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【期刊名称】 《理论探索》
改革开放以来党内条例建设的进程与经验
【英文标题】 The Process and Experience of Inner-party Regulation Construction since Reform and Opening-up
【作者】 韩强【作者单位】 北京联合大学
【分类】 法理学
【中文关键词】 中国共产党;党内条例;国家法治建设;党内法规
【文章编码】 1004-4175(2018)01-0015-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 1
【页码】 15
【摘要】

党内条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定,在党内法规体系中具有极其重要的地位作用。改革开放以来,条例建设成为党内法规制度建设的重点,迄今全党已制定现行有效党内条例34个,为党的建设的制度化、规范化、科学化起到了突出作用。改革开放以来党内条例建设的经验如下:必须在国家法治建设的总体进程中加强党内条例建设;必须围绕服务管党治党的现实需要加强党内条例建设;必须着眼提高党内法规的体系化科学化水平加强党内条例建设;必须把条例的制定和实施有机结合、追求实效;必须坚持条例的及时清理和再修订,保证条例建设的持续健康开展。及时总结已有的经验,可以为今后党内条例建设及党内法规制度建设提供有效的借鉴。

【全文】法宝引证码CLI.A.1233562    
  
  主持人语:党的十八大以来,随着一系列党内法规制度的出台,党内法规制度体系化趋势愈加明显,党内法规制度建设步入快车道。在此基础上,党的十九大进一步强调必须把制度建设贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设之中,提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的任务,党内法规制度建设的重要性进一步凸显,呈现出继续加速推进的格局,也使其日益成为党建理论研究的重点和热点,一批党内法规研究机构陆续成立,研究队伍逐步壮大,研究领域迅速拓展。尽管如此,党内法规制度建设仍有大量理论与实践问题迫切需要深入研究,为此,组织了韩强的《改革开放以来党内条例建设的进程与经验》、周望的《论党内法规与国家法律的关系》、林群丰的《党内规范性文件审查问题及其解决思路》、刘峰铭的《党内法规制定中的党员参与问题研究》四篇文章,这些文章从不同角度对党内法规制度建设进行了创新性思考,提出了健全完善的思路,对于加强新时代党内法规制度建设,进一步完善党内法规制度体系具有启发意义。
  党内条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定,是在党章和准则之下效力最高、也最重要的党内法规,在党内法规体系中占有极其重要的地位。党的十九大报告提出了“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”的任务,无疑,党内条例作为其重要组成部分,完善条例体系、形成不同条例之间的整体合力同样具有重要意义。改革开放以来,条例建设一直是党内法规制度建设的重点,制定完善、贯彻落实好党内条例在党内法规建设中占有重要地位。近年来党内条例的制定与修订出台更是走上快车道,迄今全党已制定出台现行有效的党内条例共34个[1],这些条例为党的建设的制度化、规范化、科学化发挥了突出作用。总的来看,目前条例建设虽然成绩突出,成效显著,但是与全面从严治党的新形势新任务相比还存在许多不足,如有些条例还需要尽快制定出台,有些条例需要进一步整合修改,有些条例需要进一步规范,条例的体系化水平需要尽快提高等等。因此,迫切需要对改革开放以来党内条例建设的进程进行历史的回顾,对其中的经验加以科学总结,以更好地推进党内条例的规范化和体系化,使党内条例在管党治党中发挥更大的作用。
  一、改革开放以来党内条例建设的主要进程
  总结改革开放以来我们党制定的34个条例,对其制定实施的进程大致可划分为四个主要阶段。
  第一阶段,从1978年底党的十一届三中全会到1989年6月党的十三届四中全会。这一时期是党的建设由过去注重传统思想教育向更多地依靠制度过渡的时期,也是党内条例建设的起步时期。出于对十年“文化大革命”教训的深刻反思,邓小平同志1980年8月18日在中央政治局扩大会议上作了《党和国家领导制度的改革》的著名讲话,其中指出:“我们过去发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。……领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。这种制度问题,关系到党和国家是否改变颜色,必须引起全党的高度重视。”{1}333这篇纲领性文献拉开了政治体制改革的序幕,也使党的建设开始向更加注重制度建设转变。以党的十二大、十三大进行党章修改和1980年《关于党内政治生活的若干准则》颁布为标志,党内制度建设进入新阶段。特别是党的十三大报告明确指出:切实加强党的制度建设,对于党的正确路线的巩固和发展,对于党的决策的民主化和科学化,对于充分发挥各级党组织和党员的积极性、创造性,十分重要。报告还就健全党的集体领导制度和民主集中制提出了明确要求,比如要建立中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央全会定期报告工作的制度;适当增加中央全会每年开会的次数,使中央委员会更好地发挥集体决策作用;建立中央政治局、政治局常委会、中央书记处的工作规则和生活会制度,使集体领导制度化,加强对党的领导人的监督和制约;改革和完善党内选举制度,明确规定党内选举的提名程序和差额选举办法;等等。
  在这样的背景下,面对党的建设缺乏法规制度依托的现状,鉴于党内条例在党内法规中的重要性,制定党内条例实现管党治党的制度化提上议事日程。这一时期,我们党制定出台了6个条例,包括:《各级党委组织部门处理来信来访工作暂行条例》(1980年),《党政机关信访工作暂行条例》(1982年),《机关档案工作条例》(1983年),《中国共产党全民所有制工业企业基层组织工作条例》(1986年),《中国共产党纪律检查机关案件审理工作条例》(1987年),《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例(试行)》(1988年)。这6个条例都属于初次制定,具有基础性意义。
  第二阶段,从1989年6月党的十三届四中全会到2002年党的十六大。这一时期是党的制度建设地位逐步确立的时期,也是党内条例建设快速发展的时期。在此期间,党的第三代中央领导集体“聚精会神抓党的建设”,形成了以“三个代表”重要思想为核心的党的建设理论,提出了把制度建设贯穿于党的思想、组织、作风建设之中的重要思想,并赋予了党的制度以新的丰富内涵。着眼于解决1989年政治风波中暴露出来的问题,新的中央领导集体在加强党的制度建设方面形成了一些新思路,并采取了许多新举措,特别是制定了大量党内法规制度和规范性文件,如《中共中央、国务院关于近期做几件群众关心的事的决定》(1989年7月28日)、《中共中央、国务院关于进一步清理整顿公司的决定》(1989年8月17日)、《中共中央关于加强党的建设的通知》(1989年8月28日)、《中共中央关于加强和改善党对工会、共青团、妇联工作领导的通知》(1989年12月21日)、《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(1989年12月30日)、《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》(1990年)、《中共中央关于县以上党和国家机关党员领导干部民主生活会的若干规定》(1990年5月)、《中共中央关于加强党校工作的通知》(1990年9月5日)等等。{2}30-31特别是党的十四届四中全会提出了开展党的建设“新的伟大工程”的历史任务,并明确提出:“注重制度建设,是这次全会决定的一个重要指导思想。制度建设更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。我们党在七十多年的发展中积累了丰富的建党经验,有着优良的传统和作风,如何发扬光大,如何持之以恒,很重要的工作就是要使之制度化,建立一整套科学严密的组织制度。我们要全面规划,精心设计,在民主集中制、基层党组织建设、干部的培养和选拔等方面,进一步建立起科学的规章制度,形成适应新的历史时期所要求的新机制、新规范。”{3}162由此也使党的制度建设翻开了新的一页。此后,党的十五大立足于实现党的建设新的伟大工程的总目标,在制度建设上提出了完善党的代表大会制度,健全各级党委集体领导和个人分工负责相结合的制度,加快干部制度改革步伐等重大举措。这些认识最终在党的十六大报告中被明确表述为“一定要把党的思想建设、组织建设和作风建设有机结合起来,把制度建设贯穿其中,既立足于做好经常性工作,又抓紧解决存在的突出问题。”{4}568-569至此,党的制度建设和党的思想建设、组织建设、作风建设开始并列起来,不仅日益具有了独特的内涵,而且取得了相对独立的地位,成为党的建设的重要组成部分。
  由以上加强党的制度建设的思路与实践所决定,这一时期我们党更加注重条例建设,制定出台了14个条例,包括:《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》(1990年),《企业思想政治工作人员专业职务试行条例》(1990年),《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》(1990年),《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》(1993年),《中国共产党地方组织选举工作条例》(1994年),《中国共产党党员权利保障条例(试行)》(1994年),《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》(1995年),《中国共产党党校工作暂行条例我不休息我还能学》(1995年),《中国共产党地方委员会工作条例(试行)》(1996年),《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(1996年),《中国共产党机关公文处理条例》(1996年),《中国共产党纪律处分条例(试行)》(1997年),《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(1998年),《中国共产党农村基层组织工作条例》(1999年)。此外还于1994年3月修订颁布了《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》,2002年7月修订颁布了《党政领导干部选拔任用工作条例》。这些条例涉及党的建设的多个重要方面。特别是堪称党内立法法的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》的制定出台更具有规范和指导意义。这些条例为管党治党初步搭建起了法规框架。
  第三阶段,从2002年党的十六大到2012年党的十八大。这一时期是党的制度建设在党的建设中的地位作用进一步巩固加强的时期,也是党内条例建设进一步推进的时期。继党的十六大提出把制度建设贯穿于党的思想建设、组织建设、作风建设之中之后,党的十七大明确把制度建设纳入党的建设“一条主线、五大建设”的总体布局,强调“以健全民主集中制为重点加强制度建设”{5}652,并对完善党的代表大会制度、严格实行民主集中制、改革党内选举制度、深化干部人事制度改革等都提出了明确要求,对于惩治腐败还作出了“更加注重治本,更加注重预防,更加注重制度建设”{5}657的重要论断;党的十八大在继续强调制度建设在“一条主线、五大建设”总体布局中重要地位的同时,提出了全面提高党的建设科学化水平的重要任务,并逐步赋予其科学理论指导、科学制度保障、科学方法推进的基本内涵。当然,党的十八大从中国特色社会主义理论、道路和制度三位一体的高度强调了中国特色社会主义制度的内涵和定位,对加强党的制度建设同样具有重大意义。
  正是有了以上背景,党的制度建设得以不断推进,党内法规建设开始作为制度建设的核心得到了全党的认可,并成为党内制度建设的独特领域。与此相适应,党内条例建设进一步推进,并在落实中逐步修改完善,呈现出开始从注重制定向制定与修订完善并举转变的特征。期间我们党制定的条例有8个,主要包括:《中国共产党党内监督条例(试行)》(2003年),《中国共产党军队委员会工作条例(试行)》(2004年),《中国共产党党员权利保障条例》(2004年),《中国共产党军队支部工作条例》(2005年),《干部教育培训工作条例(试行)》(2006年),《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》(2008年),《中国共产党巡视工作条例(试行)》(2009年),《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》(2010年)。修订后施行的条例有9个,主要有:《中国共产党纪律处分条例》(2003年修订),《中国共产党党员权利保障条例》(2004年修订),《中国共产党党校工作条例》(2008年修订),《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》(2010年修订),《中国共产党党和国家机关基层组织工作条例》(2010年修订),《中国人民解放军政治工作条例》(2003、2010年两次修订),《中国共产党军队委员会工作条例》(2011年修订),《中国共产党党内法规制定条例》(2012年修订),《中国共产党机关公文处理条例》(2012年修订)。修订条例的数量第一次超过了新制定条例的数量,说明这一时期我们党的条例建设具有了新的特征。
  第四阶段,党的十八大至今。这一时期是党内法规制度建设尤其是党内条例体系进一步完善的时期。以习近平同志为核心的党中央确立了全面从严治党的基本思路,而全面从严治党主要靠健全完善的党内法规制度,因此党内法规制度建设步入体系化、系统化新阶段。特别是党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,其中明确提出了全面推进依法治国的“总目标是建设中国特色社会主义法治体系,建设社会主义法治国家。这就是,在中国共产党领导下,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论,形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系,坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,促进国家治理体系和治理能力现代化。”而“完善的党内法规体系”必然包括完备的党内条例体系,因此,加强具有承上启下关键作用的党内条例建设便是题中应有之意。十八大以来我们党在加强党内法规建设方面取得的最突出进展是通过制定一系列党内法规,使党内法规制度建设进入到了更加注重顶层设计和系统化科学化的新阶段。尤其是2013年连续出台了《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》和《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)》等具有基础意义的党内法规,使党内法规建设更具系统性和前瞻性。与之相应的便是党内条例建设的系统性、前瞻性也得到了进一步增强。
  特别需要指出的是,2012年6月,中共中央部署开展了党的历史上第一次党内法规和规范性文件的集中清理工作。清理工作分两个阶段进行,第一阶段清理1978年至2012年6月出台的中央党内法规和规范性文件,第二阶段清理新中国成立至1977年出台的中央党内法规和规范性文件。通过历时两年对新中国成立至2012年6月期间出台的

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】

{1}邓小平文选:第2卷[M].北京:人民出版社,1994.

{2}韩强.党的制度建设研究[M].北京:中共中央党校出版社,2007.

{3}江泽民.论党的建设[M].北京:中央文献出版社,2001.

{4}江泽民文选:第3卷[M].北京:人民出版社,2006.

{5}胡锦涛文选:第2卷[M].北京:人民出版社,2016.

{6}中央党内法规和规范性文件集中清理工作全部完成〔EB/OL〕.http://news.xinhuanet.com/politics/2014-11/17/c_1113285412.htm.

{7}中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013-2017年)[J].党内法规研究,2014(1).

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