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【期刊名称】 《行政法学研究》
民营化:消防管理体制改革的一种路径
【英文标题】 Privatization:One Way to Rearm of Fire Management System
【作者】 章志远【作者单位】 苏州大学法学院
【分类】 中国宪法【中文关键词】 消防服务;民营化;合同承包;政府规制
【英文关键词】 Fire Services;Privatization;Contract;Government Regulation
【文章编码】 1005—0078(2006)04—023—07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 4
【页码】 23
【摘要】 城乡二元对立结构基础上的乡村巨变、消防事务治理结构内在的可分解性以及公共部门消防服务供给能力的不足,使得消防事务的民营化具有客观必要性。我国消防服务民营化改革宜采取通行的合同承包方式,通过委托民营部门生产部分消防服务实现,政府角色向事前决策者和事后监管者的嬗变,从而在维系政府公共责任的前提下向全社会公平地供给消防服务。
【英文摘要】 The following three points:great changes based on the city and countryside dual structure,the divisibility of fire management system and the insufficient service of fire management provided by government,determine the objective necessity of privatization of fire management.In China,the privatization of fire service should be uted in way of contract allowing private departments to produce part of the fire services,which will convert government to act as determination beforehand and supervision afterward,to make sure fire services could be supplied to society equally on the precondition that government takes the public responsibilities.
【全文】法宝引证码CLI.A.113378    
  一、引言:“民营消防队见火不救”凸显体制之弊
  晚近30年来,随着公共事务日趋多样化和复杂化,传统的官僚化政府显得格外迟钝,一场声势浩大的公共行政改革运动几乎同时在西方国家发起。在这一过程中,“更多依靠民间机构,更少依赖政府来满足公众需求”的民营化(Privatization)方式,因为契合了“政府退缩、市场回归”的题旨而备受各国的青睐,进而成为各国公共行政改革的重要举措。
  在我国,自改革开放以来,伴随着政府管制的不断放松,这种以谋求私人部门参与行政任务履行为旨趣的民营化改革运动同样一路高歌猛进。如今,不仅公用事业领域内特许经营、合同外包等形式的民营化改革举措为世人所熟知,就连传统上涉及国家安全、公共安全等属于国家保留的行政领域,民营化改革的触角仍然依稀可见,“治安有偿承包”、“老板消防队”和“海上戒毒船”在一些地方的悄然出现即是明证。就公共事务的治理而言,这种公私部门之间的合作确实能够直接起到有效缓解政府压力的作用,甚至还可能进一步提升行政任务的履行质量。但是,我国当下的一些公共行政民营化之举普遍都存在规范依据不足、法律位阶过低等问题,甚至很多民营化改革完全是依照行政机关的内部文件进行的。由于法律保障机制的严重匮乏,一些行政领域的民营化改革乱象丛生,政府不负责任地淡出、公共服务质量的下降、私人部门的惟利是图已经成为公众热议的话题。近期发生的民营消防队“见火不救”及其所引发的生存危机事件,则进一步暴露出公共行政民营化过程中的重重困局,也为行政法学界剖析民营化的利弊、时机、方式及后续责任分担等问题提供了难得的个案。
  “民营消防队见火不救事件”的大致梗概是:2005年8月5日下午14时许,吉林省公主岭市范家屯镇尖子村农民修文国的家突起大火。危急时刻村民们数次求救,但范家屯镇民营消防队因该村没有上交防火费而拒绝出火警。众村民眼睁睁地看着修文国的数万元的房产在大火中付之一炬。据悉,范家屯镇民营消防队成立于1999年10月。当初,有关部门同意成立这家民营消防队,主要是考虑到公主岭市管辖面积较大,对于一些较远乡镇的火灾,公安消防队无法及时赶到现场实施扑救,就近设立民间性质的消防队正好可以弥补这一不足。范家屯镇民营消防队成立之初的几年,由于镇政府每年代为征收部分防火费,消防队勉强能够支撑。然而,自2003年之后,防火费作为“农民负担”被吉林省有关部门废除。无奈之下,范家屯镇民营消防队不得不逐个村屯签订协议,对于没有与其签订协议的村就不能提供服务。时至今日,范家屯镇民营消防队已经名存实亡。[1]
  消防队“见火不救”事件经过媒体报道之后引起了社会的广泛关注,争议之焦点集中在作为公共物品的消防能否完全由私人部门提供?政府能否因此而放弃相关的责任?进一步言之,公共行政的民营化是否存在禁区或界限?遗憾的是,学界尚未从民营化及政府管制的角度对这一典型社会事件进行认真分析,从而使相关的社会议论仅仅停留于感情层面的争执。为此,本文拟对消防事务能否实行民营化、如何实行民营化以及政府在后民营化阶段需要采取哪些行动等问题进行研究,希冀通过个案式的分析以点及面地触及公共行政民营化的界限问题,为我国当下日益深入的民营化改革提供理论支撑和相应的制度保障。
  二、消防服务民营化之必要性
  笔者认为,在转型时期的当下中国,消防服务民营化的必要性源自以下三个方面:
  第一,城乡二元对立结构基础上的乡村巨变。一切制度的变迁都可归因于社会结构的变迁。就我国当下的消防管理体制变革而言,同样离不开对现实社会结构的考察。改革开放二十多年来,我国整体的社会结构日益呈现出城乡二元对立的格局,城市与乡村之间在各个方面都形成了巨大差距。正是基于城乡二元对立的社会结构,很多行政领域的改革(如医疗、社保等改革)实际上主要都是在城市进行的,或者说改革的受益者往往都是城市以及生活在城市里的居民。现行消防体制的确立以及消防资源的配置大抵上也是如此。无论是上个世纪80年代之初颁行的《消防条例》还是90年代末期颁行的《消防法》,无不将消防资源偏向于广大城市。也就是说,城市的消防事务得到了政府的高度关注,政府所提供的消防服务基本上覆盖了城市地区;相比之下,广大农村地区由于人口、产业都没有城市密集,火灾的发生概率及其造成的损失较低,因而所获得的消防资源极少。如此一来,政府所提供的消防服务自然就难以惠及农村和农民。然而,伴随着城市化进程的迅猛推进和农村地区经济的发展,中国传统的乡村面貌已经发生了巨变。特别是在江浙等沿海经济发达地区,农村的企业日益增多,其规模和密集程度甚至超过了一般的城市,火灾发生的机率日益增大,消防服务的需求也随之提升。在这一背景之下,旧有的公共消防管理体制和消防资源分配模式的弊端日渐显露,以行政为主导的城市消防体制面对中国农村的变化表现出强烈的猝不及防。旧行政体制的巨大惯性和农村地区对消防服务的巨大需求,为民间力量参与消防服务的供给提供了广阔的空间。特别是伴随着社会主义新农村建设运动的开展,城乡二元对立的紧张格局有望得到及时缓解。于是,消防事务的民营化自然就成了社会发展之需。
  第二,消防事务治理结构内在的可分解性。在直观层面上,消防事务的治理逻辑地包含了两个组成部分:“火灾预防”(即“防”)和“灭火救援”(即“消”)。从公共安全维护和社会治理效果的角度上看,火灾预防远比灭火救援更为重要,这也正是现行消防管理贯彻“预防为主、防消结合”原则的原因所在。大体上来说,火灾预防涉及消防规划的编制、消防技术标准的制定、消防设施的配置、消防安全的检查以及火灾隐患的整治等相关事务,宏观性、政策性特点十分明显;相比之下,灭火救援则以尽量减少人员伤亡和财产损失为目标,微观性、单一性特点更为突出。由于火灾预防大多涉及公共政策的制定以及政策落实与否的监管,因而作为现代国家公共政策制定者和监管者的政府无疑应当去“亲历”。至于灭火救援,因其涉及面广、不确定因素多,并不一定完全依赖政府去亲自实施,更多的时候都可以借助民间力量的参与取得更好的救援效果。事实上,现行《消防法》对专职消防队、义务消防队等多种非政府形式的消防组织发展的鼓励,本身就意味着立法者对民间消防力量参与灭火救援的认可。在民营化理论上,这属于典型的“组织民营化”,即行政主体并不解除所担当的公共任务,只是通过私法的组织形态来继续担当。我国山东、深圳等地通过招聘方式录用合同制消防队员弥补公安消防力量在灭火救援方面的不足,即为有效的制度尝试。可见,消防事务虽然触及社会公共安全,但由于其自身治理结构的可分解性,对于其中具有执行性质的灭火救援事务完全可以吸收民间力量的参与。
  第三,公共部门消防服务供给能力的不足。目前,我国消防机构的设置和消防资源的分配都完全与行政区划、行政级别相吻合,最基层的公安消防机构基本上都设置在区县一级。这种高度行政化的消防管理模式固然能够优先满足城市对消防资源的需求,但对于地处偏僻的广大乡村来说,就难以与城市平等地享有政府所提供的消防服务。由于现有的消防人力、物力资源都集中在城区,即便消防机构在接警之后能够立即赶往乡村火灾现场,也会因为耽搁最佳救火时间而无济于事。事实上,在前文叙及的民营消防队见火不救事件中,村民也曾试图向城区的公安消防队求救,但由于路途遥远,最终也未能成功灭火。虽然伴随着城市化进程的推进,一些近郊的农村地区已经为城市所吞并,但农村地区的彻底消灭永远都无法实现。因此,在现有的消防管理体制之下,公共部门尚无法为广大农村地区供给基本的消防服务。即使将公安消防机构设置的末梢延伸至乡镇一级,也因为财政资金的匮乏、审批程序的繁杂和行政编制的控制而难以实现。可见,面对广大农村地区日益增长的消防需求,公共部门消防服务的供给能力明显不足,只能更多地借助于民间的力量向农村提供应有的消防服务。由此可见,消防事务特别是广大农村地区消防事务的民营化将是我国未来消防体制改革的必由之路。
  三、消防服务民营化之模式选择
  上文的分析表明:在社会急速转型时期的当下中国,作为公共产品的消防服务的提供虽然依旧是政府的天职,但借助于民间力量的参与却能够进一步扩大消防服务的实际覆盖面,从而使城市与乡村、富人与穷人都能够平等地享有政府所安排的消防服务。然而,这是否意味着消防服务可以随意地选择各种民营化方式呢?在民营消防队见火不救事件中,对于谁交钱就给谁救火、不交钱就不给救火的民营消防队来说,排他性已经十分明显,消防服务的公共产品属性全然不复存在。而原本属于公共产品的消防一旦变成了排他性的私人产品,其供给的公平性也将丧失殆尽。如此一来,纯粹以市场化为取向的改革必将使政府在公共产品供给中的主导地位被削弱、公共责任被规避。很显然,这种所谓的民营化改革不仅无助于消防服务的公平提供,而且还将直接导致政府民主性的丧失。
  民营化理论的一个重要创新就在于重新将公共服务的构成要素区分为三个基本的参与者,即消费者、生产者、安排者或提供者。其中,消费者直接获得或接受服务,可以是个人、特定地区的所有人、政府机构、私人组织、拥有共同特征的社会阶层或者获得辅助性服务的政府机构;生产者直接组织生产,或者直接向消费者提供服务,可能是政府单位、特别行政区、市民志愿组织、私人企业、非营利机构,有时甚至是消费者自身;服务安排者或提供者指派生产者给消费者,指派消费者给生产者,或选择服务的生产者,通常是政府单位,但也有例外。服务“提供或安排”与服务“生产”之间的这一区分构成了整个民营化概念的核心,是政府角色界定的基础。民营化理论从静态分析角度据此归纳出了公共服务的十种不同制度安排(见

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