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【期刊名称】 《法学论坛》
论我国社区矫正的组织制度
【英文标题】 On the Organizing System of Community Rectification in China
【作者】 陈和华【作者单位】 华东政法学院
【分类】 刑法总则【中文关键词】 社区矫正;组织制度;社区矫正官
【英文关键词】 community rectification;organizing system;community rectification official
【文章编码】 1009—8003—(2006)04—0094—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 94
【摘要】

社区矫正的组织制度是社区矫正制度的重要组成部分。我国现行的社区矫正试点工作存在着司法行政机关参与无法律依据、社区矫正人员无执法主体资格以及社区矫正机构多头管理等问题。因此,在法律层面上建立由社区矫正官为中心的社区矫正官制度非常必要。应该在司法行政机关——司法所内设置社区矫正官一职,专司社区矫正的管理和执行工作,并赋予其执法主体的资格。同时,公安机关应该退出社区矫正。

【英文摘要】

The organizing system of community rectification is important composing part of community rectification system.In china,there are many problems in present work of community rectification unit,for example,no legal basis of justice administration management,no law enforcement qualification of personnel.It is very important that establish the system of community rectification official.It is should that setup the duty of communityrectification official inside judicial office,and endue them with law enforcement qualification.public security department should withdrawl from community rectification.

【全文】法宝引证码CLI.A.112277    
  
  社区矫正是与监禁矫正相对的行刑方式,是指将符合条件的罪犯置于社区内,由专门的国家机关在社会团体和民间组织以及社会志愿者的协助下,于判决、裁定或决定确定的期限内,矫正其犯罪心理和行为恶习,并促进其顺利回归社会的非监禁刑罚执行活动。[1]社区矫正制度是人类社会刑法思想和行刑制度不断发展的产物,随着这些年来西方许多国家对社区矫正制度的不断探索和发展完善,社区矫正制度已经成为世界各国行刑文明化、人道化的一个标志,而社区矫正相对于传统的监狱矫正显示出的有利于罪犯改造和回归社会、有利于促进社会治安的良性循环、有利于合理配置行刑资源降低司法成本等优势,目前已经基本得到世界各国的认可,成为世界上许多国家和地区纷纷采用的一种主要的刑罚执行的方式。
  我国自2003年7月起,开始在北京、天津、上海、江苏、浙江和山东等6个省市开展社区矫正的试点工作。通过两年多来的试点,我国在社区矫正方面积累了许多宝贵的经验,但也暴露出一些重大问题,其中最为棘手亟待解决的是社区矫正的组织制度问题,即社区矫正机构的设置和管理。这一问题的存在已经严重影响到了社区矫正执行体系的建立和完善,从而进一步影响到社区矫正的效果。
  一、我国社区矫正组织制度存在的问题
  笔者通过深入实地调查作为社区矫正试点城市之一的上海市有关社区矫正的执行情况,发现我国在社区矫正的组织制度上存在着以下问题。
  (一)司法行政机关参与领导和管理社区矫正无法律依据
  从执法主体和工作主体的规定来看,我国法律规定对管制、缓刑、剥夺政治权利、假释、监外执行等社区服刑人员的刑罚由公安机关进行监督考察,罪犯居住地的基层组织或单位予以配合,也就是说,我国法律明确规定实施社区矫正的专门机关是公安机关;而从社区矫正工作的实际来看,社区矫正却是由专门的社区矫正组织在相关社会团体和社会志愿者的协助下进行。虽然并没有排除公安机关在社区矫正中的作用,但无论是从《关于开展社区矫正试点工作的通知》的规定精神还是从社区矫正试点的实际情况看,公安机关在社区矫正中已不是起主要作用的机关。司法行政机关在社区矫正中已经取得主导地位。
  确实,由司法行政机关作为社区矫正工作的主体有其重要意义。我国的司法行政部门一直以来都是我国监禁刑执行的主管机关,在监禁刑的执行,特别是在罪犯的改造教育方面,积累了丰富的经验,并形成了一整套富有成效的管理方法。虽然非监禁刑与监禁刑在很多方面存在区别,但是在罪犯的改造教育方面却具有很多的共通性。将司法行政机关作为社区矫正的执行主体,可以充分利用这一机关在矫正领域的经验优势,促进我国社区矫正制度的发展。
  而且,由于社区矫正是一种不监禁罪犯的刑罚执行方法,其最大的特点就在于罪犯仍然在原来居住的社区内接受刑罚处罚。这一刑罚执行的特点,也要求执行机关能够遍及基层,执行人员能够深入基层,直接与矫正对象进行最密切的接触。而我国的司法行政机关不仅可以利用我国现有的比较完善、遍及基层的司法行政机构体系(有数字显示,截止2003年底,全国司法所已经建成39222个,占全国乡镇〈街道〉建制数〈不含西藏〉的88.6%[1]),在不增加太多的人力、物力的情况下,建立起较完善的执行机构体系;而且还可以发挥司法行政机关既是刑罚执行的专门机关又属于地方政府的这种双重优势。
  另外,司法行政部门加入社区矫正的管理队伍也是当今世界通行的做法。例如,在瑞士,作为非监禁执行方式的公益劳动的组织和实施,是由各州司法局的社会服务处负责的;在瑞典,中央政府的司法部下面设立了瑞典监狱和缓刑服务局,管理全国的监狱、缓刑和假释工作;而日本作为社区矫正执行很成功的国家,其社区矫正的执行机构便是置于司法行政部门之内的更生保护局负责全国缓刑罪犯的监控管理;在加拿大,对联邦系统的假释犯的监督由加拿大矫正局负责。{2}我国的这种以司法行政机构为主要执行机关的综合管理模式的试点也是符合世界社区矫正执行机构设置趋势的。
  但是,无论司法行政机关在社区矫正中起什么作用,司法行政机关参与到社区矫正中来,并无法律依据。近年来,随着社区矫正试点工作在几个省市的开展,我国又逐渐形成了一种由地方政法委牵头,公、检、法、司各个部门联合办公的管理社区矫正的模式。具体来说就是由街道、乡镇司法所等基层司法行政部门会同公安机关来具体开展社区矫正工作,包括对社区服刑人员进行监督考察,组织协调对社区服刑人员的教育改造和帮助工作等。这种管理模式从宏观上来说可以利用现有的政策杠杆,有效整合现有的司法资源,分担公安机关的部分工作,利用现有的社区资源,使社区矫正工作落到实处。但是毕竟这一管理模式仅仅是社区矫正试点工作中的一种探索,并没有具体的法律依据。严格地说,现行的社区矫正试点并非如《关于开展社区矫正试点工作的通知》所表明的那样,是“在现有法律的框架内”,而有违法之嫌。
  (二)社区矫正工作人员无执法主体资格哎哟不错哦
  在我国社区矫正的试点工作中,具体从事社区矫正工作的人员有相当一部分并不具有执法者身份(社区矫正本质上是一种刑罚,是执法活动),社区矫正机关及其人员的权利义务并没有非常明确,这就把社区矫正的工作主体推入了一个无所适从的境地,对我国的社区矫正的推行带来了不利影响。
  从目前上海市正在实施的社区矫正的试点工作来看,主要是通过两条组织体系,以政府向社会购买服务的形式开展社区矫正工作。[2]具体到直接实施社区矫正工作的街道、社区,实施矫正工作的主要有三类人员,分别是街道司法所的工作人员、社工服务人员以及具有执法主体身份的派出所民警。具有执法主体身份的派出所基本上已经脱离了社区矫正的日常管理工作,只是根据国家现有的法律规定,参与一些与执法相关的法律程序上的事务。而没有执法主体身份的司法所工作人员和社会工作人员却在管理社区矫正的日常工作,这种状态常常会导致实施社区矫正工作的人员无法全方位地投入到社区矫正工作中来,导致矫正工作效率低下,影响矫正工作的效果。
  在社区矫正试点实践中,对这个问题的解决主要通过制订社区矫正规程,按工作性质的不同来分工负责,以保证既能使工作主体开展工作,又能维护现有法律中执法主体的执法地位。但这样一来,对社区矫正主体的工作就形成了诸多不必要的限制,对其性质定位也非常尴尬,并在某种程度上限制了社区矫正组织职能的发挥,给社区矫正对象的接收及审批机关与社区矫正组织在其它环节的衔接上造成不便。
  (三)社区矫正机构多头管理
  笔者通过调查了解到,目前上海试点的社区矫正管理是在党委、政府的领导下,由司法行政部门组织实施、政法各部门紧密配合的社区矫正组织和工作体系。由于各个部门对于社区矫正试点工作非常重视,所以基层社区矫正人员的工作必须要接受地区政法委、司法局、街道办事处、社工组织等等部门的监督、管理,要向这些部门进行定期或不定期的工作汇报。不同的管理机构往往又会从各自的角度对社区矫正的基层机构提出不同的工作建议和要求。对于社区矫正的基层工作机构和人员来说,本应该将工作的重心放在对罪犯的矫治上来,但是由于这种多头管理的存在,常常造成他们工作量的增加和工作重心的偏离,既不利于矫正质量的提高,也不利于充分调动社区矫正工作人员的积极性。同时,这一综合治理的管理模式也出现了一些诸如落实不到位、“综合管理,谁也不理”、配合大于摩擦、互相推诿的现象。
  二、社区矫正组织问题的解决——建立我国的社区矫正官制度
  笔者认为,解决上述问题的唯一途径就是建立我国的社区矫正官制度。
  所谓社区矫正官制度,是指以有执法主体资格的国家工作人员为主,并由其领导、指挥其他社会工作者进行具体的社区矫正工作的矫正制度。这一制度针对社区矫正的特点,以社区矫正官为中心,广泛动员其他社会资源参与社区矫正,既保证了社区矫正的刑罚执行性质以及刑事司法机关对社区矫正工作的领导,又解决了社区矫正地域相对分散、人力资源相对不足的困难,有其不可替代的优越性。
  目前世界上许多国家和地区都建立了较完善的社区矫正制度,其中社区矫正官制度是其重要的方面。虽然名称各异,具体做法亦各有特色,但有其共同的特点,表现为以下几个方面,足资我们借鉴。
  (一)社区矫正的执行大多由专门的机关负责
  无论是社区矫正制度发展较早的美国或者欧洲国家,还是随后发展起来的亚洲和太平洋的一些国家和地区,尽管对于社区矫正以及矫正执行机关的称谓各不相同,但是负责执行社区矫正措施的都是一些专门机构。例如英国政府就在中央缓刑局之下设置了多个专门负责缓刑执行以及监督的缓刑监察室,并且设置了“首席缓刑监察官”的职位,作为主要负责人员。{2}(57)美国的社区矫正中心、法国的考验监督委员会、意大利的社会服务中心等等,都是一些专门的机构负责对社区矫正执行。
  (二)社区矫正的主要执行机关大多隶属于行政机关
  在当前已经建立起社区矫正制度的国家中,大多数国家社区矫正的执行机关都隶属于行政机关。在法国,缓刑、监外执行等工作是由司法部专门设立的考验监督委员会负责的;在美国,依靠社会力量来管理和矫正罪犯的社区矫正中心也是由司法部下属的监狱管理机构、假释委员会负责管理的,特别是对缓刑犯执行管理的2000多个单独的缓刑服务工作都隶属于各个州的司法部的独立机构;{2}(104)在意大利,也是由司法部监狱管理局以及地方司法部的分支机构负责非监禁刑的执行。{3}
  (三)社区矫正机构中的主要执行人员都属于政府公务人员
  如同社区矫正的专门机构一样,虽然大多数国家并没有以“社区矫正官”命名的统一的社区矫正执行人员,但是绝大多数国家社区矫正的专职人员都属于政府雇员,享受政府固定的薪金和福利,承担严格的义务和责任,并在法律规定的范围内行使明确具体的权利和职责。例如日本的保护观察官,是地方改造保护委员会的事务局及保护观察所配备的国家公务人员,他们利用其专门的知识,进行保护观察、人格调查、以及其他与犯罪人的改造保护相关的事务。{4}意大利负责社区矫正的社会服务中心的工作人员称为社会辅导员,由国家司法部统一招考录用,属于公务员的序列,享受国家公务员的待遇。而德国黑森州的缓刑执行人员队伍中,有近70%

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}程虎.对我国社区矫正的法律思考(J).江西社会科学,2004,(5).

{2}郭建安,郑霞泽.社区矫正通论(M).北京:法律出版社,2004.104.

{3}刘晓梅.意大利刑罚执行制度中的社区矫正及其对我国刑罚制度改革的启示(J).犯罪研究,2005,(4).

{4}刘永强,何显兵.关于社区矫正工作者的定位及其队伍建设(J).河北法学,2005,(9).

{5}司法部赴德国社区矫正训练团.德国社区矫正概览(J).中国司法,2005,(8).

{6}吴宗宪.关于社区矫正若干问题思考(J).中国司法,2004,(7).

{7}刘强.论我国社区矫正的立法及机构和队伍建设(J).河南司法警官职业学院学报,2004,(12).

{8}刘强.各国(地区)社区矫正法规选编及评价(M).北京:中国人民公安大学出版社,2004.101.

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