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【期刊名称】 《河北法学》
行政编制立法的基础性问题
【作者】 杨文忠【作者单位】 国家人事部行政管理科学研究所
【分类】 行政法学【期刊年份】 1993年
【期号】 3【页码】 4
【全文】法宝引证码CLI.A.117302    
  
  

近年来,行政编制立法已成为各界议论的“热点”,面对混乱的编制管理现状及行政机构与人员编制规模双双呈现出的无限扩大态势,人们热切希望编制管理方面的法律、法规及其制度建设能受到足够重视并逐步得到完善,发挥出其应有的调控作用。那么,行政编制立法工作应如何展开?首先应解决哪些基础性问题?这些都是行政编制立法工作开展前或进行中需要深入探讨的问题。

一、对行政编制立法含义的再认识

行政编制立法,无论是对政府部门,还是对法律界来说,都是一个新领域,至今尚未形成统一的结论。究其原因,有以下几点:其一,行政编制立法起步较晚,同其他部门法律制度相比,是年轻的法律分支。其二,一些国家将机构设置和编制管理的法律纳入了宪法、政府组织法及财政预算法范畴之内。因此,这类国家在行政编制立法研究上,则多侧重于整体的宏观研究,从而忽略了对行政编制立法的微观研究。这样,在一定程度上也限制了行政编制立法工作的独立发展。其三,由于行政编制管理对象和内容相当复杂,且涉及范围很广,如机构的设置、职能范围的确定、相互组织形式和内部组织形式等。调整对象的复杂性和多样性,对准确表述行政编制立法概念增加了一定难度。

日前,较一致的看法认为,行政编制立法,是关于行政编制管理全部法律规范的总称,它以宪法和其他基本法律中有关行政编制管理的原则性规定为立法基础,以具体明确行政编制管理中的基本事项为内容,目的在于保障国家行政编制管理原则圆满实现。行政编制立法,一般包括下面几层含义:其一,行政编制立法是关于行政编制管理全部法律规范的总称,它是为维护和组织编制管理活动有序进行而制定的法律规范。行政编制立法是个广义概念,它主要应由以下两部分构成:一是国家权力机关制定的、以编制管理为中心内容的法律文件;二是国家行政机关制定的同样内容的那部分行政法规。其二,行政编制立法的立法基础是宪法和其他基本法律,实际上行政编制立法,是国家宪法和基本法律中有关编制管理方面原则的具体化、明确化。其三,行政编制立法,其作用是保证国家宪法和政府组织法中关于编制管理规定的具体实施,即通过法律的强制力,更好地促进机构职能与人员编制的科学、合理配置,使各级各类机构充分发挥其应有效能。其四,行政编制立法,是国家行政立法中的重要组成部分,这首先是由行政编制立法调整对象的性质决定的。从严格意义上说,行政编制立法,是为机构设置和确定人员编制工作提供依据及必须遵循的准则。这些依据和准则,不单贯穿于编制管理的全过程,而且还对其管理产生重要的导向和制约作用。因此,以调整编制管理活动为主要对象的行政编制立法,自然应纳人行政立法的总体范畴。其五,行政编制立法本身,是一个相对独立的法律体系。这里的独立,是强调行政编制立法本身具有相对独立性。行政编制管理,不仅是政府行政管理中的重要一环,同时也是机构设置实现

科学化、人员编制配备趋向合理化的基础。编制管理效果如何,直接影响机构形成及其功能实现。因此,建立健全行政编制管理科学化、效率化的保障机制,前提条件是行政编制立法本身构成完整的法律体系,发挥其对机构设置、人员配备规模的抑制和调节功能。菊花碎了一地

二、行政编制立法的目的和任务

如何通过行政编制立法,保证编制管理工作全面落实,这是行政管理学界和法学界共同面临的重要问题。新中国成立以来,虽未正式提过行政编制立法,但我国在不同历史时期,不同历史阶段,都曾发布过一系列指示、规定、暂行办法等,严格说来,这些规定只是原则性的政策规定,根本不具有法律约束力,因而实际工作中也未能得到有效执行。1982年以来,在政治体制及经济体制改革形势推动下,机构设置及其编制管理制度虽几经调整,一定程度地解决了编制管理中存在的某些问题,但这项工作仍未纳入法制化轨道。直到党的十三大及七届全国人大工作报告提出,要完善行政机关组织法,制定行政机关编制法,用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制,行政编制立法工作才提到重要的议事日程。行政编制立法,其目的任务就是通过法律、法规形式,明确机构设置和人员编制管理中的各种关系,利用法律的强制力,保障和维护行政编制管理依照科学规律进行,净化机构职能全面实现的内外部环境。具体说来,行政编制立法的目的和任务可归为五个方面:

一是通过行政编制立法,将宪法中关于编制管理的原则加以具体化、明确化,同时对机构设置及编制管理方面的切实可行措施予以确认,赋与其法律效力,指导行政编制管理工作,使宪法规定的目标得以真正实现。

二是通过行政编制立法,促进编制管理工作走上科学化、规范化。行政编制管理,是一项综合性工作,处理这项工作必须理顺各种关系,其一应首先规定行政编制管理共同遵循的行为准则;其二是明确编制主管部门的职责、权限、工作程序和行为后果等;其三是明确其他有关部门的责任及工作关系。

三是通过行政编制立法,进一步澄清行政编制管理上存在的种种模糊认识,实现传统“经验型”、“政策型”管理向现代“法律型”管理的转变。

四是通过行政编制立法,创造出一种编制管理过程中“知法、执法、守法、监督”的新局面,树立编制主管部门权威,坚定执法决心,避免和及时纠正来自各方面的干扰与破坏。

五是通过行政编制立法,全面解决编制管理工作中的非秩序化问题。编制工作中的非秩序化问题,即指在编制管理的主要环节上缺乏必要的行为规范和规则,从而导致编制管理工作运行无条理、无规律。从目前我国编制管理工作情况上看,非秩序化问题十分突出且比较普遍。

第一,机构编制增加过程中的非秩序化。行政机构连同行政编制增加,本属一种十分自然的现象,它受国家行政管理权限扩大及事业发展规模、速度等多方面因素制约,但其中最为主要的,则由经济和社会发展需要决定。检验机构设置及人员配备效果,也就是看它能否促进经济和社会的发展,是否有利于行政管理职能的充分实现。从总体上说,经济和社会发展的必然结果,将要求机构和人员编制适当进行调整。但不论增加多少机构,增加多少人员编制,都必须符合经济和社会发展客观规律及实际需要,应该有目的、有秩序地增加。机构编制工作中的非秩序化,恰恰集中反映在机构编制增加过程中所出现的盲目性,即一方面无计划地从数量和规模上扩充了机构与人员编制,而另一方面又造成了一些急需补充部门机构 和人员编制方面的短缺,形成了新的结构比例失衡。 第二,机构编制减少过程中的非秩序化。机构和人员编制缩减,也属编制管理中的一种经常性行为,目的是适时调整机构设置及人员配备方面的非科学因素。然而,从我国四十多年来实践情况看,机构和人员编制减少在很大程度上可以说是非秩序化,即这种减少缺乏充分的理论依据和科学分析,多数凭主观意志,有些则单纯是为精简数量而裁减机构和人员编制,如国务院所属部、委和直属机构的几次大的撤并情况,足以说明这点。

第三,机构编制增减申报、审批中的非秩序化。由于我国至今尚无一部机构和人员编制管理方面的根本法和基本法,其他辅助性法律、法规等也不健全,因而在机构及人员编制增减问题上,始终没

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