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【期刊名称】 《法学杂志》
值班律师制度的本土叙事:回顾、定位与完善
【英文标题】 Narrative Understanding of on-duty Lawyer System in the Perspective of Review, Orientation and Perfection
【作者】 樊崇义【作者单位】 北京师范大学{特聘教授}
【分类】 律师
【中文关键词】 值班律师;发展历程;身份定位;完善建言
【英文关键词】 on-duty lawyer; development history; identity of the on-duty lawyers; perfection
【期刊年份】 2018年【期号】 9
【页码】 1
【摘要】 值班律师制度在以审判为中心的诉讼制度改革的贯彻、认罪认罚从宽制度试点的全面铺开、法律援助值班律师工作的推动、刑事辩护律师全覆盖等积极因素的作用下,迎来前所未有的“发展元年”,但也面临诸多问题。值班律师的身份定位问题纷争不止,“辩护人化”与“法律援助制度”是当前的两大基本分流,应整合政策文件、现实做法以及理论诉求,寻求最佳的逻辑定位。值班律师的诉讼权利趋于强化,但仍应科学理清值班律师的诉讼权利及其功能边界,提高法律帮助的有效性。
【英文摘要】 The on-duty lawyer system is under the influence of positive factors such as the implementation of the trial-centered litigation system reform, the comprehensive roll-out of the guilty-punishment and penalties trial system, the promotion of legal aid duty lawyer work and the full coverage of criminal defense lawyers. There is a dispute over the identity of the on-duty lawyers.“Defensiveness” and “legal aid system” are the two basic current diversions. Policy documents, actual practices, and theoretical appeals should be integrated to seek the best logical positioning. The litigation rights tend to be strengthened, but the litigation rights and functional boundaries of duty lawyers should still be scientifically clarified, and the effectiveness of legal aids should be improved.
【全文】法宝引证码CLI.A.1265817    
  一、问题的提出
  在新形势下,我国值班律师迎来进一步发展的重要助推契机,正在有序试点中的认罪认罚从宽制度发挥了重要的作用。同时,恰逢法律援助制度、辩护律师制度、尤其是《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》等顶层设计不断趋好的积极形势,我国值班律师制度今后的发展道路值得深入探究。
  (一)值班律师的制度发展进程
  值班律师制度是舶来品,值班律师在我国经历了从无到有的相对漫长的孕育期。这场中国化的早期探索,为值班律师的发展奠定了基础。[1]在新形势下,值班律师制度发展迎来前所未有的契机,简言之:1.以审判为中心的诉讼制度改革奠基立制。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》(2016年7月)第20条与最高人民法院《关于全面推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的实施意见》(2017年2月)先后规定了值班律师制度。这场自上而下开启的繁简分流、庭审实质化、提高诉讼效率等刑事司法改革活动,进一步推动以审判为中心的诉讼制度改革予以落地。2.刑事速裁程序的有益探索。《关于在部分地区开展刑事案件速裁程序试点工作的办法》(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部,2014年8月)第4条、《刑事案件速裁程序试点工作座谈会纪要(二)》(最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部,2015年12月)等对速裁程序作出明确规定。从《关于刑事案件速裁程序试点情况的中期报告》(2015年10月)看,在试点工作开展期间,法律援助值班律师制度取得了非常显著的成效。但仍有不少问题。例如,杭州市在试点期间发现“值班律师”混同于“律师值班”、法律咨询和辩护的及时性不足、值班律师补贴偏低等棘手问题。[2]刑事速裁程序对值班律师的发展起到了显著的作用,同时也为认罪认罚从宽制度与值班律师的试点奠定了良好的基础。3.认罪认罚从宽制度的集中推进。2016年7月,《关于认罪认罚从宽制度改革试点方案》(以下简称《试点方案》)要求完善法律援助制度,发挥好律师作用。2016年9月,全国人民代表大会常务委员会《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》明确规定,要保障犯罪嫌疑人、刑事被告人的辩护权和其他的诉讼权利。2016年11月,《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的办法》(以下简称《试点办法》)更具体地规定了律师参与问题。随后,2016年11月,最高人民检察院召开“检察机关刑事案件认罪认罚从宽试点工作部署会议”;2017年9月,最高人民检察院召开检察机关刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会;2017年11月,最高人民法院召开“刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作推进会”,纷纷对律师参与和刑事辩护问题作出更进一步的规定。从《关于在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作情况的中期报告》(2017年12月)[3]看,开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点期间,及时研究解决出现的值班律师制度等新情况新问题,切实保障犯罪嫌疑人和被告人的辩护权以及其他诉讼权利,落实值班律师制度,并在各方面都取得非常显著的成绩。[4]同时,一些试点城市也全面推进这项工作,例如,杭州市余杭区、[5]武汉市汉阳区、[6]福州市[7]等。通过认罪认罚从宽制度试点的推进,值班律师的组织机构建设、协同推进机制、律师配置、办公场所等方面趋于健全。但也存在不少问题,主要集中在身份定位、职能范围、经费支持、司法管理等方面。[8]4.法律援助制度发展的纵深共筑。2014年,“在法院、看守所设置法律援助值班律师办公室”作为一项改革议程,正式被中央深化体制改革领导小组列为我国司法体制改革的重要内容。《关于完善法律援助制度的意见》首次规定,法律援助机构要建立值班律师制度,并在法院、看守所派驻法律援助值班律师。2017年8月,为贯彻和落实《关于完善法律援助制度的意见》,要求切实激活法律援助值班律师制度在以审判为中心的刑事诉讼制度改革和认罪认罚从宽制度改革试点中的职能作用。2017年8月,最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部《关于开展法律援助值班律师工作的意见》(以下简称《法律援助值班律师意见》)顺势而出。2017年10月,《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》(以下简称《律师辩护全覆盖办法》)对外公布,并要求开展刑事案件在审判阶段律师辩护全覆盖的试点工作,充分发挥律师的辩护作用。这将2017年4月司法部提出的“推动实现刑事辩护全覆盖”这一改革主张付诸实施,是具有历史意义的创新之举。[9]2018年1月,中国政法大学宣告正式成立我国首家“国家法律援助研究院”,[10]这具有划时代的意义。而且,刑事案件在审判阶段律师辩护全覆盖已经取得突破性进展。广东省高级人民法院、广东省司法厅《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖工作的实施办法(试行)》(2018年5月)的出台,意味着广东省作为试点省份之一,已经全面启动审判阶段刑事案件律师辩护全覆盖试点工作,也是我国目前首个已经实现全省三级法院刑事案件律师辩护全覆盖的地区。
  (二)值班律师制度的发展特征
  正在试点中的值班律师制度是富有中国特色的改革,从中可以发现其基本特征为:1.在国际化与本土化之间谋求最佳结合点。值班律师原本是舶来品,对其予以中国化一直是我国近些年推动探索的基本立场。这符合我国的国情与需要。实质上,在推进值班律师的前进道路上,也侧重将其与法律援助制度置于统一轨道,凸显我国人权司法保障的终极归宿。例如,广州市法律援助处基于该市司法行政工作的实际情况,将认罪认罚从宽制度试点工作推向有序前进的轨道。截至2017年12月31日,全市值班律师参与认罪认罚案件8,095件。而且,形成了规范统一试点要求、组建值班律师团队、严格值班律师培训、固化律师值班方式、创新律师调配机制、探索法律帮助方式、发挥联席会议制度作用、加大经费保障等长效工作机制。[11]2.试点探索稳步推进。值班律师的早期探索可谓“不温不火”,直到刑事速裁程序试点才得以转折,并助推认罪认罚从宽诉讼程序的试点。在此基础上,一直处在试点中的值班律师,在各方面都取得相当的进展。例如,2017年底,上海市高级人民法院、市人民检察院、市公安局、市司法局联合制定印发《本市开展法律援助值班律师工作的实施办法》,为法律援助值班律师工作建章立制。截至目前,上海法律援助值班律师已经覆盖到全市各法院和看守所,去年本市值班律师共提供法律咨询49,939人次,为认罪认罚当事人提供法律帮助7,676件。[12]3.自上而下的政策动力充沛。我国值班律师制度从其萌芽发展至今,自上而下的政策支持扮演了极其重要的角色。自上而下的改革路径极大地提振了值班律师制度的“司法改革地位”,强化了地方的重视程度,为其获得快速发展提供有效的资源。4.认罪认罚从宽制度试点成为最新平台。值班律师制度的发展正迎来一个新的高潮,而其动力与载体正是全面铺开的认罪认罚从宽制度试点工作。认罪认罚案件不同于不认罪认罚案件,适用认罪认罚从宽协商程序后,对法律帮助、有效辩护的需求尤为凸显,值班律师制度的生存土壤得以进一步的夯实。在一段时期内,认罪认罚从宽制度将成为推动值班律师制度走向新的发展的重要动力。这些主要共性,是我国值班律师制度的一个缩影。
  (三)值班律师的制度反思
  尽管我国值班律师制度正处于重要的发展机遇期,但在实践中面临不少困难,主要为:1.试点探索与制度建设有所脱节。值班律师发展至今,主要借助试点探索来发力。相比之下,制度建设明显脱节。这种“形盛而神衰”的局面,既揭示了值班律师制度的中国化道路仍很漫长的事实,也部分指出了值班律师制度发展有限的内在原因。2.制度推进的指导思想模糊。究竟如何推进值班律师这一舶来品的中国化,长期以来都缺乏明确的指导思想,反而交由实践探索来回答,甚至任由实践探索来实现“摸着石头过河”的改革效应。这是改革不够全面、深入的体现,也是值班律师制度实现飞跃发展的主要障碍。3.值班律师的本体范畴薄弱。尽管值班律师制度的现实意义和功能备受认同,试点探索也接踵而至,但值班律师制度的本体内容却显得非常薄弱。目前,对于值班律师的身份定位、职能配置、诉讼权利、运行机制等基本问题,理论上尚未形成共识,《刑事诉讼法》作为基本法也未予以明确规定,通过政策文件或试点探索予以“释明”的做法显然不是长久之计。这不仅导致了值班律师制度的本体内容无法“固化”,也使其呈现出“碎片化”的生存境遇。4.值班律师的精细化耕作不足。值班律师是在日益复杂的试点工程中得以发展的,试验性司法模式虽然有低成本、高效率、适度开放性等特征,但仍无法摆脱制度化不足、精细化有限、系统化滞后等弊端。值班律师制度到目前为止的精细化耕作呈滞后状态,既因试点探索的制度局限性,也因理论与立法的根基乏力。当前在推进法律援助值班律师工作中,仍面临包括值班室的配置不足、业务流程不规范、选任和培训及考核相对泛化、配套措施乏力等困难,只有进一步围绕实践中的难题进行改革完善,才能全面发挥出值班律师的所有潜能。5.值班律师与认罪认罚从宽制度试点的“协同机制”仍有待强化。在以审判为中心的诉讼制度改革中,基于实现庭审实质化的目标,才及时推出认罪认罚从宽制度。它作为重要的辅助措施,因在程序简化、量刑协商等方面的改革创新,成为影响刑事诉讼结构调整、刑事诉讼程序类型的优化与《刑事诉讼法》再修改的重要力量。[13]在此基础上,由于认罪认罚从宽制度的特殊性,为了更好地保护自愿认罪认罚的犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利,值班律师制度已经成为重要的制度保障措施,也成为认罪认罚从宽制度试点的综合性基础配套措施。因此,值班律师制度的进一步发展仍应依托认罪认罚从宽制度,但同时值班律师制度的跨越式发展也需要适当跳出认罪认罚从宽制度。
  2018年5月,经十三届全国人大常委会第二次会议审议的《中华人民共和国刑事诉讼法(修正草案)》对外征求意见,并且对值班律师问题作了明确的规定。在此背景下,应在新形势下积极推动我国值班律师制度取得长足的发展。
  二、值班律师的身份定位与职能配置
  值班律师何去何从的问题,首先落在身份定位上,继而也涉及职能配置等一系列内容。为此,务必要明确发展中的值班律师的身份定位及其职能配置。
  (一)身份定位不明问题由来已久
  我国的值班律师探索和发展至今,其身份定位始终不够明确,也成为最大的制度困扰。早在刑事速裁程序试点期间,值班律师的身份定位不明问题已有所端倪,亦不乏主张将值班律师转换为辩护律师的意见。[14]这种理论关切一直延续至今,但二者之间由于缺乏有效的身份转换机制,使值班律师与法律援助律师、辩护律师之间的身份差异等问题在实践中不断被放大。
  在认罪认罚从宽制度的试点期间,该问题尤为突出。从《试点办法》中的有关规定看,在会见权、调查权、阅卷权等方面,值班律师与辩护律师的区别非常明显。而且,按照现有规定,值班律师不是辩护律师,不能出庭辩护,导致自身能够发挥的辩护作用受到明显的限制。同时,尽管值班律师的覆盖面迅速扩大,对保障犯罪嫌疑人、被告人平等、及时获得律师帮助具有积极的推动作用,但难以充分保障律师辩护的全程性与有效性。就此,值班律师身份不明等疑难问题在认罪认罚从宽制度试点中暴露得更明显。构建值班律师制度的前提和基础是明确值班律师的性质和定位,这是必须优先解决的理论问题。
  (二)主要观点述评
  关于值班律师的身份定位,各界的争议不断。择要而言:1.特殊的辩护律师。值班律师实质是弥补委托辩护律师、法律援助律师在帮助被告人行使权利方面的空白地带,是第三种辩护类型,具有补充辩护制度的作用;值班律师既不是委托律师,也不是法律援助律师,范围远大于法律援助。将值班律师作为法律援助的有机部分,值班律师制度将大打折扣,也难有长足进步。[15]2.实质辩护人。《试点办法》并未否定值班律师可以是辩护人。根据《刑事诉讼法》的规定,除法律特别规定外,律师参与刑事诉讼就是为了保护被追诉者的权利不受侵害,行使辩护职能是律师的唯一使命。值班律师仅作为法律帮助者,则无法像辩护人一样,更好地通过充分履行辩护职能的方式,来实现对被追诉者诉讼权益的保障。因此,完善值班律师的关键在于明确值班律师的辩护人性质。[16]3.分阶段的“准辩护人”身份。在侦查阶段,值班律师的身份应当是“法律帮助者”,以提供法律咨询为主,适当淡化辩护人的角色需要;在审查起诉以及审判阶段,值班律师应当是“准辩护人”,在诉讼权利上与辩护人并无差异,对量刑协商等问题作出有效辩护。[17]4.特殊的法律援助律师。“值班律师的辩护人化”作为改革思路,在目前看来可能有些理想化,更不宜进行推广,否则,对整个法律援助体系的冲击和压力难以估量与控制。对整个法律援助制度而言,值班律师制度发挥“雪中送炭”的功能,解决律师参与的全覆盖问题,实质地成为法律援助律师队伍的“主力”,先后为刑事速裁程序和认罪认罚从宽制度的正当适用提供保障。而且,值班律师的法律帮助具有前期性,辩护律师的法律服务具有后期性,二者的相互衔接代表了今后的发展动向。[18]
  从以上讨论可以看出,目前对值班律师大体上形成了一些共识:1.作用场域主要是诉前阶段。这既是因为认罪认罚从宽案件的侦查阶段被弱化,而审查起诉阶段被强化,迫切需要实现控辩平等,也因为审查起诉阶段占据核心地位,自愿性审查、量刑协商等环节对审判阶段具有相当的影响力,因而,法律帮助的地位和作用被特别地凸现出来。2.身份地位较为尴尬。在目前的情况下,值班律师更多地是作为法律援助制度的组成部分,客观上发挥相当的公益功能,与辩护律师仍存在较大的差异。这也成为制约值班律师制度发展的主要瓶颈。3.职能作用相对有限。值班律师所提供的法律帮助主要是法律咨询,在保护犯罪嫌疑人、被告人的诉讼权利方面作用相对有限。继而,强化值班律师的权利内容是必然趋势。
  而对于值班律师的身份定位,理论界倾向于将值班律师定位为辩护人。如果值班律师不是辩护人,根据《刑事诉讼法》第106条的规定,或许只能归为新的诉讼参与人。值班律师应当作为辩护人的一种情形,没有必要围绕法律帮助、法律援助等进行文字考究。特别是随着认罪认罚从宽制度的“入法”工作已经启动,立法应明确值班律师的诉讼角色、功能定位,尤其是其与辩护律师、法律援助律师的关系,从而避免我国辩护制度内部的主体混乱与功能的紊乱。而从试点文件以及官方态度看,更倾向于将值班律师与法律援助制度相互联系在一起,值班律师并不具备辩护人的身份与地位,尤其是缺乏出庭辩护等权利。之所以出现这种对立,究其症结,可以归结为:1.值班律师的法律帮助具有局限性,使其无法按照“辩护人”的身份,全面地行使辩护权利。这严重影响法律帮助的效果,也引发了实然规定与应然需求之间的尖锐矛盾。2.如果将值班律师作为辩护人对待,则涉及《刑事诉讼法》中辩护制度的修改,也同样涉及我国法律援助制度的修正,相应的司法成本非常高。
  笔者认为虽对值班律师的身份定位不能操之过急,但明确值班律师是否在“实然”

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