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【期刊名称】 《南海法学》
亚投行表决权机制的法理探析
【作者】 张盼
【作者单位】 暨南大学法学院/知识产权学院{博士研究生}
【分类】 国际经济法
【中文关键词】 亚洲基础设施投资银行;国际法原则;表决权分配机制;表决权行使规则;一票否决权
【英文关键词】 AIIB;Principles of International Law;Distribution of voting rights;Exercise rules of voting;One vote veto
【期刊年份】 2019年【期号】 2
【页码】 73
【摘要】

亚洲基础设施投资银行作为宗旨上支持基础设施建设,模式上注重准商业化运作,融合了“股权制公司”与“国际组织”二元主体属性的政府间国际组织,在表决权机制设置上应当符合国际组织法的基本原则。摄入政治因素的亚投行表决权机制在运行中存在着效率与平等的价值冲突,需从表决权分配机制和表决权行使规则的双重视角切入,剖析其存在的具体缺陷。结合国际金融组织表决权机制中广泛存在的“一票否决权”争议命题,因循“一带一路”倡议下融资机制的优化角度,对亚投行表决权分配机制和表决权行使规则作制度完善,整体探索亚投行表决权机制的法理基础,有利于发挥亚投行作为“一带一路”倡议金融支点对亚洲基础设施建设应有的促进作用。

【英文摘要】

As an intergovernmental organization, The Asian Infrastructure Investment Bank(known as AIIB), aiming to support infrastructure construction and act in a quasi-commercial way in its mode, integrates the dual principal attributes of "equity company" and "international organization". The set of voting rights should thus conform to the basic principles of international organization law. However, a conflict of value occurs between efficiency and equality in the operation of AIIB voting with political factors. So it is necessary to analyze its specific defects from perspectives of the distribution and the exercise rules of voting. In line with the "one vote veto" proposition, a debatable topic in IFC voting program, and following the view of optimizing financing mechanism under "The Belt and Road" strategy, this paper, exploring the legal basis of AIIB voting mechanism, attempts to improve its distribution and exercise regulations so as to promotes Asian infrastructure construction as a financial fulcrum of "The Belt and Road" strategy.

【全文】法宝引证码CLI.A.1268635    
  一、背景、问题、研究进路
  作为中国主导的“一带一路”倡议下提供资金融通的金融支点,[1]亚洲基础设施投资银行(Asian Infrastructure Investment Bank,以下简称“亚投行”)成为第一个由发展中国家倡导并建成的多边开发银行,也是首个特定着眼于亚洲地区基础设施建设,兼具“国际组织”与“股份制公司”的多边金融机构。亚投行的建立从全局视角上深度契合了“一带一路”倡议下优先实现(亚洲)基础设施互联互通的战略目标,为人类命运共同体思想的实践提供了有力注脚;即仅就金融服务实体经济的微观视角而论,亚投行为全球的成熟资本对接亚洲的优质资产创造了新的“桥梁”,不仅达到了供需双方的需求平衡,[2]亦推动形成了互联共通的多赢局势。
  专注于改善当前亚洲基础设施建设中存在的不足,亚投行通过提供基础建设资金支持,能有效提振“一带一路”沿线国家的经济发展。但欲有效发挥亚投行的作用,前提是亚投行须具备一套透明、高效的内部治理与决策机制,以直面并解决基础设施建设面临的资金难题。多边开发银行中决策机制的优劣直接决定了其宗旨能否实现并发挥实效,亦即缺乏良性标准支撑的决策机制必然导致决策结果与机构“应然”宗旨之偏离,并造成“实然”上的不良影响。[3]“取法乎上,仅得其中,取法乎中,仅得其下”。[4]比之于亚投行筹建宗旨之实现,应当基于高标准的治理目标,妥帖确立内部决策机制,[5]规避不当政治干预对其(金融服务)权威性之消减。本文因循于“一带一路”倡议下基础设施建设融资优化之视角,重点对亚投行决策机制中—表决权机制进行法理分析,以期对亚洲互联互通的伟大愿景之最终实现有所助益。
  当前学界对亚投行的研究,倾向于从宏观视角切入,分析其对区域政治形势与金融治理等方面所具有的意义及改进革新的幅度,从微观角度研究内部治理尤其是表决权机制的尚不多见。王达对亚投行设立背景、治理结构、投资风险等问题进行了深入剖析,归纳了亚投行运转时应当遵循的公开、透明、民主三原则;强调在内部架构上要确保中国的大股东地位,在决策时不能失去他国的支持;对于预期可能出现的决策僵局,应适时引入“混合投票”机制;但对决策机制中投票权的分配与行使等问题则着墨不多。[6]顾宾从治理结构着手,条分缕析了涉及理事会与董事会及行长产生机制的相关问题,对作为论证前提的资本分配与决策机制则未从制度建构层面予以展开。[7]袁江在探讨亚投行内部治理与多边协商的关系时,从内部治理应遵循之基本原则切入,强调在权、责、利统一的基础上妥善处理初始权力分配、激励约束机制等问题,但限于篇幅而未及详述。[8]王丽华虽从法规范视角出发,论证了亚投行与区域金融治理革新间的关系问题,但最终问题意识复归于对其运行机制之设想,对表决权机制关注不够,亦未能提供法规范意义上的解释论证。[9]罗杭与杨黎泽从投票权与投票权力的概念键入,通过数理函数对亚投行中的投票权力进行了测算,对于认识并探讨亚投行中表决权机制的相关问题具有重大借鉴意义。[10]综上,前述研究或从政治学、国际经济学等视角进行,或着重于对投票权作量化计算,从规范层面对亚投行的相关问题进行法理探讨则尚属少见。
  本文基于亚投行所负载之“国际组织”与“股份制公司”主体二元属性,探讨亚投行运行中表决权的法理问题,兼采组织法与商法之双重思维:因循于国际组织法设定的基本原则,能够纠偏亚投行在商业运作中因不确定性而引致的投机短视行为,实现开发援助基本理念下的价值创造功能。而回溯于“商”之释义在法律规范层面作目的解释,营利性与营业性作为商事活动独立存在的核心要素,[11]对具有股份制公司属性的亚投行开展运营活动具有根本的导向作用。亚投行具备开发性商主体的定位,“保本微利”与“量、价、险平衡”应成为其商业运作的应遵循的基本原则。[12]而受到主体二元属性的形塑,亚投行在配置关涉基本经营策略的内部表决机制时,亦必须兼有国际组织法与商法的双重思考面向。基于此,结合国际组织法的基本原则并化用商事法规范下的“公司治理”理念,重点分析亚投行决策机制中表决权机制所应契合之规范法理。通过比较剖析当前多边开发银行治理架构中表决权机制设置所存之优劣利弊,对“一票否决权”、中小股东(主权国家)权益保护等关涉公平价值的问题予以回应,以期立足于“一带一路”倡议项下融资制度之优化愿景,为亚投行表决权机制的建构与完善提供思路与方法论上的助益。
  唯需注意的是,本文立足于“国际组织”与“股份制公司”之主体二元属性,一方面是要突出亚投行的经济职能,避免过多的政治因素对其商事属性的解消,在引入国际组织法基本原则基础上,重点仍是基于传统民商法视阈来分析表决权机制的法理属性;另一方面在于本文并未沿用概念法学项下“提出问题—分析问题—解决问题”的三段论模式,而是基于“一带一路”倡议下融资机制的优化视角,从表决权制度构建应当遵循的国际组织法基本原则进入,提炼表决权制度在政治因素涵摄下产生的效率与公平二元难题,并通过类型化思维探讨以分配机制与行使机制解决前述难题所可能之路径,兼对具有严重争议的“一票否决权”予以剖析,整体探索亚投行表决权机制的法理基础。
  二、亚投行表决权机制应当遵守的国际法原则
  亚投行兼具“国际组织”与“股份制公司”的二元主体属性:作为由主权国家组成的政府间国际金融组织,其治理结构可划分为理事会(Board of Governors)、董事会(Board of Directors)和管理层(Management)三大板块。[13]而将其定位为以提供基础设施建设资金融通为主要经营范围的、具备法人资格的股份制公司(商业银行),则依据现代公司治理的权力结构(决策权、执行权、监督权),可将亚投行的公司治理机制划分为:“决策机制”“执行机制”与“监督机制”三大部分。统合治理结构与治理机制对亚投行作组织视角的实际分析,因董事会之于管理层具有决策权,相较于理事会又具有执行权,且在AIIB协定中并未规定与董事会或(亚投行)行长平级之独立的监督机构,[14]以公司治理理论解析亚投行的治理现状,实则可简化为“决策机制”与“董事会治理”两大层级:“决策机制”主要关注于亚投行内部投票份额分配问题及理事会议事规则,尤其关注于表决权机制之设计与行使;“董事会治理”则着眼于诸如董事会选举机制、运行机制及行长级高管的约束机制等制度的建构及完善。[15]本文重点基于主体二元属性探讨亚投行的内部决策机制,尤其是关涉决策机制中表决权分配、行使的相关问题;对于“董事会治理”则留存他文后述。
  检视国际组织中涉及表决权制度的相关实践材料,并未对于表决权概念的明确界定。公司法意义上的表决权,系指“股东就股东会议的议案的决议权”。[16]引申于亚投行,应指成员通过签订合作协议、履行出资等义务获得成员身份后,基于自身意志对内部决策享有的决议权。有论者区分投票权与投票权力,认为前者系成员在组织中基于所持票数及其比例而具有的权利,后者则指基于其权利而产生的能够影响决议结果的权力。[17]这种区分是基于权利与权力(制度下)之分野,从静态分配与动态行使的二元维度对表决权所做的法规范意义上的抽象。基于此,法规范意义上的表决权机制应当包括分配机制与行使机制两部分,二者相互缠绕,有机协同于契合组织宗旨的决议结果之做出与执行。
  统合亚投行的组织法属性与公司法维度的表决权概念界定,将糅合权利与权力双重内涵的表决权机制嵌入亚投行的内部治理中,在抽象层面应当契合国际组织法公认的基本原则,并在落实层面上对分配机制与行使机制作具象化分析。前者要求作为整体的表决权机制之设置理念须符合国际组织法基本原则的规制精神,与基本原则相违背的表决权机制将不具备治理意义上的正当性;后者则要求在表决权的具体运作中遵循基本原则,其分配机制与行使机制应符合国际组织法的规定,并能够对国际组织法中表决权设置及行使之缺陷进行检视及重构,以诺成亚投行作为多边金融组织的公益属性。综上,尽管对以亚投行为代表的多边开发银行之确切概念界定仍暂付阙如,[18]但对于亚投行作为国际组织所应遵循之组织法基本原则并无重大争议。基于对相关国际法及国际组织法材料之总结归纳,亚投行设置之表决权机制应当遵循以下(国际组织法意义上的)基本原则,主要包括:主权国家平等原则、独立性原则及兼顾效率与公平原则,兹作下述:
  (一)国家主权平等原则
  作为经由诸主权成员国基于协商一致通过《AIIB协定》,并使之通过各自国内立法批准程序,最终达致生效条件而建构组成的政府间国际组织,亚投行及其协定的设立应当符合《维也纳条约法公约》关涉国际组织构成的相关规定,可涵摄于国际条约法适用之规范域。由此,无论是基于组织宗旨,抑或是国际条约法的规制要求,国家主权平等原则均为亚投行设置表决权机制应符合之基本要求,亦是内化于亚投行设置步骤中程序正义的本质要求。
  亚投行的成员均系具有独立平等国际法地位之主权国家,在分配亚投行的表决权份额时,首先需遵守主权平等原则。但平等原则不应在表决权分配上作教条化的语义解释,僵化理解为一国一票的形式平等将践踏实质平等的精神要义。借用亚里士多德对正义作分配正义与矫正正义之区分,对平等之理解应当基于“平等”之于各主体“真实价值”层面上的平衡为界限。具体到亚投行的表决权分配上,以经济贡献率为平衡标准理解平等显然更为合理:各成员国享有平等参与亚投行决策并投票的权利,但各主权国家所享有的表决权份额应当与其投资的“真实价值”作比例原则上的平衡匹配。表决权权重基于投资比例上作平衡分配,既是实质平等的要求,也是对亚投行自身股份制公司所要求的营利性要求之回应。聊五分钱的天吗
  亚投行本身并非封闭而是具有较大组织开放性与成员国际性的金融组织,各主权国家的持股比例势必因其他国家的加入而发生变化,各主权国家的“真实价值”与经济贡献率也会随之发生变化。基于此,在遵循主权国家平等并兼顾公司治理的比例相符基础上,亚投行应当事先考虑表决权权重(分配)的动态变化,并设置良性的计算标准和评估机制,充分将各成员国当下“真实价值”反映到表决权的分配决策中去。需要注意的是,分配平等并不能兜底整体之平等,各成员国虽然平等行使表决权,但分配及行使方式的不合理将使形式上的平等异化为实质的不平等,故主权平等原则不仅需要嵌入分配机制中,也应是指导行使机制建构的重要原则得到一体遵循,才能真正实现形式平等与实质平等的内在统一
  (二)独立性原则
  亚投行的法律地位由AIIB协定赋予,其作为股份制的多边开发银行,应具有独立的法律人格。而要保持独立之主体人格,则需将亚投行基于意思表示所作法律行为包含的意志与具体成员国的意志相区隔。国际组织的自治性不应被过度的政治性因素所干预。[19]不当的表决权机制常常使国际经济组织沦为国际政治斗争的延伸工具,不仅严重有损其自身调节区际经济秩序的权威性,也使其深陷强势成员国利用自身地位推行国内政策及意识形态的怪圈与泥淖。亚投行具有自身独特的价值追求,宗旨是通过对基础设施建设进行投资,实现亚洲的互联互通和经济的可持续发展;[20]申言之,亚投行应是独立于其成员国而存在的,其应当避免因表决权机制设置不当而导致少数强势成员国利用自身优势份额与表决权权重影响乃至操控决策的情况发生,保证亚投行的实际行动符合设立宗旨和目的。因此在表决权机制的建构理念上,应当始终坚持独立性原则,确保亚投行能保持其独立国际经济组织的定位,避免陷入政治博弈当中而丧失独立的主体人格。
  (三)兼顾效率与公平原则
  亚投行作为政府间国际金融组织,其根本宗旨是为基础设施建设提供援助性的支持资金。尽管基于“股份制公司”主体属性要求采取准商业化运作,但更多侧重于公司治理结构层面的商业化一致性,遵循“保本微利”的运作原则。亚投行采用股份制公司的治理模式,主要业务是向“一带一路”沿线国家提供基础设施建设贷款,资金主要来源于成员国认缴股份所支付的资金。商业化运作所追求的效率目标,一定程度上即体现为以认缴股份之多寡分配在经济组织中的决策权,此系现代金融机构内部治理结构的必然配置逻辑。但亚投行区别于一般股份制银行(商业银行)的地方在于,其不以利润最大化为首要目标,营利目标须与公平开发目标相平衡;同时,亚投行致力于为基础设施建设提供长期支持,没有短期获利的利益驱动。但随着亚投行成员国的逐步增长,加之其自身规模的不断扩大,不同的利益主体(集团)所倾向的决策意愿将逐渐增多,甚或出现分歧乃至对立意见。[21]对于重大事项,常会因为无法达致特殊多数的表决份额而使得争议事项被搁置,造成决策的低效。加之表决权行使规则中若存在一票否决权,则往往会出现因强势成员国的一票否决而使得其他成员国均一致同意的重大事项被推翻。究其根源,在于表决权分配不合理所给予个别成员国不当的强势地位,并因其单方利益而不当行使表决权所致。决议僵局将导致效率与公平的紧张关系,既难以兼顾主权国家平等原则而造成实质不公平,也会影响决策的效率而不利于整个组织的运作管理。因此,亚投行表决权机制的配置,应当规避表决权份额的过度集中与投票联盟等不当表决权行使方式出现的可能,适当调整部分事项(主要为实质性、业务性事项)通过所需之比例,精简决策结构和表决程序,使表决权机制能在兼顾高效开发与公平援助的设立宗旨之基础上,为亚洲基础设施建设和区域经济合作提供高效优质的资金融通服务。
  综上,亚投行作为宗旨上强调区域经济发展与合作,模式上注重准商业化运作并融合了股份制公司与国际组织二元属性的政府间国际金融组织,其专注于基础设施建设投资这一急需资金投入而又具有高风险与长回收期的领域,既需要卓越的政治智慧,也依赖于高超的经营治理模式。亚投行对于解决“一带一路”沿线国家的基础设施建设滞后的难题,并创建良性的互联互通区域发展环境具有重大意义,但其宗旨与目标的实现需要遵循上述国际组织法的相关基本原则,核心则是科学合理的配置表决权份额及行使机制的程序及实体制度。基于此,从法理层面键入对关涉亚投行表决权机制(表决权分配机制及表决权行使)相关问题的具体分析,兹作下述。
  三、亚投行表决权分配机制建构探析
  对表决权机制作内涵之厘定,应包括表决权分配机制及表决权行使规则。表决权分配机制决定着各成员国持有投票权(多寡)之静态数值,涉及对具体决议事项的赞成与否则直指表决权行使规则的动态操作。[22]亚投行内部治理中的表决权分配机制,主要指各成员国基于一定的计算规则而持有享有的表决权份额(权重)。[23]亚投行中成员国所享有的表决权份额的具体来源包括:基于成员身份获得之投票权(包括基本投票权/Basic Votes,与创始成员投票权/Founding member Votes)与基于认缴出资比例获得之投票权(股份投票权Proportional Votes)。[24]基于身份获得的投票权之设置,主要是基于主权平等原则之考量,其中设置占总投票权12%的基本投票权,由亚投行全体成员国平等分配;同时为激励创始会员国,在基本投票权之外自动给予其600张创始成员国票。股份投票权则是基于各成员国对亚投行的经济贡献率(认缴股份的资本份额)来进行分配。基于通行之一国一票制与加权投票制之类型化分野,[25]亚投行的表决权分配并未遵循一国一票的传统分配原则(例如联合国即采用一国一票的表决机制),而是采用对多种因素综合考量而形成的加权表决制。[26]加权表决制能很好地契合亚投行“股份制公司”与“国际组织”的二元主体属性,但因其分配表决权时需要考量人口、出资份额、责任等众多因素,如果不能科学合理地确定基本投票权与股份投票权之间的比例关系,[27]则空有形式精妙的制度设计与表决权行使规则,却无法真正实现表决的公平合理,则制度初衷及机构设立之宗旨均难以彰显。以下就基本投票权及股份投票权的相关规定进行分析,检视亚投行表决权分配制度的现状及可能存在的问题。
  (一)基本投票权之比例确定问题分析
  设立基本投票权的意义,在于确保主权国家在亚投行中具有平等参与决策的地位。结合亚投行的宗旨综合考察而设置与分配的基本投票权,有效保障了认缴出资比例较少的成员国在亚投行中的最终投票权。亚投行致力于支持“一带一路”沿线国基础设施建设,因而申请加入亚投行的成员国可区分为两类:一是急需基础设施建设贷款提供支持的国家;二是能够为融资需求提供资金支持的国家。因此在设置基本投票权时,需着重平衡这两类国家间的投票权配置,从而决定基本投票权应占总投票权的比例。基本投票权的设置对于持有中小投资份额的主权国具有极其重要的意义,在亚投行的基本投票权设置中,将份额定为总投票权份额的12%,既是主权国家平等性的体现,也是为了保障基本投票权在各成员国表决权份额中的权重不因股份投票权的波动而被过分稀释和削弱,并在一定程度上能够弥补因投资份额过小而难以取得具有足够权重的股份投票权的缺憾。[28]
  同时,充分借鉴其他多边开发银行关于域内与域外成员国投票权份额的分配经验,限制域外成员国尤指域外发达成员国的投票权份额,以减少其对亚投行内部治理所可能造成的影响。AIIB协定规定域内成员国投票权占比75%,域外占比为25%。在基本投票权的份额分配中,区分域内外成员国之不同而设置差异化的投票权比例限定,能够为域内成员国尤其是发展中国家的投票权份额(话语权及发展机遇)提供制度保障。但这种比例限制并非是对域外成员国的差异化歧视,亦非对最惠国待遇及国民待遇等原则的违背,其根本还是为了亚投行宗旨的实现。建立亚投行的根本目的是提高亚洲基础设施建设水平,促进经济发展并实现区际互联互通。吸收域外成员国一方面是为了提升域外国家的参与度,但更主要目的还是为亚投行吸引资金,并吸纳域外发达国家关于构架多边金融机构的经验,包括表决权机制的建构经验,通过经济合作的加强,实现对亚投行的内部治理结构、运行管理模式的构建、纠偏提高和完善。
  (二)股份投票权之比例确定问题分析
  因基本投票权占总投票权的份额固定,加之创始会员投票权不会发生变化,从平等性上实现了对小股份主权国家的利益保护。正因如此,股份投票权形式上决定了各成员国所持有表决权份额之多寡,从实质平等的意义上契合了投票权份额与(认缴)股权资本份额相当的商业运作逻辑。区别于世界银行计算股份投票权份额时所采用的布雷顿森林公式,[29]亚投行是基于各成员国GDP数值来测算其相应的股份投票权份额的。[30]IMF出于政治目的之考量,基于布雷顿森林公式赋予了美国最高的表决权份额,在表决权行使方式上附带一票否决权,使得表决权份额分配结果无法准确反映各成员国的经济实力,亦不能给予各成员国与经济实力相匹配的话语权,难以维护成员国真实的利益诉求。[31]亚投行根据各成员国的GDP计算股份投票权份额,一方面是为了亚投行中大多数发展中国家获得与其经济实力相匹配的股份投票权份额,另一方面也是因为布雷顿森林公式存在着缺陷。其在GDP之外考虑的经济开放度、经济波动性及国际储备三要素既容易被人为操控而使数据失真,在计算方法上也存在不足。而以GDP数值分配股份投票权,既能相对真实地展现各成员国在国际上真实的发展现状,亦能缩减各成员国之间的投票权力差距,平衡各成员国之间的利益分配冲突,[32]维护各成员国在亚投行中的核心经济利益。唯需注意的是,《AIIB协定》规定域内外成员国出资比例为75:25,在出现法定增资情形时,域内成员国共同出资比例总额不得低于70%,故而在出现新成员加入认缴或者原始成员国申请增持的情形时,应注意不得使域内成员国出资总额低于70%。但基于公司法之规定,出现法定增持股本情形时,各成员国可按照其在股本中所持之比例,依同等比例增持新增股本的相应比例部分,但由于投票权份额的计算方式复杂,并不能保证达到增加股份投票权份额的目的。
  四、现行国际经济组织中表决权行使规则的构建与反思
  不同国际经济组织基于自身需要,往往构建不同的表决权分配机制,但其能够采用的表决权行使规则在技术层面具有方法论意义上的同质性,尽管在具体的数理表达上可能仍然会一定的细微差异。表决权行使规则,是指成员国基于其表决权份额对待决事项进行决议时须遵守的规则。亚投行内部治理中表决权行使规则应如何设置,例如选择多数通过还是协商一致,特别多数通过所需的比例如何设置方为适宜,将直接关系着“国际组织的工作效率和履行职能的效果”。[33]本节通过对表决权行使规则作类型化分析,梳理现行表决权行使规则存在之缺陷并予以重构,结合一票否决权问题,反思亚投行表决权行使规则设计中出现的问题,并探讨是否存在完善之可能路径。
  (一)表决权行使规则的类型与一票否决权
  1.表决权行使规则的类型化建构
  考察国际经济组织(例如世界银行或国际货币基金组织)的设立公约或协定,其中采用的表决权行使规则类型主要包括:协商一致制、一致通过制、多数通过制(依据获胜规则可细分为简单多数与双重多数)以及加权

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