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【期刊名称】 《行政法学研究》
解读高等学校的“法律法规授权的组织”资格
【副标题】 以田永诉北京科技大学案为范本展开的分析
【英文标题】 On the Qualification of University as“An Organization Authorized by Law”
【作者】 袁明圣【作者单位】 江西财经大学法学院
【分类】 法律社会学
【中文关键词】 高等学校;法律法规授权的组织;行政诉讼;被告资格
【英文关键词】 University;Organization Authorized by Law;Administrative Litigation:Qualification as Defendant
【文章编码】 1005—0078(2006)02—001—06【文献标识码】 A
【期刊年份】 2006年【期号】 2
【页码】 1
【摘要】

“法律法规授权的组织”是非行政机关被推上行政诉讼被告席的惟一事由,也是法院受理田永诉北京科技大学案,为学生打开司法救济之门的前提。然而,法院在田永一案中并没有证成高等学校具有“法律法规授权的组织”资格。尽管单方面性、强制性等是行政权的属性,但并非所有具有这些属性的权力都是行政权。

【英文摘要】

Law School of Jiangxi University of Finance & Economics,Jiangxi,330013“An organization authorized by law”is the only basis of non—administrative organization(the school)sitting in the dock as defendant.It was also the precondition that the court take in TIAN Yong vs.University of Science & Technology as an administrative case.However.the court has not ever proven that school as“An organization authorized by law”adequately in this case.Administrative power has the character of unilateralism and compulsion,but not all having that is administrative power.

【全文】法宝引证码CLI.A.113361    
  一、高等学校的行政被告资格:田永诉北京科技大学案的焦点之所在
  田永案的焦点是北京科技大学是否具有行政诉讼的被告资格,尽管当年它并未成为双方当事人争讼的焦点。不解决该案的被告资格问题,法院将之作为行政诉讼案件加以受理并作出裁决将失去其最基本的法律基础。根据现行《行政诉讼法》第25条的规定,具有行政诉讼被告资格的,除行政机关以外,还有“法律、法规授权的组织”。[1]由于高等学校在法律上被定性为“事业组织”,不属于行政机关的范畴。[2]因此,北京科技大学是否行政诉讼的适格被告的问题,就以另一种形式展现在法官和学人面前:高等学校在行使学业证书、学位证书颁发权时,是否构成《行政诉讼法》意义上的“法律、法规授权的组织”?
  对于这个至关重要的法律问题,法官仅根据《教育法》关于“国家实行学业证书制度”和“国家实行学位制度”的规定,推导出北京科技大学颁发毕业证书和学位证书属于行使“行政权力”的行为的结论:“本案被告北京科技大学是从事高等教育事业的法人,原告田永诉请其颁发结业证、学位证,正是由于其代表国家行使对受教育者颁发学业证书、学位证书的行政权力时引起的行政争议,可以适用行政诉讼法予以解决”。同样,法官在判决后也未告示受理该案的法律依据。该案的主审法官饶亚东仅指出:“在法无明文禁止的前提下,我们应当将高等学校在对学生的学籍管理、学历证书、学位证书的颁发方面其履行的职责理解为学校在对学生行使国家公权力,所履行的是国家法律法规授予的权力,是行政法意义上的职责,符合《行政诉讼法》的立法精神,属于《行政诉讼法》所调整的范畴。”[3]
  其实,简单地说,要确定田永案以及此后的刘燕文等案中高校是否具备行政诉讼被告资格,只要证明其为“法律、法规授权的组织”即可。就田永案而言,要确定北京科技大学拒绝颁发毕业证书和学位证书以及作为其前提的事实依据——按退学处理的处分决定——是否能够进入行政诉讼的受案范围,就必须在高等学校(“事业单位、社会团体”)与授权组织之间建立起必然的逻辑联系。对于这个问题,不少人都是遵循以下路径进行逻辑推理的:高等学校颁发毕业证、学位证和纪律处分权“具有单方面性和强制性”,因此是“公权”,是行政权;上述权利是行政权,而它们是由《教育法》、《学位条例》等法律规定(“授予”)的,因此,高等学校是“法律、法规授权的组织”。从逻辑上分析,上述推理的前半段,是一个典型的省略三段论——省略了大前提:行政权具有单方面性、强制性。在恢复这一大前提之后,推理形式就成了:行政权具有单方面性、强制性等特点(大前提);高校颁发毕业证、学位证和纪律处分的权利具有单方面性、强制性等特点(小前提);所以:颁发毕业证、学位证和纪律处分的权利是行政权(结论)。而根据三段论的基本规则,中项在前提中至少必须周延一次。而在以上推理过程中,作为中项的“具有强制性、单方面性”都是作为肯定判断的谓项出现的,因而都是不周延的,从而这也是无效的。即便是按照常理,我们也知道,行政权具有单方面性和强制性等特点,并不意味着所有具有强制性和单方面性特点的都是行政权,所以,虽然高校颁发毕业证、学位证和纪律处分等权利具有单方面性、强制性等特点,但未必一定就是行政权,完全可能是一种其他性质的权利(力)——不管我们称之为内部事务管理权还是“办学自主权”或者其他。
  二、颁发学业证书和学位证书等权利属于高等学校自主权的范畴,是其固有权利
  接下来我们需要讨论构成行政授权的另一要素,即高校是否拥有学业证书和毕业证书的颁发权,抑或其颁发毕业证和学位证的权利是否源于法律、法规的授权,没有法律、法规的授权,就不拥有该项权利。
  在田永案中,涉及到的高校的权利,主要包括三项,即学业证书颁发权、学位授予权,以及对学生的纪律处分权。学界都承认,高校依据《教育法》等享有的学业证书颁发权、学位授予权以及对学生的纪律处分权,都属于高校“自主权”或“办学自主权”的范畴,而所谓的“自主权”,即是指“对自己事务在职责范围内独立自主地进行支配”的权利。[4]据此,有学者把高校的自主权概括为:“高等学校依据法律、法规的规定……所必须具有的独立自主地组织实施、管理教育活动及其他有关活动的资格和能力所涉及的范围和内容。”[5]但既然是一种“必须具有的独立自主地组织实施”的权力,也就意味着它是高校自身所固有的权利。换言之,任何一所经国家依法批准或认可成立的学校或其他教育机构,都毋庸置疑地拥有学业证书颁发权,不管其颁发的证书是毕业证书、结业证书,还是其他形式的证明文书,性质都是一样的,籍此证明证书(文书)持有者曾在证书颁发者那里接受过某种形式的教育,并依证书颁发者确定的标准达到了与该证书相适应的水准。事实上,不但“经国家批准或许可的”学校及其他教育机构可以颁发学历证书,其他未获“办学权”的组织同样也可以从事某些教育活动并向接受教育者颁发证明其学习经历的相关证书,如结业证书等——如果它们愿意,当然也可以名之为“毕业证”。而且,“证书相对人”——如证书持有者所在组织、拟录用单位等,只要它们愿意,同样可以完全或部分承认这些证书的效力,而不管这些证书的颁发者是否获得了国家的“授权”。而学位证书不过是证明证书持有者曾接受过某种程度专业教育的另一形式而已。如同我们在1980年以前曾经有过不授予学位颁发毕业证书的时期相类似,在美国等国也只授予学位而不颁发毕业证书,但都丝毫不影响证明毕业证书或学位证书持有者曾经接受过某种教育并达到一定水准的效力。因此,学位的授予权或学位证书的颁发权,同样属于学校固有权利的范畴。[6]
  也有学者认为,政府举办和维持的高校是“国家教育权”的体现。无论是接受政府指令和计划进行学校管理,还是被赋予较多的权力进行自主管理,高校始终都承担着具体的教育教学、教师及学生管理等一系列任务,而这些是高等教育行政的重要组成部分。文章一方面将这些权利称为“行政权”,但同时又称之为“办学自主权”,认为《教育法》所规定的9项权利属于高校“自主权”的范围,并非政府的权力。[7]
  何海波博士在《通过判决发展法律》一文中指出:“也没有任何法律和法规排除学校对作弊学生实行哪怕是勒令退学、开除学籍这样严厉的处分。”[8]这也许表明,在何海波博士的内心深处,多少也有几分是将学生处分权视同学校内部管理权的范畴的。因为,按照一般的理论,如果属于行政授权,一方面,对包括行政权在内的国家公权而言,法律未授予者即为禁止,“任何公权力的行使和运用,都应有法律上的依据,没有法律依据的公权力行为,都不得视为有法律效力之行为。”[9]另一方面,对于国家机关而言,授权本身就意味着对权力的限制,法律未授予者不成其为权力。因此,如果说,法律、法规未予禁止即为允许,那么我们也就很难说其为行政权或公权,而应当属于私权利的范畴。
  三、学业证书颁发权和学位授予权不属于行政权
  颁发毕业证和学位证的权利,以及对学生的纪律处分权是高校对学生进行管理最重要、最基本的权利,而本案的起因正是被告行使上述权利的行为。那么,它们是否属于行政法意义上的行政权?对此,法官以“国家实行学位证书制度”和“国家实行学位制度”为前提,推导出颁发毕业证和学位证的行为属于“行政管理行为”的结论,却回避了国家是否拥有学业证书和学位证书颁发权的问题。
  行政权是行政法学极为重要的一个基础性范畴,对这一范畴的界定,构成整个行政法学理论的基础。对行政法学界对之展开了长期而深入的研究,从国外到国内,论述行政与行政权者多矣![10]以笔者所能接触到的有限的研究文献来看,似乎并未为之提供显明无误的答案。我国学者总结的行政权所具有的法定性、强制性、单方面性以及执行性、裁量性等特点,主要是在比较行政权与其他国家权力的基础上获得的,用它来区分行政权与立法权或者司法权是可行的,但却不能解释高校包括对教师、学生的管理在内的内部事务管理权的性质。事实上,我们很难把学校对学生、教师实施的诸如颁发毕业证书、学位证书或者职务、职称晋升或者奖惩行为与其他“私人组织”如公司等对其内部事务的管理行为

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