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【期刊名称】 《云南大学学报法学版》
监察机关依法查处经济案件的思考
【作者】 冯治良【分类】 司法制度
【期刊年份】 1995年【期号】 3
【页码】 42
【全文】法宝引证码CLI.A.1118764    
  江泽民同志在党的十四大报告中指出:“在改革开放的整个过程中都要反腐败,把端正党风和加强廉政建设作为一件大事,下决心抓出成效,取信于民”;“廉政建设要靠教育,更要靠法制”;“强化行政监察机关的职能”。监察机关是人民政府行使监察职能的专门机构,担负着加强勤政廉政建设,同各种腐败现象作斗争的艰巨任务。从近几年揭露出来的问题看,行政机关工作人员中,贪污贿赂、金融诈骗、贪赃枉法、营私舞弊、挪用公款、走私等违法违纪行为十分严重。查处经济违法违纪案件是反腐败斗争的重点,也是监察工作的难点。
  经济违法违纪案件具有以下特点:(1)违法违纪者掌握着一定的权力。(2)违法违纪者主要侵犯的是公共财产权益。(3)经济违法违纪行为具有隐秘性。(4)违法违纪者容易寻求袒护。因而,监察机关在查处经济案件时,经常碰到“立案难、取证难、处理难”的问题。
  针对这些特点及监察工作内容的新变化,监察机关应该探讨一些有效的对策。
  一、充分行使法律赋予的监察权力
  《中华人民共和国监察条例》(以下简称《监察条例》)第四章——监察机关的职权、第五章——监察程度、第六章——罚则,规定了监察机关享有的多种权力,其中大部分是适用于办案工作的。监察机关应该把享有的法定权力用够用足。笔者认为,在查处经济违法违纪案件过程中,应该重点发挥以下几种权力的作用。
  (一)立案调查的决定权。《监察条例》第三十一条规定:“监察机关按照其管辖范围,对于需要查处的事项,应当进行初步审查。认为有违法违纪行为,需要给予行政处分的,应予立案。对重要、复杂的案件,监察机关可以会同政府有关部门共同立案。重要案件的立案,应当报本级人民政府和上一级监察机关备案。”按此规定,一般情况下是由监察机关决定立案;对重要、复杂的案件,监察机关可以会同政府有关部门共同决定立案。这就是说,立案调查的决定权主要属于监察机关。笔者认为,规定中讲的“备案”不同于“审批”,不意味着上级领导机关再下达什么批复。“备案”的本意是向主管机关报告事由以备查考。建立重要案件的备案制度,其作用是让本级人民政府和上一级监察机关及时了解其管辖范围内的部门、人员遵纪守法的情况,并对案件调查工作给予具体的领导、帮助和监督。《监察机关调查处理政纪案件办法》第十三条规定:“接受备案的机关在十五日内未提出异议的,视为同意。接受备案的人民政府与报备案的监察机关意见不一致的,由该监察机关的上一级监察机关决定。”这一规定仍然说明,立案的主动权掌握在监察机关。同时应该明确,“提出异议”应该有充分证据否定监察机关初步审查认定的违法违纪事实,或者指明立案依据的法律、法规规定不适合,不能凭个人的某种“感觉”而作出“不准立案调查”的指令,也不能以“研究”为名久拖不决。如果有人把“备案”变成“毙案”,故意庇护违法违纪者,应以“利用职权包庇违法违纪行为”论处,报备案的监察机关应该向上级领导机关报告。
  (二)采取调查措施的自主权。按《监察条例》第二十一条规定,监察机关在案件调查中有权采取七项措施,除第七项(即暂停有严重违法违纪嫌疑人员的公务活动或者职务)外,各项措施的采用权都完全属于监察机关。如果将本来属于监察机关内部自主决定的事项,又上报领导机关审批,难免不贻误时机,造成重要证据灭失,给查办案件设下新的障碍。监察机关应在调查案件的实践中,不断总结办案经验,并注意借鉴其他机关的办案方法,有效对付新形势下出现的违法违纪行为。例如《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》规定:“必要时可以对与案件有关的人员和事项,进行录音、拍照、摄像”。这些调查措施就可供监察机关借用。监察机关在查办案件中,必要时可以提请检察、公安、审计、工商、金融、税务等机关予以协助。作为领导机关应该相信和支持监察机关查办案件,帮助协调监察机关与有关机关、单位的关系。及时排除各种干扰;保证监察机关依法独立行使职权。如果监察干部在查办案件过程中出现违法违纪行为,依照《监察条例》第四十七条的规定处理。
  (三)作出监察建议和监察决定的决定权。监察建议是监察机关依照法律、法规所规定的职权,根据检查、调查结果,就一定的事项作出的具有一定行政法律效力的行为。作为监察建议的相对人,在一定的条件下必须履行监察建议要求其履行的义务,否则应承担相应的行政法律责任。监察建议是根据查明的事实和有关法律、政策规定作出的,实质上仍属一种“决定”它不同于一般的工作建议。一般工作建议,作为建议的相对人可以采纳也可以不采纳。即使是很好的建议,相对人未予采纳的也不负任何责任。在实践中,有些人把监察建议视为一般工作建议,不予理睬,加之监察机关督促不力,因而失去了应有的法律效力。监察决定是监察机关依据法律、法规所规定的职权,根据检查、调查结果,就一定的事项作出的具有行政法律效力的行为。被监察部门或者人员接到监察决定后,必须履行监察决定所要求其履行的义务,否则应承担相应的行政法律责任。监察决定是监察机关作出的明确而具体的决定,比监察建议更具有约束性。笔者认为,按照《监察条例》的规定,监察机关有权作出监察决定的事项,不宜改用监察建议,以免拖延办案时间和影响案件的及时处理。监察机关在案件调查过程中,应就暂停有严重违法违纪嫌疑人员的公务活动或职务,处分干扰案件调查的人员,处分利用职权包庇违法违纪行为的人员等事项及时作出监察建议或监察决定,有力排除干扰,加快办案速度。笔者认为,监察建议不能仅指监察机关对被监察部门作出的监察建议,而且应该包括监察机关向其领导机关提出的有关建议。例如《监察条例》第二十一条规定:监察机关有权“建议主管机关暂停有严重违法违纪嫌疑人员的公务活动或职务”。监察工作的实践证明,行政领导干部确有违法违纪行为应当立案调查的,如果让其继续行使职务,必然给案件查处工作造成阻力,因而暂停其职务是十分必要的。然而,应予暂停职务者的“主管机关”既有被监察部门,也有监察机关的上级领导机关。如省级监察机关需要对一名厅局级干部暂停职务,只能向省人民政府建议,由省人民政府决定。此类“对上”的监察建议能否按《监察条例》第二十六条、四十条的规定落实,则是顺利查处有关案件的重要条件。夫妻本是同林鸟
  (四)执行监察决定和监察建议的监督权。《监察条例》第二十六条规定:“监察机关作出的监察决定,被监察机关和有关人员应当执行;监察机关提出的监察建议,有关部门和有关人员如无正当理由的,应当采纳”。“应当执行”、“应当采纳”属于命令性法律规范,不能因相对人的主观意愿而影响其效力。监察机关应该按照《监察条例》第四十条规定的期限(收到监察决定或者监察建议次日起十五日内),对逾期不通报监察决定的执行情况或者监察建议的采纳情况,而且对监察决定未申请复审或者对监察建议未提出异议的,及时检查督促,限期执行或采纳。监察机关对于拒不执行监察决定或拒不采纳监察建议的,应当按照《监察条例》第四十六条的规定,建议主管机关对有关部门和人员给予处分,或者直接决定给予处分。监察机关提出的监察建议,有关机关、单位逾期不采纳又无正当理由的,监察机关可以按法定职权和程序重新作出监察决定,或者提请本级人民政府或上一级监察机关处理。以此确保监察

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