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【期刊名称】 《法学杂志》
我国跨行政区环境管理立法研究
【英文标题】 On Legislation On Inter—regional Environmental Management in China
【作者】 马燕【作者单位】 中国政法大学
【分类】 环境保护法
【中文关键词】 跨区域 环境立法 现状和问题 完善对策
【期刊年份】 2005年【期号】 5
【页码】 86
【摘要】

随着经济社会的发展,跨区域的环境问题日益突出。我国区域环境管理方面的立法散见于不同的环境法律法规之中。其内容包括自然资源归属、环境污染预防、环境资源利用规划、环境影响评价以及跨区域环境纠纷管辖及解决等,体现了预防、管理、监督、救济的法律控制思维。但因在具体控制制度方面存在诸多缺陷,跨行政区域环境管理法律实施效果欠佳。建议在跨行政区域环境保护方面完善立法,健全法律制度,理顺管理体制。

【全文】法宝引证码CLI.A.110180    
  一、跨区域环境问题是必须关注和解决的重要社会问题
  当代人类环境问题有两大显著特点,一是全球共同性,其基于环境的自然的经济体系和人类对环境使用方式的相同或相似性而产生;二是区域性,其源于自然、技术、经济、管理方式和社会、经济、政治和文化等的差异。随着人口的快速增长和经济社会的飞速发展,跨区域环境问题日益严重,它不仅已成为地球村民所必须共同关注的问题,且已成为导致其他社会问题和区域矛盾产生的根源之一。如何加强跨区域的环境管理、减少和避免环境持续恶化,努力实现不同国家、不同区域、不同民族的环境公平、确保当代人类社会发展的可持续性和未来人类的环境公平,已成为国际社会共同关注的热点。我国为了保护环境、解决环境问题,已制定了大量的环境法律法规,在保护环境过程中发挥了重要的作用。但随着社会经济的迅速发展,跨行政区域的环境问题日益突显,已成为影响经济、社会发展的重要社会问题。因此,研究我国跨行政区域环境管理立法和法律实施中的问题并总结经验,寻求跨行政区环境管理有效的法律途径的意义重大。
  二、跨行政区环境法律制定及实施中存在的问题
  (一)法律制定方面的问题
  1.缺乏科学的综合立法。虽然我国也制定了大量的关于跨行政区环境管理方面的法律规范,但其均分散于不同的法律法规之中,目前尚没有综合性的跨区域环境管理方面的法律;对国家确定的重要江河流域尚没有制定综合性的法律。现有的跨行政区水环境管理专门立法的级别和层次太低,缺乏权威性。目前关于跨行政区水环境管理的立法,除了对所有水体都适用的《水法》、《水污染防治法》及其实施细则、《防洪法》、《防汛条例》、《河道管理条例》、《取水许可制度实施办法》外,其它针对跨行政区环境管理的正式立法,只有一个《淮河流域水污染防治暂行条例卡在了奇怪的地方》,其他立法大多是行政主管部门的规章或者批复、通知之类的文件,缺乏应有的权威性,难以被很好地执行和遵守。[1]
  2.实体法与程序法不配套。现有立法多是从管需要确定管理机构及其职权等,较少考虑发生纠纷救济问题。现在仅有的一些规定也多表现为对行政方面管理管辖权的规定,关于具体处理程序方面的规定较少,一旦发生纠纷当事人就会无所适从。
  3.在法律手段运用方面,强调行政管理权的配置、自然资源权利的归属和环境污染和破坏的事后救济,忽视了部门在其管辖范围内行使环境保护的职能,自然资源部门及其他行政部门依法协助环保部门的工作。
  4.在管理体制上采用中国传统管理模式,即以政府为主导,以环境行政主管部门为专门管理机构,以行政区域为单元分级分部门进行管理,采用立法的方式赋予地方人民政府对本辖区环境质量负责的权力。
  5.存在权利和义务的不一致性。主要的表现为,环境行政管理机关往往只有权力没有责任。
  6.法律制度不健全。缺少环境资源市场化的法律机制。如水资源的有偿使用、水权交易、排污权交易制度尚没有建立;在环境责任的社会化方面,如环境损害保险制度、环境基金制度、生态环境补偿的税费制度、财政制度等均没有上升为法律制度。
  7.立法的灵活性不够。跨区域环境管理立法未能根据我国环境保护的实际需要进行及时补充和完善。如对流域的管理必须遵守自然规律的要求,应在丰水期和枯水期制定不同的管理目标并实施具体制度。在保障西部大开发中生态建设取得的成就方面目前尚没有进行较高效力的立法。
  (二)法律实施方面存在的问题 跨行政区环境管理法律在实施中存在着诸多问题。主要表现在:一是重视经济发展,轻视环境保护。地方政府为了在短期内提高经济的增长速度,发展地方经济,往往牺牲区域环境质量。二是在对跨区域环境污染案件处理中。存在民事部分保护严格,但对刑事部分不重视的现象。我国1997年修订的《刑法》中虽然规定了“破坏环境资源保护罪”,但以刑事处罚方式制裁环境污染者或破坏者的情况仍然较少;三是国家所有的自然资源受到污染或者损害,难以运用法律手段求偿。四是环境行政管理缺少有效的法律监督,对其违法甚至侵权行为难究其责。总之,政府立法和政策制定方面的远视和行政绩效、经济发展目标实现过程中的近视是导致跨区域环境管理法律不能有效实施的最主要的根源。三、跨行政区环境管理法律制度的完整
  (一)努力完善跨行政区域环境管理法律规范体系
  1.明确制定跨行政区环境管理立法的基本原则。在跨行政区域环境管理立法方面,除应当坚持环境立法的一般性基本原则外,还应当根据跨行政区域环境管理的特点,确立符合我国基本国情的立法原则。笔者认为,这些原则应当包括:统一规划、综合立法的原则;兼顾不同社会主体利益原则;行政与自然环境区域综合管理的原则;污染防治与自然保护、城市和乡村并重原则;借鉴国际先进经验的原则:国际合作原则。
  2.建立国家——区域(流域

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