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【期刊名称】 《法学杂志》
信访改革取向与制度创新问题研究
【英文标题】 Research on Reform Direction and Innovation of Letters and calls System
【作者】 陈庆云【作者单位】 云南财贸学院法学院
【分类】 民政和社会保障事业管理法【中文关键词】 信访 制度创新 功能定位 改革取向
【期刊年份】 2005年【期号】 6
【页码】 135
【摘要】 2005年5月1日国务院修订的新《信访条例》开始施行。虽然新条例对老条例进行了大幅度修改,但是学术界和实务工作部门对信访制度各种问题的争议并未因此而停止。本文从制度设计和功能定位等方面探讨了我国信访制度的改革取向和制度创新问题。
【全文】法宝引证码CLI.A.110207    
  信访是我国特有的一项制度,长期以来它在我国的社会生活中发挥着独特的作用。然而近年来,我国信访洪峰源源不断,信访活动中出现的种种违法现象使人们对信访制度产生了极大争议。这一曾在我国政治生活中扮演过重要角色的制度被指责为百弊丛生,乃至于其存废之争已成为一个热门话题。2005年5月1日国务院新修订的《信访条例》开始施行,然而新条例的施行并不意味着既已存在的问题会而迎刃而解,诸多问题都有待于学术界和实务部门进一步研究和探讨。
  一、新《信访条例》的创新
  与1995年10月28日国务院发布的旧《信访条例》相比,新《信访条例》变化之处主要体现在以下几个方面:(1)对信访工作原则做出重大修改和补充;(2)确立了信访工作格局;(3)明确了信访工作机构的设置、性质和职责;(4)信访部门的权责得到加强;(5)明确规定各级人民政府应建立信访工作责任制,将信访工作绩效纳入公务员考核体系;(6)突出强调畅通信访渠道;(7)强化对信访人合法权益的尊重和保护;(8)确立了信访“三级终结制”;(9)建立全国信访信息系统。新条例规定国家建立全国信访信息系统,信访部门应将信访内容输入该信息系统,同时各级政府、部门的信访信息系统应实现互联互通;(10)建立疑难信访事项听证制度。
  新《信访条例》的修改可谓大刀阔斧,但不能说脱胎换骨,因为它并未解决实践工作当中信访的制度设计和功能定位模糊的问题,因而有关信访制度的争议也没有因新《信访条例》的施行而停止。[1]
  二、信访存废问题争论
  随着社会主义市场经济的发展,传统的信访工作机制已经难以适应日益复杂的信访形势。面对人民内部矛盾的多发和激化、每年数以千万计的信访事项、数量不断增加和规模不断扩大的集体上访,信访部门感到越来越力不从心,信访向何处去?信访理论界和实务工作部门面对这一问题做出了不同的回答。
  (一)取消论。许多学者认为,在当前形势下,信访工作部门承担的任务极其繁重,面临的问题千奇百怪、包罗万象。然而信访工作机构没有行政权力,信访工作缺乏权威性和约束力,对群众来信来访反映的问题难以解决,不少人把信访工作视为“转转信、挡挡人”,认为与其无所作为,不如取消。例如有人认为,当一些人把信访制度当成中国特色的人权救济方式时,却忽视了如果从国家制度的大处着眼,现行信访制度的许多规定,其实是直接跟宪法或法律相抵触,出现了行政权僭越立法权或者司法权的现象。这既体现在行政法规和地方性法规或者政策中,也体现在具体的信访实践里。这些都有悖于建设法治国家的大方向,信访制度应该废除。[2]
  (二)改良论。信访实务部门的工作者普遍认为,多年来信访工作,在及时化解人民内部矛盾,促进经济发展,维护社会稳定等方面都发挥了不可替代的作用。简单地主张取消信访制度是极不负责任的,也是对中国国情的无知。近年来我国各级信访部门和广大信访工作者针对当前信访工作中面临的新形势和出现的新问题,立足十信访工作实践,已经探索出新形势下做好信访工作的一些新思想、新途径和新方法。如集中处理信访突出问题及群体性事件联席会议制度、律师参与信访工作制度、重大信访案件听证制度、领导下访制度等等。
  与加强信访职能的改良论不同,有人主张通过收缩信访制度的功能改革信访制度,将涉讼案件从信访中剥离出去,完成整个制度的重构。[3]还有人认为对信访制度的改革应与整个社会体制改革联系起来,采取渐进方式实现以法治为内容的信访制度改革。[4]
  三、信访的制度设计与功能定位
  作为一种策略,中国共产党在建立之初就开始运用信访来实现与人民群众的直接沟通。1957年国务院发布《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》,强调处理人民来信和接待人民来访是各级国家机关一项经常性的重要政治任务,要求在处理信访问题时应发扬人民民主,密切联系群众,遵从国家政策、法令,尽可能满足人民群众的正当要求。县(市)以上各级人民政府要设立一定机构和专职人员处理信访问题,并负责建立制度、组织分工、综合政策、交流经验、进行监督检查和直接办理一些信访问题。此后,信访成为我国党和政府的一项制度性工作并一直延续至今。1995年国务院颁布了《信访条例》,将信访工作初步纳入了法制化轨道。
  但在新旧《信访条例》中都未对信访的功能定位做出明确规定,从其第1条立法目的和第2条关于信访的界定并结合我国信访工作的实际情况来看,信访在我国社会生活中发挥了以下三种功能,(1)信访是一种权利救济的特殊方式;(2)信访是公民参与国家管理的特定途径;(3)信访是一种法律监督的特别方式。我国《宪法》第41条明确规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”。这是公民运用信访进行政治参与和法律监督的宪法依据,它表明公民的信访权是一项宪法权利。因此,作为政治参与和表达意愿方式以及监督国家机关及其工作人员途径的信访,其政治参与和法律监督的功能不能被取消而应该强化。
  近年来有关信访制度争论的核心问题在于其作

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