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【期刊名称】 《行政法学研究》
论行政程序中的证明责任
【作者】 刘善春【分类】 行政诉讼法
【期刊年份】 1993年【期号】 1
【全文】法宝引证码CLI.A.112296    
  “证明责任”或“举证责任”在司法诉讼理论中已得到广泛而深入的研究,可是行政程序中的证明及证明责任似乎还没有引起人们足够的注意,在行政法较发达的几个国家,也只有美国在行政程序中明确规定了证明责任的分配原则,而在行政程序和行政法仍处于起步发展阶段的我国,对它的理论研究几乎是一片空白。笔者认为“证明责任”在行政程序中具有重要作用,它是程序和实体的结合部,是认定事实和适用法律的不可缺规则,本文拟就此问题进行一些初步探讨。
   行政行为有具体和抽象之分,抽象行政行为属于立法和制定规则行为,一般不涉及证据问题,也不涉及证明责任。具体行政行为则不同,它所处理的事实是“裁决性事实”,类似于“司法性事实”,是关于特定案件的事实,是有关特定个人的事实,以及有关这些特定个人的工作、活动、财产的事实,具体行政行为对这些特定事实的认定必须确凿无疑,而且一般也以记录在卷为限.那么具体行政行为所依赖的证据由谁来提供,又由谁来收集、审查和运用呢?具体行政程序中的证明责任问题也由此而来。和司法诉讼一样,之所以提出行政程序的证明责任是由于第一,完成行政程序证明的需要。行政程序证明中,除必须解决什么能作为行政程序证据、证明对象、证明要求、收集、审查、判断证据的原则和程序外,还必须解决在行政程序中谁负有责任提供证据或收集证据以证明案件的真实情况,亦即证明责任究竟由谁承担的问题。明确了证明责任,要求依法承担证明责任的相对人主动积极提供证据,证明其主张的事实,要求依法承担证明责任的行政机关,客观、全面地收集证据,证明其应予认定的案件事实。第二,确定后果的需要。在相对人提供的证据不能证明其主张,行政机关收集的证据不能认定事实的时候,其后果如何?明确证明责任,依法承担证明责任的行政机关没有收集到确凿的证据,就不能认定案件事实或其认定不能成立,依法承担证明责任的相对人没有依法提供足够证据,或相对人没有依法提供足够的证据,行政机关也没有收集到必要的证据,该相对人的主张就不能成立,所以行政程序中的证明责任包括2部分:①收集或提供证据认定事实或证明主张的责任;②认定、主张不能成立或不能成立的后果风险。
   一、行政机关:职权的证明责任
   职权的证明责任是指行政机关依职权承担收集、审查、运用证据认定案件事实的责任。无论在行政执法程序中,还是在行政司法程序中,无论在依申请的行政程序中,还是依职权的行政程序中,也无论相对人承担主张的证明责任与否,概无例外。例如行政机关对相对人实施行发处罚即负有提出相对人违法行为事实及应予以处罚的法律根据的证明责任,行政机关为相对人颁发许可证和执照即负有收集、审查和运用相对人或其他人提供的证据和提出颁发许可证的法律根据的证明责任。目前,虽然法律,法规还没有明确规定行政机关在具体行政程序中承担证明责任,但是也并不缺乏法律根据,例如根据《中华人民共和国治安管理处罚条例》第34条规定,公安机关对违反治安管理的人处罚一般适用下列程序,①传唤;②讯问;③取证;④裁决。因此公安机关在对违反治安管理的相对人作出有关处罚决定时,必须收集和调查有关证据。对合法、合理的处罚决定负证明责任。《国家物价局关于价格违法案件审理工作的规定(试行)第6条就规定:调查由承办人对案件进行全面调查,对主要事实、情节的证据进行查对核实,取得必要的证明材料,并查证有关法律,政策等规范性文件,写出调查报告等等不一而足,其它许多法律、法规、规章也以不同的角度,方式规定了行政机关对它作的具体行政行为负证明责任。
   行政机关作出具体行政行为是其法定职责,国家为保证其完成职责,法律、法规赋予它收集,审查、运用证据的权力和手段,提供给它充足的财力、物力和人力,所以行政机关有能力承担证明责任,此其一,其二在行政执法中,行政机关作出单方面意思表示,不需取得相对人同意,也不以相对人意志为转移,无论是赋予相对人以权利,还是加之以义务,相对人均没有决定权。在行政仲裁和行政裁决中,虽然可以以调解,协商方式解决,但调解、协商不成的话,其结果行政机关仍以“职权”的方式作出裁决,即使是行政调解,虽然一般不具有法定的约束力,而且以相对人自愿为原则,但是行政调解必须在合法和分清是非的基础上进行,行政机关仍然有义务收集、审查和运用证据,正确适用法律,所以行政机关有必要承担证明责任。行政机关如果不依法承担证明责任,作出的具体行政行为因主要证据不足,或证据不确凿,缺乏法律依据就会被有权机关撤销或宣告无效,就不能对相对人赋予权利、设定义务,这是行政机关承担证明责任的本质内涵。
   二、相对人:主张的证明责任、提供证据的权利和义务。
   相对人和行政机关不同,在行政法律关系中相对人处于劣势地位,相对人在生理上和经济上的种种障碍,不可能全面收集证据,虽然法律不禁止相对人收集有关证据,但是相对人收集证据和行政机关一样也不能使用非法手段,有关单位和公民也没有义务向其提供证据,另外相对人还不得影响行政机关收集证据,相对人更没有审查、判断、运用证据认定事实的权力,因此相对人不能承担如同行政机关那样的证明责任,只能依具体行政行为的性质不同承担不同的证据责任。
   (一)主张的证明责任
   在行政调解、行政仲裁、行政裁决中,这些行政行为的特点是解决民事纠纷,确认民事权利和义务,应该适用民事诉讼法中的证明责任原则,即“当事人对自己提出的主张有责任提供证据”“谁主张,谁举证”,相对人对自己的权利请求或否定对方的主张均负有证明责任。当然这并不免除行政机关的证明责任,相对人及其代理人因客观原因不能自行收集的证据或者行政机关认为裁判纠纷需要的证据,行政机关应当调查、收集,行政机关应当按照法定程序全面地、客观地审查核实证据。如果相对人对于自己的主张提不出证据加以证明,也不属于行政机关依法应当收集的,或行政机关也收集不到相应证据,那就只能承担败诉,的法律后果。在解决民事争议的行政司法中,提供证据的责任主要由相对人承担,行政机关主要承担审查、核实、运用证据之责。北京大学互联网法律中心
   在依申请的行政执法行为中,相对人也应对自己的主张负证明责任,包括申请许可、登记、公证或确认,减免义务,主张权利等均是这样。申请许可、登记,法律、法规规定了具体明确的条件,并由相对人申请,负责提供证据,申请公证或确认,不仅法律规定要由相对人举证,而且公证或确认的内容要合法,减免义务,典型的莫过于减免税赋,相对人本来应履行义务,现在主张减免。应有理由,相对人也最清楚为什么要主张减免,例如国家税务局《关于严格减税、免税管理的规定》(试行)在减、免税的申请和审批程序中就规定主张减、免税的相对人负减、免税的事实证明责任。主张权利包括2种,第1种主张一般性权利,如申请商标、专利权,向教育部门申请学位,向行政机关主张赔偿、救济、抚恤金等,它们和其它需要申请的行政行为一样,以相对人申请为必要条件,而且必须按法律规定提供证据,经过行政机关审查、核实,调查分析,确认其真实,合法之后,才能作出。相对人主张减免义务,主张一般性权利,申请公让、登记或确认这几类行政行为,行政机关没有自由裁量权,只要符合法定条件,就应该满足相对人的主张,为此相对人承担的证明责任是。提出主张,就必须提供符合法律规定的证据,不主张或主张了,不提供证据或虽然提供了证据,但未能满足法定条件,只能承担不利的后果或实现不了自己的主张”。申请许可有些例外,申请许可不仅要符合法定条件,而且行政机关有时可以考虑相关政策或其它因素,有视情置宜的自由裁量余地,为此相对人在许可中承担的证明责任是“不申请,肯定得不到许可,申请了,也不一定得到许可”,当然行政机关不许可,要说明理由。主张权利的第2种是奖励性权利,即行政奖励。它作为一种权利,有的法律、法规规定了先由相对人申请,且提出证据加以证明,例如《中华人民共和国发明奖励条例》就是这样。但是大部分行政奖励就没有程序规定,更不用说证明责任了。笔者以为奖励是一种特殊权利,它是基于相对人模范遵守法律、法规,作出贡献的受奖性事实而产生的,相对人应有权主张,对行政机关来讲就是一种义务,也应主动作为,调查事实,从而决定奖励与否。但如果相对人主张奖励,对有关

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