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【期刊名称】 《国际法学论丛》
稀土案(DS431、DS432、DS433案)的法律思考
【作者】 李英董亚婧
【作者单位】 华北电力大学人文与社会科学学院{教授}华北电力大学人文与社会科学学院{国际法专业研究生}
【分类】 国际经济法【期刊年份】 2016年
【期号】 1(第10卷)【页码】 345
【全文】法宝引证码CLI.A.1233654    
  引言
  在全球经济迅猛发展的背景下,各国为获得国家利益最大化,纷纷挺进抢夺资源的大军当中,这使得各国对资源的争夺呈现白热化趋势,贸易摩擦变得不可避免。作为WTO成员国,怎样在纷繁复杂的环境中既可以维护国家利益达到可持续发展的长远自标又不违反WTO框架下的严格规则义务,享受“戴着镣铐跳舞”的自由,已成为我们不得不思考的问题。
  一、DS431、DS432、DS433案案情综述
  (一)案件背景
  随着世界自然资源的不断开采利用,部分可利用资源临近枯竭,资源争夺战已进入白热化阶段。2009年之后,美欧日等发达国家逐渐加大了对我国工业原料等自然资源的起诉力度。据统计,2009年至2012年,美欧对华起诉案件12起,其中50%以上直接为原材料资源争夺。[1]其中最典型的莫过于“原材料案”,2009年美国、欧盟、墨西哥向WTO争端解决机构起诉中国对9种原材料实施的出口限制措施,[2]2012年2月22日,争端解决机构通过了上诉机构和专家组报告,中方败诉。受此案胜利直接刺激,欧美随后就把争端矛头直指我国稀土资源。
  稀土资源,属于不可再生资源,素有“工业维生素”、“二十一世纪工业黄金”的美称,属于精密技术发展的重要原料,普遍适用于冶金、机械、化工、航天等领域,用于制造通信电子设备、混合动力车甚至智能制导导弹等产品。全球稀土储藏量稀少,目前中国是第一大稀土生产国,拥有世界30%左右的储量,供应世界95%的稀土需求量。[3]稀土曾大量贱卖出口,2008年以来,我国通过征收出口关税、限制出口配额、设置出口企业贸易权限制来保护稀土资源。这些措施直接造成国际稀土资源供应减少,但市场价格飙升,损害了美欧等一直依赖中国稀土出口的发达国家的利益。仅2011年采取的限量管制,就减少了近一半的出口量。[4]据路透社报道称,2011年2月中国的稀土出口每吨平均价格达到10万美元以上,与前一年相比增长近10倍,而此时中国稀±出口量是历年来最低水平,出口限制措施对国际市场造成的影响巨大。[5]
  (二)稀土案进展状况
  2012年3月13日,美国、欧盟、日本针对中国对稀土、钨矿及钼矿采取的出口限制措施向WTO争端解决机构(以下简称“DSB”)起诉。随后2个多月内,美欧日与中国关于撤消出口限制问题展开多次协商,磋商未果后申请专家组裁决。
  2012年7月23日,DSB决定成立专家组审查该案件(案件编号DS431、DS432、DS433),专家人员未定。2012年9月12日,美欧日依据《关于争端解决规则与程序的谅解》(以下简称“DSU”)第8.7条要求WTO总干事尽快确定专家组成员。2012年9月24日,专家组成员确定,并决定阿根廷、加拿大、哥伦比亚、挪威、秘鲁、土耳其、印度、澳大利亚、阿曼、越南、中国台湾、巴西、韩国、印度尼西亚、俄罗斯、沙特阿拉伯作为第三方参与专家组程序。2014年3月26日,专家组报告公布,裁决中方涉诉管理措施违反规定。2014年4月8日,美国提出上诉,随后4月17日中国针对美国提出交叉上诉,4月25日,中国就欧盟及日本DS432、DS433案也提出上诉。同年8月7日,世界贸易组织公布上诉机构报告。8月29日,DSB通过该报告,确定DS431、DS432、DS433案最终司法处理结果。
  (三)WTO争端解决机制的专家组报告
  (1)裁定中方采取的出口关税限制措施违反《中国加入世贸组织议定书》(下文简称“《入世议定书》”)第11.3条的义务,[6]并且认定中方不得援引《1994年关税与贸易总协定》(下文简称“GATT1994”)第20条(b)款抗辩该项义务。[7](2)裁定中国对稀土、钨和钼实施出口配额限制不符合GATT第11条一般取消数量限制条款规定,[8]并且裁定中方该措施不得援引第20条(g)款豁免。[9](3)裁定中国的贸易权利限制措施不得援引第20条(g)款抗辩,违反WTO项下义务。
  (四)WTO争端解决机制的上诉机构报告
  上诉机构原则上同样裁决中方采取的出口限制措施不符合WTO规则和义务。具体为:(1)中方没有必要对《入世议定书》第1.2段后半句话中“《马拉喀什建立世界贸易组织协定》”(下文简称《WTO协定》)的范围产生异议;(2)关于出口配额限制措施,原则上肯定专家组对“中方采取的出口限制措施不是‘与保护可用竭自然资源有关措施’”以及“出口限制措施未与‘限制国内生产消费一同实施”,的认定进行了客观评估,但认为专家组在进行GATT 1994第20(g)条解释时部分有误。另外裁定中方不得援引第20(g)款“一般例外”条款豁免其采取的涉诉措施。
  二、DS431、DS432、DS433案涉及的法律问题
  (一)中国加入WTO的法律文件所规定的义务
  基于中国加入WTO主要法律文件《中国入世工作组报告》及《中国入世议定书》的规定,中国对于出口限制方面的措施向WTO做出了承诺。《入世议定书》第7条指出,中国应承担取消非关税措施的义务。,《工作组报告》第162段指出,出口限制和许可证在加入WTO后遵照WTO规则和GATT条款许可的情况下实施;第170段指出,加入WTO后要保证对进出口产品征收的所有税费的有关法律和法规与应履行的WTO义务一致。此外,加入WTO时,中国关于出口税作出了“超WTO义务”承诺。按照《入世议定书》第11.3条规定,中国不对《入世议定书》附件6中包含的84种产品之外的其他产品征收出口税。[10]中国对WTO作出的承诺内容与中国采取的出口限制措施之间是否存在矛盾,中国是否可以援引GATT1994第20条“一般例外”规定来化解这一矛盾,使涉诉措施合法合理化,成为专家组和上诉机构审查研讨的法律问题。专家组在认定时采取了严格的条约解释方法,上诉机构将《入世议定书》第11.3款的文本严格限定在附件6所列范围内,中方在该事项上的诉求被上诉机构驳回,足见条约文本的重要性。
  (二)GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释和援引
  GATT1994第20条包含10种例外情况,允许成员方在这10种情况下,违反GATT1994既定的义务。第20条措辞含糊,其含义在一个个案例中被逐渐确定下来。征收出口关税、设置出口限额、进行贸易权利限制都属于出口限制措施,对于针对征收出口关税中方援引的GATT第20条(b)款以及针对出口限额及贸易权利限制中方援引的GATT第20条(g)款的正确解释和有效援引,直接关系到案件的裁决。
  1. GATT1994第20条“一般例外”条款的正确解释
  学界认为,在法律条文规定不全面具体时应该基于条文来进行解释。1969年《维也纳条约法公约》31、32条对“条约解释”的方法规定为:参照条约目的与宗旨;结合上下文;依照约定文字的通常含义;考虑谈判的辅助文件及嗣后协定;善意解释等。[11] GATT第20条(b)款与(g)存在紧密关联性,(b)项“公共健康”的保护与环境保护的目标与宗旨一致。在稀土案中采取贸易限制措施的目标是保护环境,保护环境的最终目的是保护人类动植物的生命健康。两款的本质是探讨“涉诉措施”是否是为了达到环境保护的目标以及达到通过环境保护而实现保护人类和动植物的生命健康的目的。稀土案中,对于(b)款的解释和论证可以通过单独审查相关事实来论证,也可以通过论证(g)款来间接推定(b)款的合理性,即如果争端解决机构认定涉诉措施不能援引(g)款抗辩,就没有必要再论证是否可以援引(b)款,因为只要论证援引(g)款的抗辩是否具有合理性就可以推定案件的结果。
  实践中,从WTO成立后的第一起完成整个DSU程序的案件——“美国精炼与常规汽油标准案”到1998年的美国对某些虾及虾制品的进口限制案(以下简称“美国虾案”),专家组和上诉机构对GAIT1994第20条(g)款解释愈加宽泛。尤其是“美国虾案”中,上诉机构对“环境保护”进行了扩大解释的裁决。[12]该案中上诉机构首次明确提出在WTO框架中要考虑环境保护和可持续发展等其他国际法的政策,认为条约解释应按照现代国际社会对环境保护的追求来理解,首次在WTO判决中大量援引WTO以外的国际环境条约,并最终认定美国涉诉措施符合GATT1994第20条(g)项规定。这都体现出WTO对环境贸易措施采取了更加开放和包容的态度。[13]另外,需要强调在对第20条解释时有必要考虑GATT1994之目的和目标,[14]这就要求不能解释的太过宽泛,以至于损害了国民待遇原则和目标,但同时也不能太严格,否则会损害第20条“一般例外”条款的政策导向和它所包含的利益。[15]
  2. GATT1994第20条“一般例外”条款的援引一般来说,在适用GATT第20条时,遵循“两分法”步骤,[16]专家组或上诉机构第一步审查涉诉措施是否符合例外条款中某项具体规定,符合后再审查该措施是否符合第20条序言的要求,[17]如不符合具体规定则没必要再检验是否符合第20条序言要求。GATT第20条序言有三项标准:不可任意歧视、不合理歧视、变相限制国际贸易。[18]首先,对于GATT第20条(b)款的援引要符合两个条件:一方面是征收出口关税的目的是为保护人类及动植物的生命健康,另一方面是征收出口关税是为了达到保护的目的所必需的。换言之,如果有其他兼具可行性与保护性的符合WTO原则且更具经济价值的合理措施,则说明以上措施就不是必需的。
  其次,综合DSB适用GATT1994第20条(g)项成案,要成功援引该款豁免WTO义务,涉诉措施必须符合两个条件:一是出口限制措施与保护可用竭自然资源有关;二是出口限制措施必须与限制国内生产或消费一同实施。
  (1)出口限制措施是否与保护可用竭自然资源有关。
  该要件包含两个关键字段,“可用竭的自然资源”、“与保护有关”。第一,“可用竭的自然资源”,通过文义宽泛解释,石油、铁矿、稀土等无生命的、不可再生资源毫无疑问的属于“可用竭的自然资源”,这是人们已经形成的客观事实,但是对于“洁净空气”“不断繁殖更新的马哈鱼”[19]等颇具争议的资源进行认定时,应当参照当今国际社会对于保护环境的关切。在乌拉圭回合谈判中,WTO协议序言中承认可持续发展这一目标,这表明条约签署者充分认识保护环境作为国内外政策的重要性和法律价值。[20]第二,“与保护有关”,这就需要探究针对涉诉资源采取的出口限制措施与“法规政策”上的“保护”之间是否存在方法与目的上的紧密关联。政策措施的内容可以通过查阅文本看出,要探究的核心是该措施在设计层面上的“保护目的”是否在具体实施中有“保护”的实效。
  (2)出口限制措施需与限制国内生产或消费一同实施。
  针对以上要件需要审查以下两方面:一是限制国内生产或消费的措施须与涉诉出口限制措施一同实施;二是涉诉出口限制措施实施目的须是为确保国内限制措施有效。遵照字面意思理解,参照并遵循诸如美国汽油案等前案先例,一般对该要件的解释仅要求在实施保护可用竭自然资源的贸易限制措施时,也限制国内生产消费,做到“不偏不倚”,即为“一同实施”,并不严格要求该出口限制措施主要目的是确保国内限制措施有效。
  最后,对于引用第20条序言时,不得简单的等同于GATT1994第3.4条“国民待遇”歧视标准,[21]应当适当考虑利益相关成员的不同情况。[22]
  (三)中国出口限制措施是否违背WTO规则
  稀土案中,专家组和上诉机构裁定中方败诉核心问题在于中方采取的涉诉措施不能援引GATT1994第20条来抗辩WTO规则以及豁免《入世议定书》义务,如果可以成功援引,则涉诉措施即为符合WTO规则,如果不能援引,则涉诉措施即违反WTO规则和中国的WTO义务。根据上文所述,应对“可用竭自然资源”、“与环境保护有关或为公共健康所必需”、“一同实施”几个关键内容进行探究。稀土案中,涉案稀土等资源都属于可用竭的自然资源,毋庸置疑。下文将对后两个关键词进行详述。
  1.涉诉措施是否“与保护环境有关或为人类及动植物生命健康所必需”
  (1)一方面需要审查涉诉措施的法律法规文件及规章制度设置与保护环境或人类及动植物生命健康的相关性或必需性。
  如果有证据证明存在“相关性”或“必需性”,则有必要进一步进行“实效性”审查,如有同时存在“实效性”,则可以援引“一般例外”条款;如果不存在,则没有必要进一步审查,即根本无法援引“一般例外”条款。
  稀土案中,中国颁布的与涉诉措施有关的政策法规包括:《关于2012年关税实施方案的通知》、《2012年出口许可证管理货物目录》、《商务部关于公布2012年稀土出口企业名单并下达第一批出口配额的通知》、《2012年农产品和工业品出口配额总量》。这些文件的立法目的是为了保护稀土等资源,但是没有明确提到为了保护稀土等资源就可以采取出口限制措施,并且也没有明确指出实施出口限制措施是为了保护稀土等可用竭自然资源。而专家组在审查涉诉措施法律文本时大多采取机械、狭隘的文义解释方法。因此,涉诉措施均被专家组以有些法律法规只是纲领性文件并未具体详细地指出涉诉措施与法律依据间的相关性而排除适用GATT第20条“一般例外”条款。虽然排除适用,但是裁定理由相比之前的原材料案有很大的进步,专家组客观上认为中国对稀土等采取出口限制措施是为了环境保护和公共健康

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