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【期刊名称】 《苏州大学学报(哲学社会科学版)》
我国军事征用补偿制度的检审与完善
【副标题】 一个宪法学的视角【作者】 刘华
【作者单位】 中国政法大学法学院【分类】 军事法学
【中文关键词】 军事征用;征用补偿;宪法【文章编码】 1001-4403(2017)05-0102-11
【文献标识码】 A【期刊年份】 2017年
【期号】 5【页码】 102
【摘要】 为维护国防安全或应对公益危机之军事任务需要而进行的军事征用是军民融合战略实施的一个重要方面,征用补偿也成为公权力与私权利冲突的理性选择。军事征用补偿涉属公民与国家之间的法律关系,本质上是一个宪法关系问题,从宪法学角度审视我国军事征用补偿制度,明确征用补偿的宪法本质,分析补偿制度的现实不足,能够从根本上对军事征用补偿问题加以深入研究,更好地完善相关法律制度设计,对维护征用相对人的合法权益、保障军事征用的高效实施具有重要的理论和实践意义。
【全文】法宝引证码CLI.A.1233569    
  国防动员是军民融合的重要组织形式,为维护国防安全或应对公益危机之军事任务需要而进行的军事征用亦为军民融合战略实施的一个重要方面。为此,各国普遍建立了军事征用制度。国家有权依法对民用资源进行军事征用,但同时,因实施征用必将对相对人造成利益损害,补偿成为公权力与私权利冲突下的一种理性选择。依法有偿征用,既是维护军事征用相对人合法权益的重要途径,也是提高军事征用效率的有力保障。
  一、问题之提出
  在军民融合发展上升为国家战略的时代背景下,军事征用补偿制度作为军民融合发展的一项重要法治保障,其构建与完善对于在法治轨道上推进军民融合的深度发展至关重要。然而,目前,我国关于军事征用补偿制度的研究相当匮乏。一方面专门研究微乎其微,仅有张沪生的《试论完善我国军事征用补偿制度》、王宗德等的《军事征用补偿标准及其确定》、李佳树的《简论我国军事征用补偿现状及问题》、李汉兴等的《非战争军事行动征用补偿机制初探》、张云彬等的《军事演习中民用资源征用补偿问题探析》等寥寥几篇;另一方面对军事征用制度构建方面为数不多的研究中,如陈耿和李晶的《军事征用立法研究》、童蕴河的《论军事征用立法建设》等,也多以军事征用行为本身为主要研究对象,探讨军事征用立法中的法律关系、征用范围、征用程序、法律责任等问题,鲜有将补偿制度作为一个重点内容进行深入分析,仅有盛辉辉的《论国防动员中军事征用制度的立法完善》对军事征用补偿机制做出一些初步探讨。与此同时,宪法行政法领域的征用补偿研究相对较多,且不乏颇有理论深度的大家之作和博士论文,如林来梵的《论私人财产权的宪法保障》对财产权保障的宪法规范结构进行解析,并对征用补偿条款做出法理分析,在此基础上结合我国宪法文本提出完善建议;又如司坡森的《论国家补偿》对国家补偿的法理依据特别是宪法基础、补偿范围、补偿方式、补偿标准及救济途径等都进行了十分深入的研究。然而,这些研究成果未有及时吸纳至军事征用补偿制度的研究之中。更为重要的是,军事征用补偿涉属公民与国家之间的法律关系,本质上是一个宪法关系问题,将宪法行政法领域的有关研究与军事法研究相结合,从宪法学角度审视我国军事征用补偿制度,能够从根本上对军事征用补偿问题加以深入研究,更好地完善相关法律制度设计。
  二、军事征用补偿规范体系
  我国军事征用补偿已初步形成一个体系,大致由以下三部分组成:
  首先是宪法文本规范。2004年《宪法》修正后第13条规定:“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”
  其次是国防法律法规规范。法律规范主要有:(1)2009年修订的《国防法》第48条规定:“国家根据动员需要,可以依法征收、征用组织和个人的设备设施、交通工具和其他物资。县级以上人民政府对被征收、征用者因征收、征用所造成的直接经济损失,按照国家有关规定给予适当补偿。”第55条规定:“公民和组织因国防建设和军事活动在经济上受到直接损失的,可以依照国家有关规定取得补偿。”(2)2010年颁布的《国防动员法》第58条规定:“被征用的民用资源使用完毕,县级以上地方人民政府应当及时组织返还;经过改造的,应当恢复原使用功能后返还;不能修复或者灭失的,以及因征用造成直接经济损失的,按照国家有关规定给予补偿。”(3)2015年颁布的《国家安全法》第81条规定:“公民和组织因支持、协助国家安全工作导致财产损失的,按照国家有关规定给予补偿;造成人身伤害或者死亡的,按照国家有关规定给予抚恤优待。”(4)1996年颁布的《戒严法》第17条规定:“……前款规定的临时征用物,在使用完毕或者戒严解除后应当及时归还;因征用造成损坏的,由县级以上人民政府按照国家有关规定给予相应补偿。”(5)2015年《反恐怖主义法》第78条规定,为履行反恐职责而征用的财产,“任务完成后应当及时归还或者恢复原状,并依照规定支付相应费用;造成损失的,应当补偿。因开展反恐怖主义工作对有关单位和个人的合法权益造成损害的,应当依法给予赔偿、补偿。有关单位和个人有权依法请求赔偿、补偿”。(6)2016年颁布的《国防交通法》第7条规定:“民用交通资源征用的组织实施和补偿,依照有关法律、行政法规执行。”行政法规规范主要是2003年颁布的《民用运力国防动员条例》。该条例第39条规定:“拥有或者管理民用运力的单位和个人,因履行民用运力国防动员义务造成的下列直接财产损失,由中央财政和县级以上地方各级财政给予适当补偿:(一)民用运载工具及相关设备和港口、码头、机场、车站等设施的灭失、损坏、折旧;(二)民用运载工具及相关设备和港口、码头、机场、车站等设施的操作、保障人员的工资或者津贴;(三)应当给予合理补偿的其他直接财产损失。补偿的具体办法,由国务院财政部门会同有关部门制定。”第27条规定:“军事训练、演习征用民用运力的补偿费用,按照租用方式计价结算。具体办法由国务院财政部门会同国务院有关部门和军队有关部门制定。”地方性法规主要是各地的国防动员条例。如《天津市实施〈中华人民共和国国防动员法〉办法》第38条规定:“被征用民用资源的返还和补偿工作,由区县人民政府组织落实。”《山西省实施〈中华人民共和国国防动员法〉办法》第29条规定:“被征用的民用资源不能修复或者灭失的,以及因征用造成经济损失的,按照国家和本省有关规定给予补偿。”《重庆市国防动员条例》第28条规定:“被征用的民用资源不能修复或者灭失的,以及因征用造成直接经济损失的,使用单位应当出具使用、损毁证明。被征用人凭使用、损毁证明向当地区县(自治县)人民政府申报,当地区县(自治县)人民政府核实后,按照国家和本市有关规定进行补偿。”
  再次是其他法律法规规范。与军事征用相关的非国防类法律法规主要是物权法和突发事件应对法。2007年颁布的《物权法》第44条规定:“因抢险、救灾等紧急需要,依照法律规定的权限和程序可以征用单位、个人的不动产或者动产。被征用的不动产或者动产使用后,应当返还被征用人。单位、个人的不动产或者动产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”但补偿通常不及于可得利益的损失。第121条还规定了用益物权人的获偿权:“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的,用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”2007年颁布的《突发事件应对法》第12条规定:“有关人民政府及其部门为应对突发事件,可以征用单位和个人的财产。被征用的财产在使用完毕或者突发事件应急处置工作结束后,应当及时返还。财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当给予补偿。”该法第63条还规定了相应的法律责任:“不及时归还征用的单位和个人的财产,或者对被征用财产的单位和个人不按规定给予补偿的”,“根据情节对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分”。地方性法规主要在突发事件应对条例中对相关征用补偿予以规定。如《河北省突发事件应对条例》第38条和《天津市实施〈中华人民共和国突发事件应对法〉办法》第48条均规定:“财产被征用或者征用后毁损、灭失的,应当依法给予补偿。”
  三、军事征用补偿制度的宪法学检审
  通过梳理可以看出,从宪法到法律法规,再到地方性法规,关于军事征用补偿问题,我国已经初步形成了一个较为完整的法律体系,对国家军事征用权和征用相对人财产权冲突的缓解与衡平发挥着积极的作用;但细致研究就会发现其中仍存在很多问题,影响着有关获偿权的实现,应当引起足够的重视。
  (一)对宪法第13条的两种理解
  军事征用补偿的最高法律依据是《宪法》第13条,因而对该条款的理解决定着对军事征用补偿制度建设的基本问题。目前,对此存在两种解释:
  第一,补偿是征用必备要件。该观点认为,补偿是宪法明确规定的征用必备要件,征用必然要求补偿。主要理由为:(1)从规范宪法学的角度分析,宪法这一条款对国家征用限定了三个有效要件,即目的性要件(征用应符合公共利益的需要)、程序性要件(征用必须依法定权限和程序进行)、结果性要件(征用必须予以补偿),因而缺乏补偿要件的征用不符合宪法规定。(2)宪法的核心要义是限制国家权力以保障公民权利,因此,该条款在确认国家对公民财产征用权的同时也明确了为保障公民财产权而对国家权力进行的必要限制——给予补偿。如果在军事征用实践中对公民财产权的损害或制约出现不予补偿之情况,将无异于非法剥夺,不仅宪法文本中已有的保障条款(第二款之国家保障义务),特别是补偿的直接宪法规定(第三款之“并给予补偿”)将会受到严重挑战,而且将与宪法的基本精神背道而驰。(3)依据特别牺牲理论和公平负担理论,一旦国家行为对公民财产的限制超出了对财产权行使的普遍性的社会限制,使得部分人因国家行为而承担的义务重于相同情况下的其他人,作为受益者的社会全体就应当共同承担这种损害,即以国家名义对该部分人做出的特别牺牲进行补偿。因此,作为最可信赖的追求公平正义的社会调控器,法律必须以补偿作为征用的必要条件,以为在全体公民(受益者)与接受征用者(特别牺牲者)之间重新恢复平等机制,作为国家根本法的宪法自然首当其冲。(4)从世界各国宪法规范来看,现代法治国家普遍在宪法中对征用补偿予以明示。如美国宪法第五修正案规定:“……未经正当法律程序不得剥夺任何人的生命、自由和财产;非有恰当补偿,不得将私有财产充做公用。”日本宪法第29条规定:“①财产权不受侵犯。②财产权的内容应与公共福祉相适合,由法律规定。③私有财产在正当的补偿下,可收归公用。”德国基本法第14条规定:“……只有为实现公共福祉才可允许剥夺财产权。对财产权的剥夺只能通过和依据规定了财产补偿方式和程度的法律进行……”
  第二,是否补偿授权法律规定。该观点认为,虽然从一般意义上讲,宪法这一条款将补偿作为征用的必备要件;但这并不意味着征用必然会发生补偿,个案中是否补偿由相关法律予以规定。主要理由为:(1)宪法是国家根本大法,对某些宪法调整对象只能作原则性规定,该宪法规定是一个典型的授权性条款,明确国家征用权的行使以及征用补偿问题完全“依照法律规定”。2004年第十届全国人民代表大会第二次会议主席团在《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)〉审议情况的报告》中也特别指出:“‘依照法律规定’既规范征收、征用行为,包括征收、征用的主体和程序;也规范补偿行为,包括补偿的项目和标准。”同时,我国宪法在司法领域的非直接适用性也决定了征用个案中是否补偿应结合相关部门法来考虑。(2)该条款并非位于“公民的基本权利和义务”一章,而是总纲的“方针性条款”,“公民基本权利和义务一章的诸条款是典型的法律规范,对国家机关具有直接的法律效力;总纲仅为纲领性规定和原则,并不对国家诸机关产生直接的拘束力,而是对国家立法具有指导性”,换言之,“‘方针性条款’的法律拘束力服从于‘立法裁量’,即立法机关得否制定法律、何时制定、制定怎样的法律由自身决定”。{1}45同时,就国家保护义务而言,总纲和“公民基本权利和义务”一章的条款法律效力相同,都是指导性的,属于宪法委托或者说服务于立法裁量{1}45,48,因而该条第2款所言之国家保护义务也不例外,条款中“国家依照法律规定保护公民的私有财产权”的表述显然证明了这一点。(3)尽管宪法只对征用补偿问题做出原则性规定,但这一规定具有普遍意义,对所有公民平等适用,而能否获得补偿、获得多少补偿依照相关法律规范来确定,并非“因人而异”,即根据补偿对象的民族、种族、性别、职业等而有所区别,而是“因果而异”,即根据征用造成的财产损害程度来具体区分,所以不违背“法律面前人人平等”原则。
  (二)征用补偿的宪法本质
  上述两种解释的相异之处在于《宪法》第13条是否确立了“凡征用必补偿”的宪法规范,进而影响着对宪法文本征用补偿条款以及法律法规层面的一系列征用补偿制度的审视与完善。对这一问题的理解,笔者认为征用补偿是公民与国家之间的法律关系,是宪法规范的对象,可以从以下两个核心问题入手进行讨论:
  1.公民宪法权利及其限制
  任何权利都是有边界的,作为公民基本权利的财产权也不例外。其一方面表现为公民在行使财产权的时候,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利(《宪法》第51条);另一方面表现为在法律规定的特殊情况下,公民财产权的行使仍要服从于国家依法征用的需要(《宪法》第13条第3款)。比较这两种限制可以发现,二者对公民财产权这一宪法权利的限制,其根本目的是一致的,但限制方式有所区别。
  在限制的根本目的上,虽然前者在于协调不同主体之间基本权利的相互冲突,后者在于维护部分主体的财产权与更大范围的更长期的公共利益之间的平衡机制,但两种限制都是要保障全体公民基本权利最终的平等实现,即以不同的限制手段,实现保障的同一目的。正如张友渔先生在《对“集会游行示威法(草案)”的意见》一文中所说的:限制与保障“两者须分主次,保障是主要的,限制是次要的”。“限制也是为了保障,限制和保障是辩证的统一。”{2}351
  就限制方式而言,我国宪法对公民基本权利的限制方式分为三种:具体限制、依法限制和原则性限制。{3}204其中,具体限制对限制条件的界定是最明确的,因而最能够保障在落实公民基本权利而制定普通法律之时,不会超越宪法的界限而扩大限制范围;但这种限制方式的弊端也很明显,就是宪法文本对基本权利规定过多的具体限制,会令人质疑宪法规定的真实意图不是在肯定而是在否定基本权利,即质疑该项权利本身是否为权利。依法限制可以将复杂的限制条件在法律中予以一一规定,免去宪法基本权利规范的上述质疑,但由法律对基本权利进行具体限制,就是“把限制人民自由权利的大权,无条件地授给法律,授给立法机关”{4}180,其结果是宪法规定完全变成具文,也违背了宪法具有最高法律效力的原则。为求得二者之平衡,在宪法文本中,从立法技术而言,对基本权利明确简洁的限制最宜采用具体限制方式直接明文规定,对基本权利较为复杂的限制可采取依法限制,但必须加强法律的违宪审查。同时,“基本自由的优先性”意味着一项基本自由只能因该主体的其他基本自由(同一主体不同基本权利的冲突)或者其他主体的同一自由和其他基本自由(不同主体之间基本权利的冲突)而被限制或否定,“它永远也不能因为公共善或完善论价值的缘故而受到限制或否定。甚至在那些其自由受到限制或否定的人也从这种较大的效益中得到了好处、或是与别人一起分享到了较大利益总量所产生的好处时,也不能这样”{5}313。于是,从权利属性而言,生命与人身安全权、人身自由、私有财产权等消极权利都是最根本、最重要的人权,只能由于权利本身的性质而做出最低必要的限制。对于这些基本权利,应该在宪法文本中明确必要的具体限制条款。以此分析上述对财产权的宪法限制条款,作为对公民所有自由和权利具有普遍意义限制,第51条的原则性限制是妥当的,而对公民财产权进行做出专门限制的第13条(第3款)采用依法限制的方式,除了“为了公共利益的需要”这一关于征用目的的宪法明示外,对征用及其补偿完全授权法律规定,显然尚有较大的完善空间。
  此外,公民基本权利和义务是宪法规范的重要内容,由于权利义务的一致性,权利的边界往往就是义务的存在,对宪法权利的限制,实际上也与宪法义务密切相关,这一点也同样体现在征用补偿问题上。《宪法》第13条宣明了公民的财产权,同时《宪法》第525455条还规定了公民的国防义务。公民在需要履行接受依法征用财产的国防义务时(《国防动员法》第55条已明确将宪法中的国防义务细化为接受依法征用民用资源的义务),即发生宪法权利与宪法义务之间的直接冲突,于是如何理解这样的冲突解决机制应为征用补偿法律制度建设之关切。一方面,《宪法》第33条规定的平等原则之意涵既包括所有公民平等地享受权利,也包括所有公民平等地履行义务。然而,现实中由于征用规模、公民所持财产、是否属于免征情形等差异,军事征用事实上只发生在一部分人身上,而不是全体公民身上,因此该义务的实际履行是由一部分人而非全体公民来承担的。这时,我们就不能采取国家主义去强调国防义务或者采取自由主义来突出个体人权,而必须超越这种国家与公民的二元对立模式,以共和主义的思维,从国家与公民的有机统一出发,在满足国家公共利益需要的同时最大限度地保障公民基本权利。正如前文特别牺牲说和公平负担说所描述的那般,国家在任何情况下都应以平等为基础设定公民义务,当一部分人为了公益目的而因国家行为所承担的义务重于相同情况下的其他人(也就是作出了特别牺牲)时,国家应设法调整和平衡这种义务不均衡现象,恢复平等机制的方式就是由国家对做出特别牺牲的这一部分人予以补偿。因此,征用补偿制度是为协调宪法权利和宪法义务之冲突、恢复广义上的法律平等机制而存在的,在进行制度设计时必须充分考虑其衡平功能。另一方面,在所有法律规范的权利义务体系中,权利是第一性的,义务是第二性的,作为公民基本权利最根本保障的宪法当然也是如此。宪法中对公民基本义务的规定都是为了保障公民基本权利的实现,而其中最为重要的便是基本义务的设定必须保证公民基本权利的行使能够有效防范来自国家公权力的侵害,宪法上的公民财产权,主要是作为针对国家的“防御权”来构造的,属于“消极人权”(民法上的财产权在作为消极的对其他民事主体的“防御权”时,也是作为一项积极的权利来构造的,主要是鼓励财产流动,以活跃社会经济,增加社会财富){6}180,其基本功能是给国家行为设定边界,不能以宪法国防义务之规定质疑宪法公民财产权限制的合法要件,征用补偿制度的构建还必须充分考虑其保障和预防功能的发挥。
  2.公民宪法权利与国家保护义务
  宪法调整公民与国家之间的法律关系,终极目的是保障公民的基本权利,而这种保障就意味着国家的保护义务,因而宪法中的公民基本权利与国家保护义务的关系也是与公民财产权密切相关的征用补偿制度构建与完善的重要考量。
  从宪法权利的价值指向来讲,宪法规定的公民基本权利是先于国家立法而存在的、人之所以为人所拥有的基本权利,是一种有着价值根基的权利。因此,“宪法基本权利不仅是主观权利,还是客观价值秩序”{1}45,基于这种价值关联性,宪法基本权利“存在着从道德权利提升到法律权利的开放部分”{7}194,就是将这种先验的自然权利或者说客观价值秩序以法的形式加以实证化的结果,它不同于一般的法律权利,而是以国家根本法形式确认的最高法价值,须体现于整个宪法秩序中,贯彻和体现在各部门法中。“国家保护义务”的理论基础正在于此,征用补偿制度的建构也正是以完善宪法中国家保护义务来保障公民宪法权利之财产权的不可或缺的重要组成。
  从权利和义务的一致性来看,公民享有权利意味着国家履行保护义务,即公民欲实现某一项基本权利,就必须由国家履行相应的义务,尽管这种义务的履行存在不同的积极程度。且不论基于国家履行保护义务的积极程度将基本权利划分为社会权和自由权是否严谨,但至少可以明确的是,宪法规定的每一项基本权利,因其本身的“基础性”可以衍生出其他权利,也就带来了国家保护义务的复杂性。这就导致公民宪法权利的国家保护义务,一方面并不能以非积极保护(国家通过积极作为提供相应的权利实现条件和环境)即消极保护(只需要国家立法排除权利行使的他方干涉)的思维简单而论;另一方面,还要结合社会发展进步程度对国家保护义务之履行的影响来理解和考虑,因为在不同的社会发展阶段人们对自由权与社会权的保护方式的需求是不一样的,社会发展程度越高,对一项权利的保护社会条件越成熟、社会成本越低,人们也就越需要和期望以消极保护为主。对宪法上公民财产权的保护,既有自由权所需要的消极防禁保护特征,也有社会权所要求的积极提供保护特征,也就是国家合法侵犯后须由国家履行给付责任,而这些国家保护义务也必须由宪法予以明确。

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}郑贤君.权利义务相一致原理的宪法释义——以社会基本权为例[J].首都师范大学学报(社会科学版),2007,(5).
  {2}郭道晖.法的时代挑战[M].长沙:湖南人民出版社,2003.
  {3}何华辉.比较宪法学[M].武汉:武汉大学出版社,1988.
  {4}张友渔.宪政论丛(上册)[M].北京:群众出版社,1986.
  {5}约翰·罗尔斯.政治自由主义[M].万俊人,译.北京:译林出版社,2000.
  {6}李龙,刘连泰.宪法财产权与民法财产权的分工与协同[J].法商研究,2003,(6).
  {7}翟国强.宪法权利的价值根基[J].法学研究,2009,(4).
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