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【期刊名称】 《行政法学研究》
《敦促履行令》的设计与实践
【作者】 游振辉【作者单位】 福州市中级人民法院
【分类】 法律经济学【期刊年份】 1993年
【期号】 3【页码】 63
【全文】法宝引证码CLI.A.112298    
  一、酝酿
  去年底今年初,不少行政机关反映行政执法难:文明执法,常常达不到执法目的,又缺乏必要的强制执行手段,所谓“执法必严”经常落空,“强硬”执法,有的缺乏法律根据,更经常的是损害党和政府的形象,还常常被老百姓斥为“土匪”,同时也助长了执法人员的骄横跋扈、以权谋私。因此,非常希望法院能支持行政机关依法行政。为此我院领导非常重视,明确指示以邓小平同志南巡讲话为指导,研究出具体措施。
  笔者接受任务后,首先想到的是英国的“执行令”。英国的执行令是指有监督权的法院命令低级法院和执行机关履行法定义务的特权令,不论公民或行政机关都可以向法院申请这种命令,由法院决定是否给予,它只适用于公法上的义务。照搬是肯定不行的,因为英国的执行令是一种法定程序,而我们要采取的措施只能是法定程序之外的措施,而且用“执行令”会和现行的法定程序中的“强制执行”相混。但由此得到启发,可以采取一种与此相类似的手段,取名为“敦促履行令”,这样既不失“温和”也不失“强硬”,比较适中。依据《行政诉讼法》第1条关于“维护和监督行政机关依法行使行政职权”的规定,司法机关当然有义务通过自己的全部工作努力实现这一使命,又根据《行政诉讼法》第44条关于起诉不停止具体行政行为执行的立法精神,可以推导出行政机关的具体行政行为一经作出,应推定其合法有效,行政相对人应当执行的结论,而事实上该条的立法的理论基础也正在于此,因此,《敦促履行令》的创立符合《行政诉讼法》的立法精神和有着内在的合理性。经与同仁们讨论,认为应把《敦促履行令》作为行政执法协助的一种手段,并应遵循以下原则:
  (一)以支持和规范行政机关依法行政,提高行政效率,增强行政相对人的行政法律意识,迅速稳定社会关系,更有效发挥法院的司法监督职能为宗旨;
  (二)不得与现行法律规定相冲突,因此它只能是法定程序之外的手段。
  (三)不得因此而损害行政相对人在程序上和实体上的权利。
  (四)不得影响对被诉具体行政行为的合法性审查。
  据此,笔者起草了《行政执法协助规则(试行)》设计出《敦促履行令》及其申请书的文书样式。
  二、《敦促履行令》的具体操作规则
  (一)申请《敦促履行令》的范围。属于《行政诉讼法》第11条规定的具体行政行为,并依该法第66条可以申请人民法院强制执行的,以及经法院行政审判庭审查认为可以敦促履行的其他具体行政行为,都可以申请《敦促履行令》。这主要是从法律允许的监督范围考虑的,并且若行政相对人不自觉履行又不起诉的,就有个强制执行的问题,因而都必须局限在《行政诉讼法》范围之内,否则要么不合法,要么执法不严肃;此外考虑到行政执法的情况比较复杂,且有法律特别规定的情况,难以周延,故以行政庭审查认可按个案处理。
  (二)申请《敦促履行令》的条件。
  1.必须在以上的申请范围之内。
  2.被敦促履行的具体行政行为必须具有书面形式,且已送达行政相对人。这是具体落实规范行政执法行为原则的规定,这就迫使行政机关在法律文书方面和执法程序方面趋于规范化。
  3.《敦促履行令》能够送达被申请人的。
  4.申请期限:被敦促履行的具体行政行为起诉期限在15日以下的,必须在该书面具体行政行为送达行政相对人之日起5日内,申请敦促履行;被敦促履行的具体行政行为起诉期限在15日以上的,必须在该书面具体行政行为送达行政相对人之日起至起诉期限届满的三分之二期日内,申请敦促履行。这样就把《敦促履行令》的使用局限于行政法律文书送达至起诉期限届满之间,因为起诉期限届满之后,行政相对人既不自觉履行也不起诉的,应是强制执行的问题。这期间是行政相对人“自由支配”的时间,行政效率也主要是被这期间给耽搁的,《敦促履行令》在这期间使用,既起到督促的作用,又区别于诉讼程序,实现提高行政效率、尽快稳定社会关系的目的。
  5.必须按要求填写申请书。
  (三)对申请的审查。由于敦促履行并非诉讼程序,所以对申请的审查并不严格。一般情况下,对具体行政行为所认定的事实不审查,主要审查作出具体行政行为是否有法律根据(含规章),以及程序上是否合法,如法律文书是否规范、是否已送达行政相对人、执法主体是否正确等等。经审查具有下列情形之一的,书面通知申请人不予采纳并说明理由:
  1.被敦促履行的具体行政行为明显违法或有重大瑕疵的,
  2.符合法律、法规和规章规定,具备法定停止执行条件的,
  3.被敦促履行的具体行政行为执行后会造成难以弥补的损失,并且停止执行不损害社会公共利益的;
  4.不符合本规则规定的申请条件以及法院认为不宜敦促履行的。当然,不予采纳申请的,不影响当事人自觉履行和有关机关的依法强制执行。
  (四)《敦促履行令》的送达。经审查合格并由分管院领导签发《敦促履行令》,应于2日内送达被申请人。送达《敦促履行令》时,一律由两名审判人员进行,要求着装整齐,不得有任何骄横跋扈之态,对被申请人不理解、有异议的,应耐心作解释工作并明确告知诉权,对确实拒签的才能留置送达。
  (五)《敦促履行令》的失效。
  1.自然失效:(

  ······

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