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【期刊名称】 《法学杂志》
专项规划环境影响报告书审查听证制度的实践与完善
【副标题】 以大连西部通道环评审查听证案[1]为例
【英文标题】 Practice and Perfection of the Special Programs'Environmental Impact
【英文副标题】 Statement Review Hearing System【作者】 竺效
【作者单位】 中国人民大学法学院【分类】 环境程序法
【中文关键词】 专项规划环境影响报告书审查听证 环境行政许可听证 专项规划环评 建设项目环评
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 141
【摘要】

2004年11月30日举行的大连西部通道环境影响评价报告书审批听证会,成为检验《环境保护行政许可听证暂行办法》第7条规定的全国首例案件。该案应当涉及城市建设专项规划环境影响报告书编制和该专项规划的审批,而非涉及建设项目环境影响报告书的编制和审批。大连市环保局必须召集组成审查小组审查环境影响报告书,而不能以举行环境行政许可听证会代替之。《暂行办法》第7条所规定的“专项规划环境影响报告书审查听证”在行政审批机关、听证举行期间、听证程序的法定性、听证结果的法律效力等方面,与环境影响报告书行政许可听证存在区别,它不属于环境行政许可听证,《暂行办法》第7条的规定应当修改完善。

【全文】法宝引证码CLI.A.110164    
  一、基本案情
  拟建的大连西部通道项目位于大连西部地区,全长10.3公里,为南北主干道。项目可能对周边环境造成如下影响:一是建设期间的影响。大型施工机械及钻爆作业产生的噪声及振动;路基施工过程中产生的粉尘及道路施工时运送物料产生的扬尘等大气污染。另外还有施工人员生活区产生的废水,道路施工中造成的生态环境影响。二是营运期间汽车运输产生的交通噪声、排放的汽车尾气及道路扬尘。对上述污染因子的预测分析结果表明:施工期间的环境影响属短期影响,施工结束后会自然消除。营运期间的汽车尾气及道路扬尘对周边环境的影响将符合国家规定的标准。该项目营运期间产生的交通噪声对沿线的影响将成为主要的环境问题。
  2004年9月,大连市城建局委托大连市环境科学设计研究院对西部通道项目开始环境影响评价工作。11月30日上午9时至11时,大连西部通道环境影响评价报告书审批听证会举行。12月1日,大连市环保局向该市城建局发出了《关于大连西部通道环保审批听证会利害关系人陈述意见和建议有关情况的函》,将参加听证会的利害关系人代表对该项目所提出的意见和建议做了书面转告。要求“城建、规划等有关部门认真研究,并于15日前将有关意见反馈,以便在该项目开工前完成审批工作。
  二、法理评析
  (一)本案应为专项规划环评,而非建设项目环评
  《环境影响评价法》所称的“环境影响评价”(以下简称“环评”),是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估,提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施,进行跟踪监测的方法与制度。该法将环评分为规划的环评和建设项目的环评两大类。
  《环境影响评价法》第8条第1款规定:国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,对其组织编制的……交通、城市建设、旅游、自然资源开发的有关专项规划(以下简称专项规划),应当在该专项规划草案上报审批前,组织进行环境影响评价,并向审批该专项规划的机关提出环境影响报告书。
  《环境影响评价法》第16条规定,建设单位应当按照规定组织编制环境影响报告书、环境影响报告表或者填报环境影响登记表:可能造成重大环境影响的,应当编制环境影响报告书,对产生的环境影响进行全面评价。
  国务院于1998年11月29日颁布实施的《建设项目环境保护管理条例》第9条规定:建设单位应当在建设项目可行性研究阶段报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表;但是,铁路、交通等建设项目,经有审批权的环境保护行政主管部门同意,可以在初步设计完成前报批环境影响报告书或者环境影响报告表。第10条第1款规定:建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表,由建设单位报有审批权的环境保护行政主管部门审批……
  本案中,大连市域建局委托大连市环境科学设计研究院对西部通道项目开展环境影响评价工作,足见案件所涉环评事项应当属于城市建设专项规划的环评。
  根据《环境影响评价法》第18条的有关规定,建设项目的环境影响评价,应当避免与规划的环境影响评价相重复。作为一项整体建设项目的规划,应按照建设项目而不按规划进行环评。已经进行了环评的规划所包含的具体建设项目,其评价内容,建设单位可以简化。本案所涉规划包括多处、多项独立的建设项目,显然不能作为一项整体建设项目按照建设项目进行环评,而应当首先进行专项规划的环评。
  可见,本案应当是涉及城市建设专项规划环境影响报告书的编制和该城市建设专项规划的审批,而非涉及可能对环境造成重大影响的建设项目的环境影响报告书的编制和审批。大连市环保局《环境保护行政许可听证通知书》等文件和其实际适用法律情况均表明,大连市环保局误将大连西部通道工程部作为本案件行政许可事项申请人。而该判断成立的前提是:大连西部通道工程部依照《环境影响评价法》的有关规定以建设项目建设单位的身份委托有资质的单位进行建设项目环评,并编制环境影响报告书,申请环保局就环境影响报告书进行行政许可审批,但从本案已知的案情中无法印证这一“事实”。
  (二)本案应组成审查小组审查环境影响报告书,而非举行环境行政许可[2]听证会
  《环境影响评价法》设立了两类“听证会”制度和一类环境影响报告书审查制度。
  1.专项规划编制环评听证。该法第11条第1款规定:专项规划的编制机关对可能造成不良环境影响并直接涉及公众环境权益的规划,应当在该规划草案报送审批前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见。但是,国家规定需要保密的情形除外。笔者将之简称为:专项规划编制环评听证。这类听证的组织机关是专项规划的环境影响评价文件编制机关,听证举行时间是规划编制机关未将规划草案报送给规划审批机关审批前。
  2.建设项目环评报告听证。该法第21条第1款规定:除国家规定需要保密的情形外,对环境可能造成重大影响、应当编制环境影响报告书的建设项目,建设单位应当在报批建设项目环境影响报告书前,举行论证会、听证会,或者采取其他形式,征求有关单位、专家和公众的意见。笔者将之称为:报批建设项目环境影响报告书的建设单位依法举行的听证会(简称建设项目环评报告听证)。这类听证举办主体是依法负有编制环境影响报告书义务的建设项目的建设单位,听证会举行时间应是在建设单位报批建设项目环境影响报告书前,环境影响报告书编制期间。
  3.专项规划环境影响报告书专家审查。该法第13条第1款规定:设区的市级以上人民政府在审批专项规划草案,作出决策前,应当先由人民政府指定的环境保护行政主管部门或者其他部门召集有关部门代表和专家组成审查小组,对环境影响报告书进行审查。审查小组应当提出书面审查意见。笔者将之简称为:专项规划环境影响报告书专家审查。这类审查是有关单位、专家和公众参与环境影响评价的一种方式,它不属于听证制度之一种。该条第2款还规定:参加前款规定的审查小组的专家,应当从按照国务院环境保护行政主管部门的规定设立的专家库内相关专业的专家名单中,以随机抽取的方式确定。可见,专项规划的审批机关是设区的市级以上人民政府,并非环境保护行政主管机关,环保部门仅在被审批机关指定时,履行召集审查小组、对报告书进行审查、提出书面意见的职责。因此,专项规划环境影响报告书专家审查和专项规划编制环评听证属于两类不同的法律制度。
   《行政许可法》第46条、第47条和第

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