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【期刊名称】 《贵州警官职业学院学报》
政府购买公共服务视域下个体治安承包的正当性及法律规制
【英文标题】 Legitimacy and Legal Regulation of Individual Public Security Contract under the View of Government Purchasing Public Service
【作者】 魏莲芳【作者单位】 四川警察学院
【分类】 公安管理法
【中文关键词】 个体治安承包;公共服务;正当性;法律规制
【英文关键词】 Individual Public Security Contract; Public Service; Legitimacy; Legal Regulation
【文章编码】 1671-5195(2017)02-0020-07【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 2
【页码】 20
【摘要】 个体治安承包是治安承包主体为“个体”的一类特殊治安承包形式,为政府购买公共服务典范,其发展存在较多问题,须纳入法治范畴。个体治安承包具有功能上的合理性和法律上的合法性,因而其正当性不容质疑。政府可通过法律规范个体治安承包的发包方统一为县级公安机关、承包“个体”为非警察的自然人、政府全额出资保障承包经费和明确承包的“治安”范围,保障个体治安承包健康、有序地发展。
【英文摘要】 Individual public security contract is a kind of special public security contract form of public security contracting subject as “individual”. For the government to buy public service model, its development has many problems to be included in the rule of law category. The individual public security contract has the function rationality and the legal legitimacy; therefore its legitimacy cannot be questioned. The government can through legal norms of individual public security contract the employer unified county public security organs, the “individual” is a natural person, the non police government funded in full security contract funds and clear contract “law and order”, the healthy and orderly development of the safeguard of individual public security contract.
【全文】法宝引证码CLI.A.1232870    
  
  个体治安承包现象,最早出现在1996年的山东泰安,源于一名退伍军人承包了一个村庄的治安。随后,全国各地不断涌现出各种不同形式的个体治安承包现象,治安承包的内容涉及治安巡逻、安全防范和一部分治安管理工作,比如承担暂住人口登记任务和参与出租屋流动人口的管理。迄今为止,个体治安承包经历了20年的发展,对于缓解某些地方警力不足,细化治安防范和管理工作,有针对性地整治某些突出的社会治安问题(比如街面频发的抢劫行为)有实际效果。但是,个体治安承包的发展进入了停顿期,其面临较大的困境,如发包主体混乱、公安机关角色模糊、合同属性界定不清、经费来源不合法等问题如何解决?个体治安承包作为一类特殊主体形式的治安承包现象,其角色的定位对整个治安承包的健康、有序发展有积极意义。在当前政府购买公共服务的大背景下,在依法治国、依法行政理念指引下,个体治安承包的正当性被质疑颇多,如何把个体治安承包纳入法治范畴是亟需解决的现实课题。
  一、个体治安承包与政府购买公共服务个体治安承包是指将特定区域的治安通过竞争、有偿方式承包给个体而非社会组织、企业、机构等社会力量,由个体提供特定区域治安防范或者治安管理工作的社会化安全管理模式。个体治安承包是治安承包主体为“个体”的一类特殊治安承包形式,这里的“个体”并非单指“个人”,而是指有别于企业、机构、社会组织的单个人或者合伙的几个人。实际上,治安承包源于单个人对农村治安的承包,几个人合伙承包特定区域治安的现象也较为常见。基于中国农村的警力配置远远低于城市,个体治安承包现象多出现在广大的农村地区,并使警力较为缺乏的农村社会治安状况有所好转,某些突出的社会治安问题得到遏制。如湖北襄阳市襄州区以行政村为单位,从2015年2月开始,逐步在全区300多个行政村推行了治安承包责任制,由个体(个人或者几个人合伙)承包村子的巡防工作,承包人负责选聘人员组成巡防队,目前该地区农村的“两抢一盗”案件同比得到大幅度下降。{1}城市个体治安承包现象也日益兴起,比较突出的是南京市政法委于2015年8月在全市推广的社区治安责任承包制,由各社区保安队承包社区治安防范工作,南京因此成为全国治安承包典型示范区域,各地政法机构、公安机关、基层政府纷纷学习和效仿之。{2}
  治安承包所涉及的公权力主要是治安防范(如对违法犯罪人员的举报、制止,对违法犯罪分子的正当防卫、检举和扭送,社区巡防等)和非强制性的部分管理活动(如出租房屋登记、暂住人口登记、公共场所监督检查等),使治安承包顺理成章成为政府购买公共服务典范。{3}政府购买公共服务是指政府将原来直接提供的部分公共服务事项,由财政出资通过委托或公开招标等方式,交给有资质的个人或者社会组织来完成。我国政府购买公共服务的做法自1995年开始,其间经历了起步探索、试点推进阶段,到2013年获得全面推广。{4}个体治安承包作为一类治安承包现象,其从诞生之日就已经作为政府向社会力量(个体)购买公共服务的重要形式而存在,而且这些年在某些地方还有欣欣向荣趋势,如湖北襄阳市襄州区、南京市鼓楼区。2013年9月,国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》(以下简称《意见》),规范了政府向社会力量购买服务工作。但《意见》中规定公共服务的提供者(承接主体)必须为具备一定条件的社会组织、企业、机构等社会力量,这里就把个体(单个人或者合伙的几个人)这类社会力量排除在外,这导致有些地方不敢再采用个体治安承包的做法,甚至有些地方的个体治安承包现象逐渐销声匿迹了,当然像襄阳市和南京市这样大张旗鼓搞个体治安承包的在全国也不乏少见。个体治安承包的正当性被摆在台面上来,并成为当前个体治安承包有序、高效发展需解决的首要问题。
  二、政府购买公共服务视域下个体治安承包的正当性
  正当性,英文译为legitimacy,是指人们基于特定价值尺度对社会秩序、政治法律制度以及人的思想行为等所作的正面判断,即:符合某种价值标准的制度或行为即是正当的,或者说具有正当性。{5}正当性是在经验和理性两个维度上寻求最高的“合法性(legality)”,表现为得到社会的普遍认同和尊重,是经过道德哲学论证而取得的合理性(justification或者reasonable)。{6}可见,行为、规范、制度等正当性的探究其实就是在某种维度下分析它们存在的合理性和合法性问题。个体治安承包的正当性可以从其合理性、合法性两个方面去分析。
  (一)功能上的合理性
  合理性对应的英文有justification或者reasonable,意为“理据”、“论证”、“证成性”,或者“理性的”、“合乎理性的”,是当代社会科学、哲学、法学等诸多领域争论的核心概念,各个领域对其内涵的把握虽有差异但基本相同。{7}黑格尔的《法哲学原理》认为“存在即合理”虽有唯心主义之嫌,但其强调客观事物的现实性也是值得称道并被马克思主义哲学所吸收。个体治安承包现象从1996年出现至今其在较长时间客观存在并呈现勃勃生机,促使学者们不得不去探究其存在的合理性,而实际上理论界对其合理性的争议就一直没有停止过。个体治安承包的合理性体现为具备一定“治安”功能,即对违法犯罪的防控功能。
  1.违法犯罪防控需求大促使个体治安承包存在并发展
  违法犯罪防控是警察职能的重要组成部分,是政府和社会公众关注警察职责履行的重要体现。在20世纪90年代,随着国际安全形势的不容乐观和国内各种社会矛盾的日益加剧,城市、农村的社会治安形势日趋严峻,传统的违法犯罪行为此起彼伏,新的违法犯罪行为也不断涌现,警察的维稳压力大而使得警察对治安防控工作不得不应付了事,违法犯罪防控效果不佳令公众怨言颇多。在警力受限的情况下,如何有效防控社会违法犯罪行为成为摆在党委政府和公安机关面前的难题。“警力有限、群众力量无穷”,走群众路线、发挥群众的力量成为政府和公安机关破解违法犯罪防控困境的首选。同时,在20世纪80年代末90年代初,西方警务“私有化”改革浪潮波及我国,国内治安管理“社会化”的呼声越来越大,个体治安承包顺理成章地登上了各地警务改革的舞台并占据一席之地。个体治安承包能用较小的成本开展不涉及强制性公权的治安防范和部分治安管理工作,解决地方警力短缺而工作停顿不前的局面。试想,一个或者几个人承包小区域的治安防范工作,雇佣少量的人员并配备简单的装备,通过传统的巡逻、走访、登记等方式,使某些突出社会治安问题得到整治,发案率降低,群众安全感增强,这样的情况是各地政府和公安机关乐于见到的。政府花了少量的钱却达到较好的防范效果,这种服务,政府是愿意买的。
  虽然近些年来,随着“天网工程”的建设和实施,城市大街小巷、路口、广场、车站、码头等逐渐实现监控的无盲区、全覆盖,看似监控系统、报警设备、门禁系统等安全技术防范手段有逐渐取代传统的巡逻、守卫、设卡等人防手段趋势,其实不然。“设备是死的,人是活的”,再好的设备也有防控不到的时候,比如遭受人为破坏、受恶劣天气和环境影响监控画面不清晰、设备老化失效等问题的存在。特别是广大的农村地区,受地形起伏、信息覆盖不全、村民居住分散等因素影响,高科技的技术防范手段不能推广和使用,传统的人力防范和物质设施防范手段仍然兴盛不衰。农村治安防范薄弱而频发入室盗窃、抢劫、杀人等案件,违法犯罪防控需求大。由此,作为典型人力防范和物质设施防范手段结合的个体治安承包将长期存在。
  2.个体治安承包的做法能对违法犯罪防控有较大贡献
  个体治安承包从1996年兴起至今,其对违法犯罪防控的贡献是有目共睹的。虽然全国有不少人质疑治安防范和部分治安管理工作的承包是“警察放权和不履职”、“警察躲懒”、“政府放任不管”等,但是警察在长期维稳的高压态势下无暇顾及这些基础工作是不争的事实。为此,各地政府和公安机关实施了警力下沉、增加警察编制、一警多能、优化警力配置等改革,动静不小但见效甚微,而个体治安承包却表现出不一样的成效。
  从理论上说,个体治安承包能实现违法犯罪防控的功能,理由为:第一,个体治安承包人一般为承包区域“土生土长”的当地人,对该区域的治安情况较为了解,且雇佣人员一般为自己的亲朋好友或者当地人居多,具有有效防控违法犯罪的天然优势;第二,治安承包工作成效是与承包人经济利益挂钩的,某些特殊指标的完成(比如抓获在逃犯、获取重大治安案情线索等)还可以获得额外奖励,这种机制在市场经济条件下对调动治安承包人的积极性是有效的;第三,个体治安承包的“治安”本身为基础、细致工作,工作时间长、见效慢,需要占用工作开展人员大量的时间和精力,多数地方的个体治安承包人及其聘用人员为暂无合适工作人员、离退休人员或者农村闲散劳动力,比警察更能够全身心地投入到承包的治安防范和管理工作中,违法犯罪防控效果更好。
  从实践上说,无论是在城市还是农村地区,实行个体治安承包一段时间后,该区域社会治安状况大都呈现良好趋势,发案率降低,公众安全感增强,某些突出的社会治安问题得到遏制。{8}实践是检验真理的唯一标准,个体治安承包的实践功能充分证明该做法对违法犯罪的防控有极大成效。个体治安承包从出现至今的20年时间里,遭遇的质疑颇多,但其仍以顽强的生命力在全国各地生根、发芽,并呈现勃勃生机,这归功于各地对其治安防范功效的认可,违法犯罪防控功能的有效性必然使个体治安承包具有存在的合理性。
  (二)法律上的合法性
  合法性对应的英文单词为legality,意为“合法律性”。个体治安承包的合法性是指个体治安承包应符合现有的法律规范。在政府购买公共服务的视域下,个体治安承包的合法性争议主要集中在两点:一是个体能否成为治安承包主体,二是个体治安承包的做法是否符合现有立法精神。
  1.个体能够成为治安承包主体
  新公共管理理论认为,公共服务不排除由私人来提供,可以采用契约制形式。{9}个体治安承包中的“治安”是公共治安,属于公共服务的范畴,包括不涉及公权力的治安防范和部分治安管理工作。公共治安具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性,是典型的公共产品,可以由私人来供给。{10}个体治安承包的发包方为街道、综治办、派出所、村(居)委会等主体,为政府职能部门或者其派出机构,采用政府和发包方、发包方和承包人分别签订政府委托代理合同和治安外包合同的形式,是典型的政府公共服务外包形式,符合契约制的构成要件。{11}因此,个体治安承包不违背新公共管理理论,“治安”可以承包给个人,政府可以向个体购买不涉及公权力的治安防范和管理服务。我国公安机关聘用大量的协警从事社会治安防范和部分不涉及公权力的治安管理工作,并支付工资、发放奖金和购买各类保险,是政府职能部门(即公安机关)向个体(协警)购买公共服务的做法。
  2.个体治安承包的做法符合现有立法精神各地质疑个体治安承包合法性的焦点集中在“个体治安承包不符合《意见》规定的承接主体条件”。根据国务院的《意见》规定,治安承包的主体为具备一定条件(如独立承担民事责任、能提供服务必须的设施和人员、健全的内部制度等)的社会组织、企业、机构等社会力量。个体治安承包的承包人明显不符合《意见》中规定的治安承包主体条件,是否就意味着个体治安承包不具备法律上的合法性呢?其实不然,国务院的《意见》不是法律规范,不具有法律强制性。《意见》只是国务院为了规范政府向社会力量购买公共服务而下发的指导意见,其实质是行政指导行为,目的是提出切合实际的可行性建议,对“平行”或者下级政府部门发挥参谋和指导作用,不具有法律规范的强制性。个体治安承包作为政府购买公共服务的典范,其功能上的合理性使其从出现至今仍有旺盛生命力,其承包主体与《意见》中的规定相冲突并不影响实践中的开展。某些地方政府部门对个体治安承包的望而却步是把《意见》等同于法律规范而完全遵照执行,是对政府文件是否具有法律规范强制性的误解。当然,各地社会治安状况有所不同,其违法犯罪的防控会有差异性,是否采用治安承包形式要因地制宜,但不能就此质疑个体治安承包的合法性。
  实际上,个体治安承包的做法完全符合社会治安综合治理的立法精神。社会治安综

  ······

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【注释】                                                                                                     
【参考文献】 {1}夏永辉.襄州试行农村治安“承包制”[N].湖北日报,2015-02-11(13).
  {2}周爱明.我市全面推行社会治安责任承包制[N].南京日报,2015-08-10(2).
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  {4}李一宁,金世斌,吴国玖.推进政府购买公共服务的路径选择[J].中国行政管理,2015(2).
  {5}刘毅.“合法性”与“正当性”译词辨[J].学术评论,2007(3).
  {6}刘杨.正当性与合法性概念辨析[J].法制与社会发展,2008(3).
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  {8}邱煜.治安承包的理论与实践[J].中国人民公安大学学报(社会科学版),2003(5).
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  {11}邵任薇.从契约制的视角理解新公共管理[J].岭南学刊,2008(4).
  {12}华乃强.社会治安综合治理概念源头考[J].公安学刊,2009(3).
  {13}郑孟望.治安承包的理论依据及其完善[J].湖南社会科学,2004(3).
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