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【期刊名称】 《中外法学》
论全国人大代表的构成
【作者】 赵晓力【作者单位】 清华大学
【分类】 选举法
【中文关键词】 全国人大;四分之一条款;直接选举;比例性;代表性
【期刊年份】 2012年【期号】 5
【页码】 973
【摘要】 本文提炼出全国人大代表名额分配中存在的人口比例性和广泛代表性两个原则,指出建立在代表性原则上的配额制并不适宜于解决全国人大代表构成中两个为人诟病的“弊端”:官员主导与代表的精英化。本文指出,官员主导和精英化本身并不是问题,问题的关键是如何建立全国人大代表和全国公民之间更为直接的政治关联。本文认为,建立这种关联最有效的方式是逐步走向全国人大的直接选举,使全国人大作为最高国家权力机关的宪政原则落到实处。
【全文】法宝引证码CLI.A.1161108    
  2010年3月14日,第十一届全国人大第三次会议对1979年《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》做了第五次修正,此次修正最引人瞩目之处是废除了《选举法》中原有的“四分之一条款”,而改为城乡按同一人口比例计算各级人大代表名额。
  所谓“四分之一条款”,是指原《选举法》中各级人大代表的名额,按照农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口数的原则进行分配的规定。新《选举法》第14条和第16条规定,地方各级人大和全国人大代表名额,“按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则,以及保证各地区、各民族、各方面都有适当数量代表的要求进行分配”。
  这一新规定明确了我国各级人大代表名额分配的两个原则:一是每一代表所代表的人口数相同,也就是“同比例原则”;二是对人口数较少的地区、民族和“方面”在名额上要予以照顾,以免这些地区、民族和“方面”在各级人大中缺乏代表,也就是“广泛代表性原则”。
  显然,“同比例原则”和“广泛代表性原则”有可能会发生冲突。将“同比例原则”推到极致,人口较少的地区、民族和“方面”将可能减少或甚至没有代表;而将“广泛代表性原则”推到极致,而可能导致人口较多的地区、民族和“方面”得不到充分代表。我们先来看一下全国人大代表名额分配中的这两个原则是如何发挥作用的。
  一、全国人大代表名额分配的数量分析
  (一)城乡代表的比例性和代表性
  我国选举制度是县乡两级人大由选民直接选举,县级以上到全国人大间接选举。“四分之一条款”在直接选举和间接选举中的意义有所不同。
  在直接选举中,“四分之一条款”直接影响选举权平等,城乡选民虽然一人一票,但同票不同权。同票不同权的后果是,多数选民选出的代表可能并不占多数。举例说来,某县有100万人口,城镇人口20万,农村人口80万,按照“四分之一条款”,20万城镇人口获得的代表数和80万农村人口获得的代表数相同。假如城镇人口是30万,农村人口70万,则30万城镇人口获得的代表数反而超过70万农村人口获得的代表数。这造成的结果是,人大代表的多数在数量上并不代表选民的多数,这不合同比例原则。
  在间接选举中,选民并不投票,“四分之一条款”并不直接影响选民的选举权平等,而仅仅起着在各个选举单位之间分配名额的作用。就全国人大来说,各省、自治区、直辖市的城市和农村人口比例,将与其人口数一起成为决定其代表名额的因素。举例来说,甲省和乙直辖市的人口都是1200万,甲省是农业大省,农村人口960万,城市人口240万。如果农村按人口每96万人选代表1人,城市按人口每24万人选代表1人,[1]那么甲省应选出全国人大代表20人。乙市城市化程度很高,农村人口240万,城市人口960万,则乙市应选出全国人大代表42人。这样一来,虽然甲省和乙市的总人口数相等,但由于“四分之一条款”,导致乙市的代表名额比甲省多出一倍有余。这样造成的结果将是城市人口较多的省市将在全国人大中获得更多的代表名额,也不合同比例原则。
  《选举法》中这种按不同比例分配城乡代表的规定渊源有自。1953年2月11日,邓小平在关于新中国第一部《选举法》草案的说明中说:“城市是政治、经济、文化的中心,是工人阶级所在,是工业所在,这种城市和乡村应选代表的不同人口比例的规定,正是反映着工人阶级对于国家的领导作用,同时标志着我们国家工业化的发展方向。因此,这样规定是完全符合于我们国家的政治制度和实际情况的,是完全必要的和完全正确的。”[2]立法的原始意图非常清楚,就是通过使城市每一代表所代表的人口少于农村每一代表所代表的人口,使得城市人口较多的地区在各级人大中获得更多的代表名额,以提高城市和工人阶级的代表性,服务于整个国家工业化、城市化、现代化的目标。为此,1953年《选举法》规定:“各省应选全国人民代表大会代表的名额;按人口每80万人选代表1人。中央直辖市和人口在50万以上的省辖工业市应选全国人民代表大会代表的名额,按人口每10万人选代表1人。”即城市每一代表代表的人口是农村每一代表代表的人口的八分之一,是为“八分之一条款”。
  从人口普查数据看,1953年时全国城乡人口比例为13:87,按八分之一比例计算,可以保证城市地区选出的代表稍多于农村地区选取的代表。1995年《选举法》修改,将全国人大分配代表名额的城乡人口比例从八分之一改为四分之一,1995年的城乡人口比例为29:71,按四分之一比例计算,可以保证城市地区选出的代表多于农村地区选取的代表。此后我国城市化发展加速,2010年第六次全国人口普查,城乡人口比例达到49.68:50.32,接近1:1,此时不再施行“四分之一条款”,也能保证城市地区选出的代表不少于农村地区选出的代表,牺牲城乡同比例原则以提高城市代表性的理由已不再存在。可以说,2010年废除“四分之一条款”,正当其时。
  表1选举法中关于农村每一代表所代表的人口数与城市每一代表所代表的人口数的倍数规定

┌───┬───────┬────┬────┬─────┬──────────────┐
  │选举法│城乡人口比  │全国人大│省、自治│ 自治州、│直辖市、市、市辖区人大   │
  │   │       │    │区人大 │县、自治县│              │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │1953 │13. 26;86. 74│8    │多于  │多于   │市人大郊区每一代表所代表的 │
  │   │       │    │    │     │人口数,应多于市区每一代表所│
  │   │       │    │    │     │代表的人口数。       │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │1979 │       │8    │5    │4     │农村每一代表所代表的人口数,│
  │   │       │    │    │     │应多于市区每一代表所代表的 │
  │   │       │    │    │     │人口数。          │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │1982 │20. 6:79. 4 │8    │5    │4     │同上            │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │1986 │       │8    │5    │4     │同上            │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │1995 │28. 85:71. 15│4    │4    │4     │同上            │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │2004 │       │4    │4    │4     │同上            │
  ├───┼───────┼────┼────┼─────┼──────────────┤
  │2010 │49. 68:50. 32│1    │1    │1     │1              │
  └───┴───────┴────┴────┴─────┴──────────────┘

  数据来源:表中1953,1982,2010年全国城乡人口比数据分别来自1953年第一次、1982年第三次、2010年第六次全国人口普查数据。1995年数据来自1995年全国1%人口抽样调查数据。国家统计局全国人口普查公报:http://www.stats.gov.cn/tjgb/rkpcgb/index.htm(最后访问日期:2012年8月1日)。
  城乡按照不同人口比例分配各选区或地区的人大代表名额,当然是违反同比例原则背后的形式平等原则的;但这种对形式平等原则的违反,如果目的是为了满足广泛代表性的要求,也可以说又符合实质平等原则。另外,1953年到2004年六部《选举法》关于提高城市代表性的种种规定的前提,是城市地区选出的代表并不仅仅代表城市的意志和利益,而应该代表乡村在内的全体人民的意志和利益。
  (二)人口、民族、地域与代表名额
  在废除“四分之一条款”前,各省、自治区、直辖市按人口获得的名额其实由三部分组成:按城市人口获得的名额,按农村人口获得的名额,以及“增加的名额”。[3]废除“四分之一条款”后,各地区代表的名额分配改为“基本名额+人口名额+其他应选名额”的公式。2012年3月14日,第十一届全国人大第五次会议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》规定:“省、自治区、直辖市应选第十二届全国人民代表大会代表的名额,由根据人口数计算确定的名额数、相同的地区基本名额数和其他应选名额数构成。”其中,地区基数31个省、自治区、直辖市相同,都是8名,人口代表数总额为2000人,约每67万分配一人。[4]同时规定:“省、自治区、直辖市应选的其他第十二届全国人民代表大会代表的名额,由全国人民代表大会常务委员会依照法律规定另行分配。”
  我们拿2012年4月27日十一届全国人大常委会第二十六次会议通过的《第十二届全国人民代表大会代表名额分配方案》来对照一下,会发现,31个省、自治区、直辖市实际分配名额是2419人,减去基本名额248人和人口名额2000人,剩下的应该就是“其他应选名额”,共171人。
  如果我们用2010年第六次全国人口普查的各地常住人口数,按照每67万人分配一人来计算各地的人口名额,再加上各地相同的8名基本名额,计算其与实际分配数的差额,我们会发现,“其他应选名额”在各地的分配是比较悬殊的。27个省、自治区、直辖市的实际分配数超过或等于其人口名额数和基本名额数之和。辽宁、黑龙江、新疆、湖北、山东、河南、云南超过的还比较多,在10名以上,但有四个地区的实际分配名额数却不及其人口名额数和基本名额数之和,其中广东差14名,浙江差6名。
  全国人大常委会按照法律的规定另行分配应选的其他代表名额,以实现广泛代表性,有全国人大充分的法律授权,不应过多质疑,但在实际分配的时候“克扣”四个地区的人口名额数却很难解释。有一个可能是全国人大常委会并没有使用2010年第六次全国人口普查的数据作为给各地分配人口名额数的依据,它使用的数据中广东、浙江等地的人口少于2010年第六次人口普查数。但这一点更令人费解,因为1953年第一次全国人口普查的目的就是为新中国第一次普选做准备,没有理由舍弃人口普查数据而使用其他不精确的数据。
  表2第十二届全国人大代表名额分配

┌───┬─────┬────┬────┬────┬────────┬────────┐
  │地区 │人口数  │人口名额│基本名额│实际分配│“其他应选名额”│应选少数民族代表│
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │全国 │1332810869│2000  │248   │2419  │171       │320       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │北京 │19612368 │29   │8    │42   │5        │2        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │天津 │12938693 │19   │8    │33   │6        │3        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │河北 │71854210 │108   │8    │116   │0        │3        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │山西 │35712101 │54   │8    │61   │-1       │0        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │内蒙古│24706291 │37   │8    │53   │8        │21       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │辽宁 │43746323 │66   │8    │94   │20       │15       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │吉林 │27452815 │41   │8    │58   │9        │9        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │黑龙江│38313991 │57   │8    │84   │19       │8        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │上海 │23019196 │35   │8    │50   │7        │1        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │江苏 │78660941 │118   │8    │138   │12       │1        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │浙江 │54426891 │82   │8    │84   │-6       │1        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │安徽 │59500468 │89   │8    │104   │7        │2        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │福建 │36894217 │55   │8    │62   │-1       │2        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │江西 │44567797 │67   │8    │76   │1        │0        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │山东 │95792719 │144   │8    │162   │10       │3        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │河南 │94029939 │141   │8    │159   │10       │5        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │湖北 │57237727 │86   │8    │108   │14       │7        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │湖南 │65700762 │99   │8    │110   │3        │12       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │广东 │104320459 │157   │8    │151   │-14       │2        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │广西 │46023761 │69   │8    │85   │8        │50       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │海南 │8671485  │13   │8    │21   │0        │6        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │重庆 │28846170 │43   │8    │55   │4        │4        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │四川 │80417528 │121   │8    │137   │8        │14       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │贵州 │34748556 │52   │8    │66   │6        │25       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │云南 │45966766 │69   │8    │87   │10       │46       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │西藏 │3002165  │5    │8    │17   │4        │14       │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │陕西 │37327379 │56   │8    │65   │1        │1        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │甘肃 │25575263 │38   │8    │49   │3        │9        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │青海 │5626723  │8    │8    │18   │2        │9        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │宁夏 │6301350  │9    │8    │18   │1        │8        │
  ├───┼─────┼────┼────┼────┼────────┼────────┤
  │新疆 │21815815 │33   │8    │56   │15       │36       │
  └───┴─────┴────┴────┴────┴────────┴────────┘

  数据来源:全国和各地人口数来自2010年第六次人口普查汇总数据,国家统计局网站:http:// www. stats.gov. cn/tjsj/pcsj/rkpc/6rp/indexch. htm。实际分配名额数来自第十一届全国人大第五次会议《关于第十二届全国人民代表大会代表名额和选举问题的决定》,应选少数民族代表数来自《第十二届全国人民代表大会少数民族代表名额分配方案》(2012年4月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十六次会议通过)
  在全国人大代表总数不超过3000人的总额控制下,废除“四分之一条款”将带来全国人大各地区代表团之间的人数增减。合理的预测是,城市人口比例较高的地区,代表数目将有所减少;农村人口比例较高的地区,代表数目将有所增加。
  实际上这在历史上并非第一次出现。1995年八届人大第三次修改《选举法》,将分配全国人大代表的城乡人口比例从“农村每一代表所代表的人口数八倍于城市每一代表所代表的人口”,改为“农村每一代表所代表的人口数四倍于城市每一代表所代表的人口”,也就是从“八分之一条款”改为“四分之一条款”。从适用“八分之一条款”的八届人大到适用“四分之一条款”的九届人大,代表名额减少较多的几个省份是辽宁(减少20.5%)、黑龙江(减少19.8%)、吉林(减少18.2%)、浙江(减少15.3%),其中东三省是传统上的工业区,城市人口比例较大,受此条款影响较大。代表名额增加的省份有河南、江苏、湖北、河北、湖南、安徽等,都是传统上人口较多、农业人口比例较大的省份。北京、上海、天津几个直辖市的代表名额有所减少,但幅度不大。几个少数民族自治区和云南、贵州等少数民族较多地区的名额的变化都不大。[5]
  从下表可以看出,废除“四分之一条款”后,十二届全国人大中,黑龙江、辽宁、吉林等老工业区的代表人数进一步减少,但湖北、江苏、山东的代表人数也下降了,这是1995年那一次没有出现的;北京、上海、天津、重庆三个直辖市的代表名额也有一些减少,但幅度不大;宁夏、西藏、内蒙古、新疆、广西五个民族自治区的名额没有变化或略有增加。为什么会出现这种情况?
  表3 第十一届、第十二届全国人大各地区代表名额分配

┌───┬───┬───┐
  │地区 │十一届│十二届│
  ├───┼───┼───┤
  │北京 │46  │42  │
  ├───┼───┼───┤
  │天津 │36  │33  │
  ├───┼───┼───┤
  │河北 │111  │116  │
  ├───┼───┼───┤
  │山西 │60  │61  │
  ├───┼───┼───┤
  │内蒙古│53  │53  │
  ├───┼───┼───┤
  │辽宁 │103  │94  │
  ├───┼───┼───┤
  │吉林 │63  │58  │
  ├───┼───┼───┤
  │黑龙江│93  │84  │
  ├───┼───┼───┤
  │上海 │55  │50  │
  ├───┼───┼───┤
  │江苏 │145  │138  │
  ├───┼───┼───┤
  │浙江 │78  │84  │
  ├───┼───┼───┤
  │安徽 │104  │104  │
  ├───┼───┼───┤
  │福建 │56  │62  │
  ├───┼───┼───┤
  │江西 │73  │76  │
  ├───┼───┼───┤
  │山东 │168  │162  │
  └───┴───┴───┘


┌──┬──┬──┐
  │河南│153 │159 │
  ├──┼──┼──┤
  │湖北│114 │108 │
  ├──┼──┼──┤
  │湖南│109 │110 │
  ├──┼──┼──┤
  │广东│151 │151 │
  ├──┼──┼──┤
  │广西│83 │85 │
  ├──┼──┼──┤
  │海南│15 │21 │
  ├──┼──┼──┤
  │重庆│56 │55 │
  ├──┼──┼──┤
  │四川│137 │137 │
  ├──┼──┼──┤
  │贵州│60 │66 │
  ├──┼──┼──┤
  │云南│86 │87 │
  ├──┼──┼──┤
  │西藏│17 │17 │
  ├──┼──┼──┤
  │陕西│63 │65 │
  ├──┼──┼──┤
  │甘肃│43 │49 │
  ├──┼──┼──┤
  │青海│17 │18 │
  ├──┼──┼──┤
  │宁夏│15 │18 │
  ├──┼──┼──┤
  │新疆│56 │56 │
  └──┴──┴──┘

  前面说过,在废除“四分之一条款”之前,各地按人口获得名额其实由三部分组成:按城市人口获得的名额、按农村人口获得的名额,以及“增加的名额”。其中“增加的名额”其实是为了解决按人口计算名额使某些地区、民族和“方面”的名额过少的问题。换句话说,“增加的名额”这一制度设计的目的是为了实现“广泛的代表性”,以平衡比例性原则(形式平等)带来的实质不平等。
  “增加的名额”分三种情况:第一,人口特少的地区如海南、西藏、青海、宁夏,名额不足15人至少增加到15个。为此,九届人大增加了22个名额(其中海南1人、西藏11人、青海5人、宁夏5人),十届人大增加了21个名额(其中海南1人、西藏11人、青海5人、宁夏4人)。第二,为人口特少的少数民族和少数民族较多、人口较少的地区增加的名额。九届人大为35个人口不足44万人的少数民族增加了35个名额,为少数民族较多、人口较少的广西、贵州、云南、新疆四地增加了35个名额,共70人;十届人大为这两项共增加68人。第三,是为各方面人士比较集中的直辖市增加的名额。九届人大为北京、天津、上海每个直辖市增加10个名额,共30个;十届人大又增加了3名给重庆,共33名。合起来九届人大和十届人大“增加的名额”都是122名。由此看来,增加的名额主要是为了“照顾”存在人口特少的少数民族的地区,以及少数民族较多的地区,还有各方面人士比较集中的直辖市。[6]
  2010年《选举法》在废除“四分之一条款”后,引入了基本名额数的概念。从十二届全国人大各地代表名额的分配情况看,四个人口特少的地区海南、西藏、青海、宁夏,除西藏外,8个基本名额数再加上按人口获得的名额,都超过了15名。可见,这一做法基本解决了人口特少的地区的代表性问题。
  除人口特少的地区不适用同比例原则而适用广泛代表性原则外,少数民族代表的名额也从来不与其人口数挂钩。邓小平在1953年《选举法》草案说明中说:“全国各少数民族人口数,约占全国人口总数的1/14。草案规定全国人民代表大会的少数民族代表名额为150人,并规定除了这个固定数目之外,如仍有少数民族选民当选为全国人民代表大会代表者,不计入150人名额之内。所以全国人民代表大会的少数民族代表人数,预计实际上会接近代表总数的1/7。我们认为这个名额的规定是合理的,因为全国民族单位众多,分布地区很广,需要作这样必需的照顾,才能使国内少数民族有相当数量的代表得以出席全国人民代表大会。”[7]从1982年开始,少数民族代表占全国人大代表总额的比例被确定为12%左右,而1982年第三次全国人口普查时少数民族人口占总人口的比例是6.62%。根据2010年第六次全国人口普查,少数民族人口占总人口的比例为8.49%,十二届全国人大的少数民族代表数被确定为3000名代表的12%即360名,其中320名被分配到各省、自治区、直辖市选出,14名被分配到解放军代表团,其余26名由全国人大常委会另行分配。[8]实际上,从六届人大开始,少数民族代表的实选比例都超过12%,而在14%左右。[9]
  除了少数民族代表的总数不适用同比例原则,不与少数民族人口的总数挂钩之外,各少数民族代表的名额也与其各自人口数没有比例关系。根据第六次全国人口普查得到的数据,回族和维吾尔族人口比较接近,回族为10586087人,维吾尔族10069346,但前者的全国人大代表名额为37人,后者为22人。原因在于,回族的分布比较分散,为实现民族的地域代表性,除宁夏回族自治区的8人之外,还需给其他14个省、自治区、直辖市分配29人;而维吾尔族的22名代表则全部分配给新疆维吾尔自治区。根据2010年人口普查,全国55个少数民族中人口少于67万的有35个,但每一个少数民族,包括人口只有3000余人的塔塔尔族和珞巴族都分配有一个代表。高山族的人口虽仅为4009人,却有两个代表,福建和台湾各有一个,这显然也考虑到

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