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【期刊名称】 《行政法学研究》
对非经法律授权和行政机关委托的组织和个人设定义务或剥夺权利的行为可否起诉
【作者】 游振辉【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1993年【期号】 2
【页码】 85
【全文】法宝引证码CLI.A.112322    
  问(×省王五):“在实际生活中,有些组织或个人,即无法律、法规的授权,又无行政机关的委托,如执法人、村委会、道路关卡,等等,也时常行使类似行政权的特殊权力,作出具体行政行为”,请问,被设定义务人或被剥夺权利人能否去法院提起行政诉讼?如果能够,又以谁为被告?
  答:
  《行政诉讼法》第25条已经明确了由法律、法规授权的组织或者行政机关委托的组织所实施的具体行政行为,由谁当被告的问题,相应地也就解决了这些组织的行政行为的可诉性。但在实践中,仍有相当多的既无法律、法规的授权,又无行政机关的委托的组织,如执法队、村委会、道路关卡,等等,也在行使“具体行政行为”,其行为属于行政管理领域,行为内容亦属于行政法上的权利义务关系。也就是说,除了实施行为的主体之外,其它一切特征都符合行政诉讼受案范围。对这些情况该如何把握,目前尚难提出一个能够周延所有情况的方案。但是,根据现行法律规定和总结实践经验,我们提出一个二元标准,只有同时符合这两个标准的,才属于行政诉讼:
  1.被告只能是《行政诉讼法》第25条的范围,超出该范围一律不能构成行政诉讼。
  2.被诉的行为内容属于行政法调整范围,如,抓走私香烟,则属于《烟草专卖法》调整,此时不论主体是谁,只考察行为内容。
  将以上两个标准结合起来,具体问题具体分析,不搞一刀切。分析如下:卡在了奇怪的地方
  1.由行政主体设立的组织,该组织以自己的名义对外实施具体行政行为的,该行为可诉并以设立该组织的行政主体为被告。如,某镇政府设立了一个“市容整顿办公室”,招募了一些临时工,在镇上繁华地带维持交通秩序、环境卫生及其它治安秩序,均以“市容整顿办公室”的名义对公民予以处罚或处理,公民如果不服可以提起行政诉讼,但以镇政府为被告。类似的情况相当多,如林业主管部门设立的检查站、某政府设立的“五四三办公室”(五讲四美三热爱),等等。
  2.由若干个行政主体共同组成的组织。例如,有所谓“综合执法队”,由公安、税务、工商、城管、卫生等部门各出一个人组成,并刻制了公章,该“综合执法队”便集这些职能部门的行政职权于一身,几乎成了“万能执法队”,在大街小巷无所不能。如果相对人起诉的话,应作为行政案件,并以出人的行政主体为共同被告。但有人认为,这种“综合执法队”并非这些行政主体合意成立的,而是政府指令成立的,并非出于这些行政主体的本意,他们也无力违抗政府意志;“综合执法队”出了事又要他们来承担行政责任不尽合理,认为应由政府当被告。这种观点也有一定道理,建议在实践中以上述两种被告择一,通过实践来总结。
  3.企业内部组织对外行使“行政管理职权”的问题。如,某汽车运输公司有一个“检查组”,专门上路拦截本公司客车,检查有否超载、有否漏票逃票、驾驶员有否私自收款等,这些都属于企业自身的管理行为,不属于行政诉讼。但是,这些检查组有时也检查旅客的走私香烟等行为,并予以没收、罚款等。对走私香烟的查处属于行政行为这是无疑的。实践中发现有三种情况:第一是检查组给被处罚人的罚没收据上盖有烟草专卖局‘的公章,这种情况应以烟草专卖局为被告,即视为是烟草专卖局委托的。第二是检查组给被处罚人的罚没收据是省财政厅统一印制的罚没收据,但收据上的公章却是本公司的,这时人民法院应传该公司问明该罚没收据是哪个行政主体给的,然后将该行政主体列为被告。第三是检查组未给任何收据或给的是自制的收据,我们建议由该企业的主管部门(如交通厅、局等)为被告。[1]这么处理似乎不太合理,但又有些合理的内核:由行政机关归口管理的企业或组织,出了这样行政法_上的问题,该行政主管部门是有责任的,由其当被告可以督促其对企业的管理。
  但是,下面这种情况必须特别注意:1990年9月7日第七届全国人大常委会第十五次会议通过的《

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