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【期刊名称】 《行政法学研究》
关于行政机关机构编制立法的若干思考
【作者】 顾家麒【分类】 中国宪法
【期刊年份】 1993年【期号】 1
【页码】 37
【全文】法宝引证码CLI.A.112284    
  
  关于在我国制定行政机关机构编制法律的建议已提出几年,从理论到实践的探索也有过不少。但是,在向立法实践采取行动的努力开始的时候,我们总还是免不了要重新审视一下诸如行政机关机构编制法是什么样的一部法律,这个法律应包含哪些主要内容,它与现行的有关法律的关系怎样,等等。这种情形正是我国行政机关机构编制法律理论研究起点较低、深度有限的反映,也就是说,在过去的几年中,我们并没有在解决立法的理论前提方面取得实质性的突破、达成有益的共识。基于此,本文仍将对上述问题做些探讨,以求教于理论界与实际工作部门同仁。
   一
   从占有的资料看,除了日本,几乎没有哪个国家单独制定以“编制法”或类似法律命名的法律文件,这一现象是值得研究的。在每每被认为行政机关机构编制立法较为完善的日本,所谓的行政机关机构编制法一是指《行政机关职员定员法》,该法规定了中央政府部门的文职官员和职员最高限额是506;507人;二是指在这个最高限额内,日本政府一定时期发布的《行政机关职员定员令》,它规定了政府各机关的人员定额。值得注意的是,这两个法规的全部内容仅在于规定行政人员总数和各部门行政人员数,并没有关于机构设置、编制核定的法律程序等方面的规定。因此,日本的行政机关定员法及定员令虽有编制法之名,但并不是我们所企求有所借鉴的立法例。如果再联系日本国有关行政组织、机构编制的立法体系来看,我们则可以进一步透析上述两个法规在日本法律体系中的实际位置和功用。首先,《宪法》第五章对“内阁”的专门规定处在日本整个法律体系最上层,这一章与单独制定的《内阁法》规定了日本国行政中枢内阁的职责、内阁的机构.内阁的人员配置等;其次,日本制定有《国家行政组织法》,它是对内阁领导下的整个行政组组的职责、机构设置、内设机构及其职责等的规定;再次,日本还订有各省厅的《设置法》,实际上是部门组织法,主要规定各个部门的职责.内设机构及其职责等,内容更为具体。应当看到的是,上述所有关于行政机关组织的法律规定,均没有包括政府行政人员总数和各部门行政人员数。其间的原因是显而易见的:无论是各部门的人数,还是行政机关的人员总数,都是随行政管理任务和其他相关因素的变化而变化的,因此,在上述法律中规定这样的定员数,会由子频繁的人员变化而影响到法律的稳定性。基于这样的考虑,由立法机关制定《定员法》,由行政机关制定《定员令》,通过“动态”的定员立法与“静态”的组织法律构成完整的行政组织,机构编制法律体系。
   日本国通过上述立法模式解决了定员的法律化问题,那么,在其他各国又是如何通过立法解决上述问题的呢?由于世界各国的立法体系差异较大,我们很难一一列举。但是,各国在解机构编制法律化中所采用的技术手段和所现出的立法特征还是有限多共通性的。其要点可约略地概述如下:第一,我们几乎没有再看到有如日本的《定员法》或《定员令》般的立法例;第二,各国普遍重视行政机关组织法方面的立法,这些组织立法同日本的模式大体类似,内容较为具体,包括了大量有关机编制管理的条款,或者干脆采用如日本般的逐一明确决部门的机构设置及其职守的部门组织立法体例;第三,几乎也难以找到单独规定行政机构编制管理的程序性法规。
   在国外立法实践中没有发现可比拟的行政机关机构编制法的事实,至少告诉我们这样一些信息:第一,行政机关机构编制法在世界各国基本上不是一个独立的法律部门;第二,行政机关机构编制法在本质上是行政机关组织法的组成部分,脱离开行政机关组织法,就无法说明行政机关机构编制法的最基本的一些问题。
   二
   我国现行法律体系是在经过十几年的立法实践逐步建立和发展起来的,有着许多内容及技术方面的特色,欲探讨我国法律体系中行政机关机构编制法的内存及地位,我们就必须从现行的法律体系出发,从相互联系的法律部门和法规系统来认识这一问题。
   我国现行法律体系中有关行政组织,机构编制的规范大体上由这样几个部分组成——
   1.《宪法》中有关内容,主要是《宪法》第三章“国家机构”中的有关规定;
   2.《国务院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关地方各级人民政府的规定:
   3.有关部门规章、行政性政策等。
   显而易见,我们要创制行政机关机构编制法的努力实际上就是在《宪法》和《组织法》之外另立一部以机构编制管理为主旨的新的法律。在这里,我们会遇到现行法律体系的一系列冲击,这主要是:行政机关机构编制法与上述法律,尤其是与行政机关组织法关系怎样?在已经制定了中央与地方政府组织法的我国,行政机关机构编制法的基本内容取向是什么?它又将对行政机关组织法产生怎样的影响和提出哪些要求?
   回答这些问题,需要研究我国行政机关组织法的这样一些显著的特点:第一,内容相当简约,《国务院组织法》仅十一条;《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》中有关地方政府的规定也仅有十三条(该法的“总则”及“附则”未计算在内),如此简约的行政机关组织法在世界各国几乎是独一无二的;第二,我国的两部行政机关组织法虽内容简约,却包含了行政机关组织活动的各个主要环节和要素,诸如行政机关的组成、会议制度和决策制度、行政机构的领导体制、机构设立及撤销的程序等,均有所规定;第三,作为以上两个特点的延伸及必然结果,有关机构编制管理的内容也包括在该法中,但内容却是极其简约的。如在《国务院组织法》中,其第8条规定:“国务院各部,各委员会的设立,撤销或者合并,经总理提出,由全国人民代表大会决定;在全国人民代表大会闭会期间,由全国人民代表大会常务委员会决定”。第11条规定:“国务院可以根据工作需要和精简的原则,设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项。每个机构设负责人二至五人”。这便是《国务院组织法》中有关机构编制管理的全部规定。地方组织法中的规定也大体上采取了这样一种模式。
   这三个特点告诉我们的是:在我国法律体系中,行政机关机构编制法属于行政机关组织法的范畴,是行政机关组织法的重要组成部分。但由于我国行政机关组织法内容过于简约,一些必要的机构编制管理程序没有加以规定。这个分析中的主要结论,即行政机构编制法属于行政机关组织法的一部分的结论,与我们对国外立法体系的研究结论是完全吻合的。这个吻合则从立法实践上证明,行政机关机构编制法并不是一个完全独立的法律部门,而只是行政机关组织法的一个有机组成部分,这样,我们就回答了行政机关组织法与行政机关机构编制法的关系问题。如果我们创制一部游离子行政机关组织法之外的行政机关机构编制法,则是对行政机关组织法中有关机构编制管理规范的进一步细化,发展与补充。
   三
   实际上,上述分析对于我国行政机关机构编制立法的规划工作也着前提性的意义。建立在行政机关组织法与机构编制法相互关系基础之上的立法思路,使我们面临着三种选择。第一,制定一部《行政机关机构编制法》,以法律形式系统规定机构编制管理的有关程序及其它内容,为机构编制管理提供法律依据;第二,补充完善现行的行政机关组织法,加入一些必要的机构编制管理程序性的规定,增强操作性;第三,维持现有法律格局不变,在行政法规,部门规章或政策性规定方面制定和补充行政机构编制管理的具体规范,以解决机构编制管理规范不足之弊。
   选择第一种立法模式具有鲜明的创造性,使我国创制世界上第一部真正意义上的行政机构编制管理法律,且这种以法律规范行政机关机构编制管理的立法形式效力强、层次高,客观上对机构编制管理工作会起到巨大的推动作用,这将是我国立法工作和行政管理工作的一个重大举措。但是,我们不能忽视这项工作在立法型论及立法实践方面的困惑或困难。从理论上看,我们为什么极力主张将机构编制管理单独立法,而不主张对于同属行政机关组织法范畴,存在的问题决不亚于行政机关机构制管理的行政决策、行政会议等方面加以立法管理呢?难道我国行政组织、甚至行政管理当中亟需立法的仅仅是机构编制管理吗?这种呼声极易造成人们对我国行政机关组织法律体系总体弊端的忽略,也不利于人们对我国行政管理、行政体制当中更深刻的问题的认识。事实上,行政机构编制不过是行政活动的载体,其弊端则是行政管理体系从决策到执行、监督等诸环节者多问题的综合反应,因此,单纯凭一部行政机关机构编制法,哪怕其权威再高,也很难从根本上解决其自身的问题,我们至少应当将行政组织管理中的诸要素的立法工作放到同等重要的地位加以考虑。当然,笔者在这里的意图并不是指出我们不该解决机构膨胀人浮于事等问题,而只是主张要在理论深度上把握好立法的动机,以免导致立法对管理实践和改革实践的不利导向。从实践方面看,作为层次较高的“行政机关机构编制法”,我们究竟能写入多少较为实在、可操作的内容?机构编制管理作为政府自我管理的一种功能,其法律化的程度是否已达到足够的水准?我们对机构编制管理从理论到实践的认识是否已较为清晰?如此等等障碍,均给立法造成了相当大的困难。
   选择第二种模式显然较符合各国通行的立法例,且可以对我国行政机关组织法的发展起到重要的推动作用。这项工作应是相互衔接的几项内容的结合。第一是对行政机关组织法中的有关机构编制管理的内容进行细化;第二是对行政机关组织法中的其他有关内容也做同等程度的细化与补充。此二项法律修改活动可以使我国行政机关组织法内容丰满而且具有一定的操作性,又可避免另搞一套行政机关机构编制法之巨大的理论与实施障碍。第三是将部门组织法的制定提上日程,解决各部门的职责、内设机构等的法律化问题,以与行政机关组织法相辅相成,为依法行政和保持行政机构设置依法进行,避免随意变动提供依据。这种选择的缺点在于,对行政机关组织法的修改虽可充实若干必要的机构编制管理的程序性规范,但因其受到诸多限制,内容欲比较详备也较难做到,这样,恐难以实现行政机关机构编制立法的初衷。
   选择第三种模式的核心内容是制定行政机关机构编制管理条例,即由国务院发布行政法规,然后再向下修改或

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