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【期刊名称】 《行政法学研究》
我国行政补偿制度研究
【作者】 郑全新【作者单位】 湖北大学行政管理系
【分类】 法律经济学【期刊年份】 1993年
【期号】 3【页码】 32
【全文】法宝引证码CLI.A.112304    
  一、行政补偿的概念及特征
  所谓行政补偿制度,是指国家行政机关或行政工作人员合法地行政,使无责任之特定人(包括公民、法人或其他组织)的合法权益遭受特别损失,由国家或受益主体向受损害人承担补偿责任的法律制度。行政补偿有以下几方面的特征:
  1.行政补偿所需弥补的损失是由合法行政行为损害了相对人的合法权益而引起的。这是行政补偿首要的最基本的特征。
  2.行政补偿须以无责任之特定人遭受特别损失为前提,国家对于一般人因公平负担而承担义务所遭受的损失,不负补偿责任,例如服兵役、依法纳税等。公民、法人或其他组织如有应课以负担之特殊事由(如行政处罚或强制执行等),则该公民、法人或其他组织有忍受的义务,对于因此而给其造成的损失,国家不负任何责任,特别损失应是对少数特定人的损害,同时又应是对少数特定人的财产权本体的损害。
  3.行政补偿可以是先有损失后再补偿,也可以是在损失发生之前先行补偿,有的甚至必须先行补偿,否则对管理相对人不得加以损害,行政赔偿则必须是先有损害而后才有赔偿。
  4.行政补偿中加予相对人的损失以及相对人所需弥补的损失,主要发生在经济物质领域。相对人在精神上受到的损失以及对相对人人身权利的损害,一般不发生行政补偿问题。不过也有例外,如执行治安职务造成人身伤亡的损害补偿即是。
  5.行政补偿的责任主体主要是国家,特殊情况下也可以是国家以外的其他组织或公民。例如《中华人民共和国土地管理法》第二十七条规定:“国家建设征用土地,由用地单位支付上地补偿费。”在这种情况下,行政补偿的责任主体,往往是行政行为的直接受益者。
  二、行政补偿的原则
  行政补偿的原则是行政补偿过程中,权利主体和义务主体应当遵循的、对行政补偿具有普遍指导意义的基本行为准则。根据我国法律、法规及有关政策的规定,总结国家在补偿工作中的经验并参考外国的做法,笔者认为行政补偿应当坚持的总的原则是“公平补偿”原则。
  公平补偿要求权利主体受到的全部特别损失(根据公平负担人人平等应由权利主体负担的部分损失除外)都应得到补偿,同时也不能超过他们的特别损失而得到更多的补偿。
  如何确定权利主体所受特别损失的范围,即权利主体的哪些损失应当得到补偿?这是公平补偿的关键。笔者认为在计算补偿损失的过程中,应坚持“补偿直接的、物质的、确定的损失”的原则。所谓直接损失是指和据此发生补偿的合法的行政行为之间有直接的因果联系的损失;物质损失是指权利主体丧失的财产利益,不包括精神上和感情上的损失;确定的损失是指已发生的或将来一定发生的损失,不包括将来可能发生的不确定的损失。
  有人认为,在补偿过程中应坚持“补偿法定”原则。即法律、法规或有关政策规定应当补偿的,才予补偿,同时,还必须严格依照有关规定所规定的条件、标准、程序、方式等进行补偿。笔者对此观点不敢完全赞同,理由有二:一是因为我国是社会主义国家,社会主义制度的性质决定国家行政机关的行政行为给相对人造成损失,应当予以补偿;二是在行政补偿法律制度尚不健全的今天,严格遵循补偿法定原则,势必会损害相对人的合法权益,造成不利影响。事实上我国行政补偿的实践已远远走在了国家立法的前面。故笔者认为,法律、法规或有关政策规定应当补偿的,则必须按章办事;法律、法规或政策没有规定的,只要符合行政补偿的构成要件,也应参照有关补偿的规定予以适当补偿。
  三、行政补偿的理论基础
  行政补偿是基于合法行政行为给相对人合法权益造成损失而发生的,既然行政行为合法,国家为何还要承担补偿损失的责任呢?对于这个长期争议的理论问题,人们的看法不尽一致,概括起来,主要有以下三种观点:
  1.保障既得权利说。持这种观点的人认为,保障人民的生存权、财产权是近代各国宪法和法律的一般规定,也是民主国家的基本任务。因此,国家基于行政上的需要,依法给人民财产造成损失,理应予以补偿,以维护人民之既得权利,从而保障人民的生活权利,维护社会法律秩序。
  2.特别牺牲补偿说。持这种观点的人认为,国家行使行政权,免不了要使人民负担义务,而人民对行政权的行使自有应服从的义务。但是,在民主政治制度下,法律面前应人人平等,如果国家行政机关课诸某特定人以非一般人平均分配之负担,且该特定人又没有应课以该负担之特殊事由,而使其蒙受特别牺牲,则予事理不平,故对特别牺牲应予补偿。
  3.公平负担平等说。亦称之为社会负担人人平等原则。持这种观点的人认为,国家为了社会利益或公共利益,需要完成一定的公益事业或公共任务,对于因完成公共任务或公共事业而作出特别牺牲者的损失,不能由少数人单独承受,而应由社会力量平均负担。
  以上三种观点各有一定道理,并且彼此有紧密的联系。但是,笔者倾向于第三种观点,即认为行政补偿的理论基础应当是“社会负担人人平等”原则。
  四、行政补偿的义务主体
  任何行政行为,都是由国家行政机关或行政机关工作人员以行政机关的名义作出的,行政行为的效果自然应归于行政机关。所以,从形式意义上说,行政补偿义务(责任)主体是国家行政机关,但是就行政行为的目的而言,行政机关进行公用征收、征用、强制收购或其他合法行政行为造成相对人合法权益的损失,不是为了国家公众的利益,就是为了第三者某部分人的利益,因此,行政补偿的实质主体应为国家或第三人。国家作为行政补偿实质主体的条件是合法行政行为造成的损失是为了国家利益。由国库支付该种补偿费是国家承担行政补偿责任的体现。第三人作为行政补偿的实质主体的条件是造成相对人合法权益损失的合法行政行为的目的是为了该第三人的特殊利益,企事业单位作为该种第三人的情况较多。
  由以上分析不难看出,在我国行政补偿法律关系中,权利主体是因合法行政行为而受到损害的人,而义务主体是国家,国家一方面通过行政机关来承担补偿责任,另一方面也有由非行政机关来代表国家承担补偿义务的情况。
  应当指出,与行政赔偿责任不同,在行政补偿责任中,不会发生由行政机关工作人员个人负补偿责任或由行政机关与行政工作人员负连带补偿责任的情况。
  五、行政补偿的范围
  关于行政补偿的范围,笔者认为可以从以下两方面来理解:第一,要明确行政补偿的界限,即哪些领域可能会发生行政补偿;第二,要明确行政补偿中补偿损失的大小,即哪些损失应当补偿,哪些损失不予补偿以及补偿应遵循的标准。下面,笔者就行政补偿的范围和补偿损失的范围两个问题分别进行论述。
  1.行政补偿的范围
  关于行政补偿的范围,要用一句话来概括,不仅很困难,甚至几乎不可能。因为行政补偿不仅经历了一个从无到有、从小到大的变化过程,而且随着社会的发展,行政补偿的范围在不断地扩大。就我国目前的情况来看,行政补偿主要发生在以下一些领域(未局限于法律上作出的规定):
  (1)公用征收的补偿。主要包括征收上地的补偿;征收其他财物(包括无形财产,如技术发明、专利等)的补偿,征收合营企业的补偿,收回国有土地使用权的补偿,收回采矿权归全民所有制矿山企业的补偿,等等。
  (2)公用征用的补偿。如征用集体所有土地的补偿;征用公民、法人或其他组织财物的补偿;征用人力劳务的补偿等。
  (3)变更行政活动、行政计划、行政合同的补偿。
  (4)限制变更使用财物的补偿。如

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