查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学评论》
论公共行政之发展与行政主体多元化
【英文标题】 On the Development of Public Administration and Pluralization of Administrative Subjects
【作者】 石佑启【作者单位】 武汉大学中南财经政法大学
【分类】 行政管理法【中文关键词】 公共行政 行政主体 多元化
【期刊年份】 2003年【期号】 4
【页码】 59
【摘要】

本文分析了公共行政之发展对行政主体理论产生的冲击,提出为回应这一冲击,应发展行政主体理论,丰富行政主体的内涵,行政主体在范围上不仅应包括作为国家行政主体的行政机关和法律法规授权的组织,还应包括作为社会公行政主体的非政府公共组织。并对行政机关、法律法规授权组织与非政府公共组织的界分,以及政府与非政府公共组织的权限划分问题进行了探讨。

【全文】法宝引证码CLI.A.124359    
  
  在我国,人们通常认为,行政主体是指享有行政职权,能以自己的名义进行行政管理活动,并能独立承担自己行为所产生之法律责任的组织。行政主体概念的引入,[1]有助于解决用“行政机关”来表述行政法律关系中的管理主体所造成的外延范围狭窄,以及行政机关法律身份不确定的问题,特别是顺应了我国行政诉讼理论和实践的需要,对确定行政诉讼的被告具有十分重要的意义。因此,行政主体理论在我国行政法学中占有相当重要的地位,构成行政法学体系的一块基石。公共行政的发展又对行政主体理论提出了新的挑战,为了应对这一挑战,有必要发展行政主体理论。本文就此作些探讨。
  一、公共行政之发展对行政主体理论产生的冲击
  我国自1978年以来,发生了广泛而深刻的社会变革,社会在整体上发生了一些实质性的变化:社会主导价值从以阶级斗争为纲转为以经济建设为中心;经济体制从计划性经济转向社会主义市场经济;社会经济形态从传统农业社会转向现代工业社会;整个社会结构从封闭状态转向开放状态。经过20多年的改革探索,在经济领域,市场经济体制的框架已初步形成;在政治领域,发展社会主义民主和依法治国的改革方向已经确定;在社会领域,政府通过培育和发展社会中介组织并逐步将权力向社会转移已初见端倪。在传统高度集中的计划体制之下,国家与社会是合一的,国家对社会实行单向度、全方位的控制,国家权力的触角伸向社会的各个层面,整个社会结构呈现一元化的特点。中国的社会转型是传统社会向现代社会的结构性变动,其内容涉及到经济、社会、政治领域的各个方面,其中一个核心内容便是国家权力的转移,即国家权力从经济、社会领域的有序退出,还权于企业,还权于社会。[2]20年来的市场化改革,不但改变了中国原有的经济体制,而且引发了社会领域和政治领域的一系列变革,瓦解了原有的一元化社会结构,促使国家——社会——市场三元结构模式的初步形成。“中国的改革究其已经实施的内容来说,实际上是将国家的部分权责交给社会,也就是说,建构一个带有一定自主意义的社会。”[3]随着全能政府的“解体”,以及社会自治化的需求与能力的增强,政府与社会的合作与互动成为一种理想的社会治理模式。这一模式的确立标志着政府从社会领域的渐次退却,社会承接起政府“退却”后的公共职能。利益结构的多元化,推动了社会管理的民主化。各种不同利益主体的利益诉求日趋复杂多样,实现利益整合需要塑造新的组织结构形式,各种非政府公共组织[4](如社区组织、行业组织等)的出现适应了利益多元化的要求。随着社会功能的分化和自治能力的增强,非政府、非营利、服务于社会的组织日渐成为社会公共事务管理的主体,其作用逐步得到发挥,传统计划经济体制下单一主体的社会管理模式正在向多元主体的社会管理模式转变。这成为公共行政发展中的一个亮点。美国学者奥斯特罗姆指出:“公共行政的中心问题被看作是提供公共利益和服务时,除了扩充和完善官僚机构外,其他的组织形式也许可以提供所有这些功能”。[5]各种非政府公共组织活跃在社会舞台上,行使着一定的公共权力,参与公共物品的供给,使得公共行政的主体呈现多元化。这势必会突破我国行政主体的预设范围,对行政主体理论产生冲击。
  我国行政主体概念一经提出,就与行政诉讼的被告结下了不解之缘。人们要判断某一组织能否成为行政诉讼的被告,首先须确定该组织是否具有行政主体资格,凡不具有行政主体资格的组织,就不能成为行政诉讼的被告。这样一来,处理下列问题就有些棘手:如村民委员会依据村规民约限制、剥夺村民权利或对村民进行处罚,村民不服,能否提起行政诉讼?行业组织依据组织章程与规则对其成员予以惩戒,受惩戒的成员不服,能否提起行政诉讼?公立学校依照校纪校规对在校学生进行处分,受处分者不服,能否提起行政诉讼?等等。显然,这些纠纷是行使公权力引起的,不适宜于通过民事诉讼的途径解决,提起行政诉讼又因这些组织的行政主体资格难以确定,而使得这些纠纷在诉讼上陷于尴尬境地,这表明曾以有利于确定行政诉讼被告作为主要存在理由的行政主体理论陷入困境。
  二、行政主体理论的发展
  在我国,人们将行政主体范围限定为行政机关和法律、法规授权的组织。依此判断,非行政机关与非法律、法规授权的组织就不属于行政主体。那么,无法律、法规明确授权,而是根据组织章程、规约等行使公权力、履行公共职能的非政府公共组织在行政法上该如何定位?如果拒绝承认它们是行政主体,这显然是对现实不负责任的态度;如果把它们看成是法律、法规授权的组织,显得有些牵强;[6]如果直接把它们作为一类新的行政主体,就会突破现有行政主体的范围,意味着行政主体理论应作相应调整。笔者倾向最后一种观点,主张以解决实际问题定向,直接把它们作为一类新的行政主体看待,研究它们在行使公权力的过程中产生的法律问题,而不再在它们是否具有行政主体资格,能否成为行政诉讼的被告等问题上展开争论。如有学者指出,理论的提出和发展附随于社会的实际情况和变化。因为所谓理论不过是对客观事实的解释,它应当也必然随着社会的发展而变化。现代社会组织日益复杂,我们不能要求社会组织适应理论,追求逻辑上的完满,社会组织永远面对的是它所生存的环境,理论要想获得生命力,就必须适应活的生活,作出更有说服力的解释。[7]
  实际上,从大陆法系国家的情况看,行政主体理论在不断发展,行政主体的类型也处于变化之中。如在法国,法律承认三种行政主体,即国家、地方团体和公务法人。传统的法学理论认为只有上述三种行政主体,不承认三者以外另有其他行政主体。由于现代行政职务的扩张,实施行政职务的方式也相应增多。法国对于自由职业的管理往往不是由国家和地方团体直接进行,而是把这个任务交给新成立的同业公会负责实施。同业公会具有管理行业行政事务的权力,也负担由此而产生的权利、义务和责任,很象一个公务法人。然而法国行政法院的判例认为同业公会只是一个职业团体而不是一个公务法人。既然不是一个公务法人,因此,在法国有人认为同业公会是一种新型行政主体,是国家、地方团体和公务法人以外的第四类行政主体。[8]
  在德国,行政主体的类型除包括国家、公法团体、公法设施和公法基金会及被授权人外,还包括私法组织形式的行政主体。关于私法组织是否可以纳入行政主体的范畴,只是一个概念问题,它取决于人们是将行政主体的概念限于根据公法设立的组织和主体(主权主体),还是扩展到一切法律上独立的、经授权执行行政任务的组织和主体。[9]
  这些表明在大陆法系国家,传统的行政主体观念在发生变化,不再以是否具有公法人身份作为界定行政主体的标准,而是要结合组织形式、活动规则、权力与行为的性质等来综合判断某一组织是否为行政主体。在法国,同业公会究竟是公法上的组织还是私法上的组织,没有一致看法,但同业公会的主要活动受公法支配,而它的组织规则受私法支配,这个原则毫无争议。[10]在德国,“是否为行政主体,判断依据并非在于组织,而是在于作用;凡得以自己名义行使权利,负担义务来执行公权力皆属之,而不论其是否为公法或私法组织。”[11]
  在我国,为回应社会的变迁与公共行政的发展,以及为更好地解决非政府公共组织行使公权力所产生的法律问题,必须赋予行政主体新的内涵,发展行政主体理论。尽管我们仍可以将行政主体的概念表述为享有行政权,以自己的名义实施行政管理活动,并能独立承担自己行为所产生的法律责任的组织,但这里的“行政权”,已不仅仅指国家行政权力,除了国家行政权力外,还包括社会公行政权力;这里的“行政管理活动”,不仅指国家行政管理活动,还包括社会公行政管理活动。这样一来,行政主体的范围就不仅包括作为国家行政主体的行政机关和法律、法规授权的组织,而且包括作为社会公行政主体的非政府公共组织。
  非政府公共组织这类新型行政主体的产生是国家向社会分权的结果,政府职能的转变与这类行政主体的发育程度密切相关。其类型主要有:
  (1)社区组织。城市的居民委员会和农村的村民委员会是我国典型的社区组织。社区组织承担着联系政府与民众、进行社区治理和提供公共服务等多种职能,在治安管理、环境卫生、化解矛盾和纠纷、计划生育、社会福利、流动人口管理等方面,社区有着巨大的优势。从本质上讲,它要承担从政府集权式管理向政府与社区组织共同治理过渡的职能。如农村的村民委员会代表全体村民发挥自治功能,行使自治权力,涉及到群众生活的方方面面,其主要靠广大村民共同制定的“村规民约”、“村民自治章程”等各种适合村情的制度来进行管理。村民委员会对村内模范遵守村规民约的农户或个人给予表彰或奖励,对违反村规民约的人,根据违约情节的轻重,给予适当的制裁。我能说我还比较喜欢洗碗吗
  (2)行业组织。行业组织属于社会团体范畴,其种类繁多,名称不一,主要包括行业协会和专业协会两种。行业协会是联系政府与企业的非营利性的社团法人,发挥着政府和单个企业都无法承担的行业自律职能。我国的行业协会是改革催生的新事物,是由部门管理走向行业管理的产物。我国建立行业管理体制的主要任务之一是要变单一的政府管理为政府和行业自治组织两类主体共同管理,政府的职能在于规划、引导、推动行业发展,而行业自治组织的职能在于表达同行企业的意愿,进行民主协调,建立行业自律机制,制定行业技术标准,维护行业内公平竞争,监督其成员履行行规、行约,并为成员提供服务。加入WTO后,行业协会的作用会更加突出,它应成为国际市场的开拓者,提高影响外国政府贸易政策的能力,并在激烈的国际竞争中为国内企业提供指导、支持和帮助。专业协会是指从事同一职业的人员与单位组成的社团法人,如律师协会、医师协会、会计师协会、足球协会等。这些协会可以依据章程进行自主管理,包括行使对其成员予以惩戒的权力。例如《中华人民共和国律师法》第40条规定:“律师协会按照章程对律师给予奖励或给予处分。”
  (3)公共事业单位。如公立学校、公立医院、研究院(所)等。从我国事业单位形成的历史看,事业单位与行政机关有着密不可分的联系。长期以来,事业单位是按计划经济的管理模式发展起来的,它们直接附属于行政机关,作为行政系统的延伸,承担着不少行政管理职能。因此,行政机构改革必然要求事业单位进行相应改革。事业单位是一个较为复杂的综合体,一些事业单位表现出较大的不确定性,有些具有准政府或准企业的性质。随着社会的发展,事业单位逐步演变为两种不同性质的社会组织:一类是市场化、企业化、以营利为目的的组织,它们不具有公共管理职能;另一类则是非营利组织,它们具有一定的社会公益性职能,而其中的一部分担负着某种社会管理职能。[12]本文所言的公共事业单位是指第二类。例如,根据《中华人民共和国教育法》第28条的规定,学校及其他教育机构按照章程自主管理;对受教育者颁发相应的学业证书;对受教育者进行学籍管理,实施奖励或者处分;聘任教师及其他职工,实施奖励或者处分等。
  三、行政机关、法律法规授权的组织与非政府公共组织的界分
  尽管行政机关、法律法规授权的组织与非政府公共组织都属于行政主体,但它们之间是有区别的。
  1.行政机关与非政府公共组织的界分
  (1)性质不同。行政机关属于国家机关系列,它根据宪法和行政组织法的规定而设立,其行使的是国家行政权,属于国家行政主体;而非政府公共组织不属于国家机关系列,它根据宪法和行政组织法以外的法律、法规的规定而设立的,其行使的是社会自治权,属于社会公行政主体。
  (2)权力来源不同。行政机关的权力来源于宪法、组织法及其他法律、法规与规章;而非政府公共组织的权力直接来源于章程与规约,这种章程和规约实质上是非政府公共组织与一定范围的成员所形成的一种契约,因此,从本质上讲,非政府公共组织的权力来源于一定范围内成员的让渡,这种让渡的权力通过章程和规约体现出来。[13]例如,村民委员会根据村民自治章程和村规民约行使自治权力,发挥着村民自我管理、自我教育、自我服务的功能。乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助,但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项;行业组织通过制定本行业的自律性的章程、规则等规范,并依据这些规范行使行业自治权。这类章程与规则对行业范围内的成员具有约束力和强制性,违反者要承担相应的责任。许多行业自律性规范对违反者设有惩戒性的规定,如中国足球协会制定的《中国足球协会足球比赛违规违纪处罚办法(试行)》第19条规定:“除不可抗拒的因素外,参赛球队不按规定时间和人数参加比赛的,视为弃权,判定以0:3的比分负于对方,并给予下列处罚:通报批评、警告、停赛半年、罚款10万元。”
  (3)资金来源不同。行政机关的活动经费来源于国家财政拨款;非政府公共组织的活动经费则来源不一:有的来源于国家财政资助,有的来源于组织成员交纳的费用,有的来源于因开展服务活动获取的收入,有的是兼而有之。
  (4)法律身份不同。非政府公共组织具有自主性,在组织内部实行自我管理,相对于组织内部的成员来说,它具有社会公行政主体的身份,一般不受行政机关的直接控制,与行政机关之间不存在隶属关系,但有时要受到行政机关监管,因而又成为行政机关的相对人。当非政府公共组织以行政主体_的身份出现,对组织内部的成员(相对人)进行管理,相对人对其实施的管理行为不服时,可以寻求救济,包括申诉、申请行政复议与提起行政诉讼等;当非政府公共组织受到行政机关的监管,以行政相对人的身份出现,其对行政机关作出的处理、处罚等决定不服时,也可以通过申请行政复议与提起行政诉讼等方式寻求救济。
  2.法律、法规授权的组织[14]与非政府公共组织的界分
  非政府公共组织可以具有多重身份:当它得到法律、法规授权时,可以以被授权者的身份出现;当它受行政机关的委托行使行政职权的情况下,可以以受委托

  ······

法宝用户,请登录中小学减的负已经加到家长身上了后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.124359      关注法宝动态:  

法宝联想
【共引文献】
【相似文献】
【作者其他文献】
【引用法规】

热门视频更多