。其次,该处罚形式不是《行政处罚法》八条规定的前六种常态性行政处罚,而属于“其他行政处罚”,但根据行政处罚的设定权限,“其他行政处罚”必须由法律与行政法规予以创设。复次,通过梳理上位法发现,与之相关的法律责任条款只有《广播电视管理条例(2017修订)》四十三条规定了“广播电视行政部门在特殊情况下可以作出停止播出节目的决定”,很显然,“永久取消剧目播出、制作资质”不是细化该条款的具体规定而是创设了新的处罚种类。最后,从制定程序和发文名称两方面加以判断,“综艺限薪令”不属于法律、行政法规、部门规章,仅属于规范性文件,因此其无权设定“其他行政处罚”,这就意味着“综艺限薪令”设定这一行政处罚的法律位阶不够。通过以上解析可知,“综艺限薪令”所设定的处罚措施存在较为严重的合法性问题。
  (二)我国影视行业演员薪酬的税收管理乏力
  实践中,影视行业演员的偷税逃税问题层出不穷,虽然说该问题的产生与社会诚信文化缺失、演员纳税意识淡薄、追求利益最大化等因素不无关系,但此种现象更凸显了我国税收管理工作存在严重的缺位,这突出体现在以下两个方面。
  第一,缺乏对“阴阳合同”的监管。“阴阳合同”广泛存在于建筑施工、二手房买卖等社会生活领域中,就影视行业而言,其指的是演员与制作机构签订两份薪酬金额不同的影视劳动合同,其中一份为片酬符合“限薪令”要求的“阳合同”,另一份则为超出片酬限制比例的“阴合同”。很显然,明星通过签订“阴阳合同”的方式拆分薪酬总额,不仅规避了“限薪令”的适用,还造成了国家税收的流失。根据《税收征收管理法》六十三条之规定,双方当事人通过签订“阴阳合同”的方式逃避缴纳税款是一种偷税行为,演员将会遭受行政处罚(如罚款、滞纳金等),乃至被追究相应的刑事责任,但这不必然导致影视劳动合同无效,因为承担逃税责任和判断合同效力是两个不同层面的问题。就“阴合同”“阳合同”的法律效力而言,它们应受到《民法总则》一百四十六条“通谋虚伪表示”规则的分别评价。一方面,“阳合同”属于《民法总则》一百四十六条第一款规定的虚假民事法律行为。从学理上讲,该行为因具备以下构成要件而无效:一是行为人须有两方以上的表意人,二是双方当事人所表达的意思并非当事人的真意,三是双方当事人对虚假的意思表示的表达须有通谋[9]。据此逻辑,“阳合同”中的劳动报酬条款由于不是双方当事人的真实意思表示应认定无效,但报酬条款无效不影响工作内容、工作期限、工作要求等其他条款的效力。另一方面,“阴合同”是该虚假的意思表示隐藏的民事法律行为,根据《民法总则》一百四十六条第二款规定,其效力要“依照有关法律规定处理”,而这就需要根据《劳动合同法》二十六条的规定来判断“阴合同”是否有效。具体而言,由于“阴合同”中所约定的劳动报酬是演员和制作机构双方真实的意思表示,并且报酬总额不违反法律、行政法规的强制性规定,应认定为有效。值得注意的是,“限薪令”仅是行政规范性文件,而不是法律、行政法规,所以即便“阴合同”的报酬条款违反“限薪令”的规定,其仍旧有效。
  第二,缺乏对避税行为的监管。不同于“阴阳合同”的逃税性质,目前越来越多的演员通过多种技术化手段来合理避税。其一,成立个人工作室。从法律地位上讲,个人工作室是个人独资企业或者个体工商户,而根据《个人所得税》三条的规定,若演员以工作室的名义对外签订影视劳动合同则适用的是5%~35%的超额累进税率,这明显低于演员以“工资、薪金所得”方式所缴纳的3%~45%的税率。更为重要的是,个人工作室还往往在税收优惠的特定区域注册以享受政策红利,这将会大大降低演员的实际税负。譬如,入驻江苏新沂馨园影视文化产业园的企业,在当地缴纳税款后,除享受地方留存部分税款的奖励外,园区额外向缴税企业进行补贴,汇算补贴后,园区税负为同类艺人工作室最低水平(小规模纳税人综合税负不超过3.75%,一般纳税人不超过4.87%)[10]。其二,在税收优惠地设立有限公司。在范冰冰逃税事件发生之前,素有“避税天堂”之称的霍尔果斯(当地企业所得税实行“五免五减”)就诞生了1600多家影视公司,如霍尔果斯橙子映像传媒有限公司(股东为邓超)、霍尔果斯涛阁文化传媒有限公司(股东为刘涛)等。从形式上看,这些注册在税收洼地的企业具有法律意义上的合法性,但是如果它们仅仅是为了谋求税收利益,在霍尔果斯并无实际经营的话,便违背了税收政策的实质精神[11]。进一步讲,这些在当地没有实际办公地点和员工的影视公司不仅逃避了相应的税收责任,还不能拉动霍尔果斯地方经济的发展;并且,这些“空壳公司”与其他同等收入水平的影视企业相比,税收负担明显较轻

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