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【期刊名称】 《华东政法大学学报》
一对一证据的审查与认定
【副标题】 廖宗荣诉重庆市交警二支队行政处罚决定案评析
【作者】 王贵松【作者单位】 中国人民大学
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 单一证据;一人执法;简易程序;证明标准;行政证据
【期刊年份】 2012年【期号】 3
【页码】 64
【摘要】

在某些案件中,仅有原告和被告针锋相对的两个证据,即一对一的证据。这种证据的审查与认定不仅要考虑证据的证明力,根据案件情形采取相应的证明标准,还要考虑证据形式和收集程序的合法性。在廖宗荣案中,依法根据简易程序作出的行政处罚决定书对违法行为所作的记载可作为现场笔录来使用。如果没有相反的可佐证的证据否定其客观真实性,且没有证据证明执法人员与违法行为人之间存在个人的利害关系,该记载可以作为证明违法行为存在的优势证据。但该证据因系通过一人执法程序收集,严重违反法定程序而不具有合法性,故而不能成为定案的根据。

【全文】法宝引证码CLI.A.1161124    
  证据是司法审判的关键所在。在一些特殊的案件中,证明案件事实的证据却只有一对证据,即原告作为当事人的陈述和被告否定的辩解,两者针锋相对,并无其他证据印证或佐证。这就形成了一对一证据的认定难题。本文以“廖宗荣诉重庆市公安局交通管理局第二支队道路交通管理行政处罚决定案”[1]为对象,分析这种一对一证据的审查与认定问题。
  一、案情简介和裁判要旨
  (一)案件概要
  2005年7月26日8时30分,被告重庆市公安局交警二支队的执勤交通警察陶祖坤示意原告廖宗荣靠边停车。陶祖坤向廖宗荣敬礼后,请廖宗荣出示驾驶执照,指出廖宗荣在大溪沟嘉陵江滨江路加油(气)站的道路隔离带缺口处,无视禁止左转弯交通标志违规左转弯。廖宗荣申辩自己未左转弯,警察未看清楚。陶祖坤认为廖宗荣违反禁令标志行车的事实清楚,其行为已违反《道路交通安全法》的规定,依法应受处罚,遂向廖宗荣出具516号处罚决定书。廖宗荣拒不承认违法事实,拒绝在处罚决定书上签字,陶祖坤在516号处罚决定书上注明,并将该处罚决定书的当事人联交给廖宗荣。
  廖宗荣虽交纳了200元罚款,但不服516号处罚决定书,向重庆市公安局申请行政复议。2005年9月13日,重庆市公安局作出行政复议决定,维持了516号处罚决定书。廖宗荣仍不服,遂提起本案行政诉讼。
  (二)案件争点
  法院判决书将本案的争点整理为两个:交通警察一人执法时的证据效力如何认定?交通警察一人执法时当场给予行政管理相对人罚款200元的行政处罚,是否合法?但第一个争点对于第二个争点而言却具有决定性的意义,故而,整个案件的争点可以归纳为一个,即一人执法所形成的一对一证据如何审查认定?
  (三)裁判要旨
  《最高人民法院公报》归纳出来的本案“裁判摘要”有两点。
  第一,依照《道路交通安全法》87条规定,交通警察执行职务时,对所在辖区内发现的道路安全违法行为,有权及时纠正。交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性,且没有证据证明该交通警察与违法行为人之间存在利害关系,交通警察的陈述应当作为证明违法行为存在的优势证据。
  第二,交通警察一人执法时,对违法行为人当场给予200元以下罚款,符合《道路交通安全法》关于依法管理,方便群众,保障道路交通有序、安全、畅通的原则和该法107条规定,也符合《道路交通安全违法行为处理程序规定》8条规定,是合法的具体行政行为。
  二、一对一证据的司法审查
  根据《行政诉讼法》31条第2款的规定,证据只有经法庭审查属实,才能作为定案的根据。本案中,面对着一对一的证据,法院要作出裁判,其审查难度可想而知。
  (一)法院对违反禁令行车事实的证据认定
  这里先来看看法院对被告证据的认定。被告交警二支队提供的证据有三件:(1)516号处罚决定书一份,用以证明原告廖宗荣存在交通违法行为;(2)陶祖坤的书面陈述一份,用以证明原告违法行车及交通警察纠正违法的经过;(3)《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》、《道路交通安全违法行为处罚处理程序规定》,用以证明被告实施处罚的法律依据。显然,第三份证据并非对事实的证明。
  对于廖宗荣是否违反禁令左转弯,法院首先审查认定,证据只有一个,即陶祖坤的陈述。被告提交的证据是两份,而法院的结论是只有一个证据。这里需要法院回答两个问题:516号处罚决定书为什么不是证据?陶祖坤的陈述是事后收集的,为什么会被认定?[2]
  一般而言,行政处罚决定书是行政处罚的载体,其合法性有待证据和依据的证明,决定书本身不能成为证据。但本案的特殊性在于516号行政处罚决定书是按照简易程序作出的。按照《行政处罚法》34条第2款的规定,简易程序的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。按照《道路交通安全违法行为处罚处理程序规定》[3]第8条的规定,简易程序的流程是先口头告知其违法行为的基本事实、拟作出的行政处罚、依据及其依法享有的权利,再听取违法行为人的陈述和申辩,紧接着就是制作行政处罚决定书。如此,依据简易程序作出的行政处罚决定,因为面对的违法事实是确凿的,其收集证据的过程甚至可以忽略不计。《行政处罚法》36曾经瘦过你也是厉害条也规定,除该法第33条规定的可以当场作出的行政处罚外,行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的,必须全面、客观、公正地调查并收集有关证据。这一规定有两种理解的可能性:其一是依据简易程序作出的行政处罚不需要收集证据;[4]其二是依据简易程序作出的行政处罚需要收集证据,[5]但不需要做到全面、客观、公正。从行政程序原理来说,“先取证,后裁决”,这是依法行政的基本要求。无论是何种程序,只要作出处理决定,就应当有证据加以证明,只不过在证明的方法或要求上可能会因程序而有所不同。故而,第二种理解是妥当的。
  那么,依据简易程序作出的行政处罚,如果能够及时收集证据,自当收集;如果不能及时收集,行政处罚决定书中所记载的事实可以视为证据。交通违法案件收集证据就有这样的特殊性。但遗憾的是,法院在审查证据的部分并未说明论证,而是在分析一人执法的合法性时指出:
  道路交通安全管理具有其特珠性。道路上的交通违法行为一般都是瞬间发生,对这些突发的交通违法行为如果不及时纠正,就会埋下交通安全隐患,甚至当即引发交通安全事故,破坏道路交通安全秩序。但要及时纠正这些突发的交通违法行为,则会面临取证难题。交通警察发现交通违法行为后应当及时纠正,如果必须先取证再纠正违法,则可能既无法取得足够的证据,也无法及时纠正违法行为,甚至还可能在现场影响车辆、行人的通行。
  正是因为道路交通安全管理的特殊性,导致了取证与纠正违法行为之间难以取舍的问题。所以,交警在不得已时可以采取一定的变通方法,以维护交通的有序畅通。法院提及的《道路交通安全法》3条[6]的道路交通管理原则也大致能为变通之策提供支撑。法院试图从这种特殊性和困难出发,去证明在处罚决定作出后收集执法人员陈述具有一定的正当性。那么,这种做法是否违反“先取证,再裁决”的程序要求呢?
  按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》60条第1项的规定,被告在作出具体行政行为后或者在诉讼程序中自行收集的证据,不能作为认定被诉具体行政行为合法的依据。因而,执法人员的陈述应当不具有证据的效力。
  笔者认为,鉴于简易程序的简易性,行政处罚决定书记载了案件事实,可以作为现场笔录来使用,[7]而不宜以行政处罚决定书系待证事项为由而否定其证据的效力。按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》15条第1款的规定,现场笔录应当载明时间、地点和事件等内容,并由执法人员和当事人签名。当事人拒绝签名或者不能签名的,应当注明原因。这与《行政处罚法》对简易程序行政处罚决定书的要求、本案中交警的实际操作都是一致的。事后的执法人员陈述只是对这一现场笔录的进一步说明,其本身不应作为证据来使用。
  (二)法院对违反禁令行车事实的优势证据认定
  这里再来看看本案中的一对一证据本身。原告廖宗荣提供的证据有二件:(1)交通违章缴款单,用以证明原告虽不服516号处罚决定,但仍依法缴纳了200元罚款;(2)行政复议决定书,用以证明原告在法定时间内提起行政诉讼。显然第一份证据只是证明罚款事实的存在,第二份证据只是在证明起诉期限问题。真正证明是否违反禁令行车事实的证据是原告作为当事人的陈述。如此,在原被告之间就形成了一对一的证据。而法院最终认定的证据只有被告提交的一份。如何认定证据的证明力,就成为法院判决的关键所在。对此,重庆市渝中区人民法院认为:
  对廖宗荣是否在此处违反禁令左转弯,虽然只有陶祖坤一人的陈述证实,但①只要陶祖坤是依法执行公务的人员,②其陈述的客观真实性得到证实,③且没有证据证明陶祖坤与廖宗荣之间存在利害关系,④陶祖坤一人的陈述就是证明廖宗荣有违反禁令左转弯行为的优势证据,应当作为认定事实的根据。[8]
  对于优势证据的认定,法院的逻辑是:①+②+③=>④。法院判决中的②该如何证明呢?是从①中证明,还是①和②根本就是一句话?从《最高人民法院公报》归纳的“裁判摘要”来看,其完整的表述是“交通警察对违法行为所作陈述如果没有相反证据否定其客观真实性”。[9]换言之,②是需要证明的,而且不是由①来证明的。但本案中,明显是存在相反证据的,即原告的陈述。故而,法院实质的逻辑是:①+③>原告的陈述。
  按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》56条第4项的规定,提供证据的人或者证人与当事人是否具有利害关系,是用来审查证据的真实性的。但③本身又是如何证明的呢?显然,陶祖坤的陈述是事后收集的,而且是在交通管理局被告之后收集的。这时,陶祖坤的陈述就很难说与原告之间没有利害关系,因为作为执行公务的人员,自然要维护被诉行政处罚的合法性。故而,这里所要证明的其实是执法人员在案件之前与原告之间没有个人利害关系。对此姑且不论,③也只是证明被告证据真实性的必要条件之一,而非充分条件。换言之,从陶祖坤和原告之间没有利害关系,并不能推导出陶祖坤的陈述就是真实的。
  法院认为陶祖坤的陈述属于优势证据,换言之,陶祖坤的陈述具有更强的证明力。从法院的推理来看,“①+③>原告的陈述”仅仅是因为陶祖坤系依法执行公务的人员。为什么执行公务的人员提供的证据就更具优势,法院并没有作出说明。有学者认为,“与公文文书具有优势证据地位的原理类似,交通警察陶祖坤作为依法以交警二支队名义履行行政处罚权的执法人员,他就当场行政处罚事实所作的当事人陈述,或可被视为优势证据”。[10]笔者认为,论证执法人员的陈述具有优势地位是有难度的。一般而言,鉴于公务员所代表的国家公信力、公务员受过培训以及公务员撒谎的后果重于一般人,公务员的陈述可以具有一定优势地位。但这种认定的前提是公务员与具体的案件无关。而行政处罚行为系执法人员作出,再由执法人员口头陈述证明行政处罚行为的合法性,这显然有悖于自然公正的原则。故而,笔者倾向于认为,在这种简易程序的案件中,行政处罚决定书本身所记载的事实,可以作为证据来使用,而且这种证据的载体是行政处罚决定书,这是公文文书。执法人员的陈述只是对于行政处罚决定书的进一步解释说明而已。根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》63条第1项的规定,国家机关以及其他职能部门依职权制作的公文文书优于其他书证。因此,行政处罚决定书所记载的事实应具有优势证据的地位。但是,这只是推定,如有反证,自可推翻。反证的情形有很多,例如交警有无罚没指标、[11]交警与被处罚人有无个人的利害关系等。相对而言,后一种情形比前一种情形容易证明。
  故而,法院对优势证据的如此认定虽确系一个创造,补充了证据规则的不足,但尚可进一步缜密化。这里可以将《最高人民法院公报》归纳的裁判摘要作如下改造:
  依法根据简易程序作出的行政处罚决定书对违法行为所作的记载,如果没有相反的可佐证的证据否定其客观真实性,且没有证据证明执法的交通警察与违法行为人之间存在个人的利害关系,行政处罚决定书对违法行为所作的记载应当作为证明违法行为存在的优势证据。
  (三)法院对简易程序案件的证明标准选取
  行政处罚决定书对违法行为所作的记载被推定为证明违法行为存在的优势证据,是否意味着行政处罚决定书就可以成为定案根据呢?毕竟行政处罚决定书所记载的事实只是很可能真实而已。在这种情况下,法院要根据这些证据作出裁判,证明标准的选取便成为最终作出认定的关键。所谓证明标准,是指证明的主体对案件事实及其他待证事实的证明所应达到的程度。在理论上,关于行政诉讼的证明标准有诸多说辞,少数学者直接否定证明标准的存在,[12]多数学者则承认证明标准,根据情形将其划分为三个梯度,即排除合理怀疑标准、明显优势证据标准(清楚而有说服力的证明标准)和优势证据标准。[13]没有证明标准的存在,像本案这种一对一证据的案件就无法裁判了。本案中,法院选取了“优势证据”的表述,或许意在选取优势证据标准,但如此标准是否有实定法的根据呢?
  根据《行政诉讼法》54条的规定,被诉具体行政行为证据确凿者应予维持,主要证据不足者则可予撤销。“证据确凿”和“主要证据不足”的要求是不同的。究竟怎样才达到“主要证据不足”,我们不仅要回到案件涉及的法条,还要回到《行政处罚法》,看看它们对证明标准有无特别的要求。易言之,证明标准如果存在,其根据也只在于实体法。
  《道路交通安全法》对于证据调取的要求仅体现于87条第2款中,即“应当依据事实和本法的有关规定对道路交通安全违法行为予以处罚”。对于事实要证明到何种程度,并无规定。而《行政处罚法》作为行政处罚的一般法,对于调查取证的要求是有规定的。《行政处罚法》30条对于行政处罚决定提出的一般要求是,“依法应当给予行政处罚的,行政机关必须查明事实;违法事实不清的,不得给予行政处罚”。其标准是事实清楚。对于怎样才属于“查明”了事实,《行政处罚法》在简易程序和一般程序中又分别作出规定。对于简易程序,第33条规定的标准是“违法事实确凿”;对于一般程序,第36条规定“必须全面、客观、公正地调查,收集有关证据”。虽然简易程序要求的是“违法事实确凿”,但却没有要求进行“全面、客观、公正地调查”,这说明这里的“确凿性”并非确凿无疑,而是清楚明了、一见即明,其证明的程度要低于一般程序。在道路交通案件中,依据简易程序作出的处罚是警告和200元以下的罚款。[14]相对而言,对被处罚人的侵害是比较轻微的。故而,对于这样的行政处罚决定,在法律已经对其证明程度作出区分的情况下,法院选取优势证据的证明标准具有合理性。
  三、一对一证据的收集程序
  合法性是证据的基本属性之一。按照最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》57卡在了奇怪的地方条第1项的规定,“严重违反法定程序收集的证据材料”“不能作为定案根据”。在本案中,如果被告收集证据的程序,亦即一人执法,严重违法,那么,法院就不能作出维持行政处罚决定的判决。
  (一)法院对一般法与特别法的认定
  对于一人执法的程序是否合法,法院使用了更大的篇幅去分析,毕竟这是本案中更大的难点。法院在判决第二部分的法律适用中首先指出:“行政处罚法确实有当场对公民作出的罚款只能在50元以下,行政机关调查或者检查时执法人员不得少于两人的规定。”[15]这一认定的结论是正确的。因为《行政处罚法》在37条第1款规定了一般程序的要求,“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件”,而在简易程序中并无对于执法人员人数的要求。既然简易程序作为一般程序的特别程序,在未作出特别规定时,自然应当适用一般程序的规定。如此,即便是简易程序,执法时也要有不少于两人的执法人员。从《行政处罚法》第五章“行政处罚的决定”的体系来看,在第一节“简易程序”、第二节“一般程序”和第三节“听证程序”之前还存在第30-32条的规定,该规定类似于第五章的总则性条款。那么,对于执法人员都要求至少两人,为什么不规定在“总则”中呢?如果不在“总则”中,是否就不是一般程序和简易程序的共同要求呢?第一,如果排除执法人员不得少于两人的规定,第37条就会参照第36条的做法,规定“除本法第三十三条规定的可以当场作出的行政处罚外”;第二,第34条和第37条分别规定了简易程序和一般程序中“出示证件”的要求,这属于共通的总则性规定,但也没有规定在第五章的“总则”中。这样,就难以用立法体例来否定两人以上执法要求的共通性了。
  接下来,法院只能在《道路交通安全法》与《行政处罚法》的关系上寻求突破了。对此,重庆市渝中区人民法院认为:
  《行政处罚法》制定于1996年,此后的2003年10月28日,第十届全国人民代表大会常务委员会第五次会议通过了《道路交通安全法》。《道路交通安全法》1条规定:“为了维护道路交通秩序,预防和减少交通事故,保护人身安全,保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益,提高通行效率,制定本法。”说明该法是处理道路交通安全问题的专门法律。为了落实道路交通安全法,国务院于2004年4月28日颁布了《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》,公安部也于2004年4月30日发布了《道路交通安全违法行为处理程序规定》。一切因道路交通安全管理产生的社会关系,应当纳入上述法律、行政法规和规章的调整范畴。
  法院认定的结论有两点:第一,《

  ······

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