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【期刊名称】 《武大国际法评论》
中美贸易战背景下的美韩FTA修改方案评析
【副标题】 兼论中国的应对
【英文标题】 KORUS FTA Amendments and Modifications in a US-China Trade War
【英文副标题】 Also on China’s Response【作者】 全小莲
【作者单位】 西南政法大学国际法学院{副教授,法学博士}
【中文关键词】 中美贸易战韩FTA;美国232调查;最惠国待遇;国别豁免
【英文关键词】 US-China trade war; KORUS FTA amendments and modifications; section 232 investigation; most favsred nation; country exemption
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 100
【摘要】 美国的钢铝产品232调查是中美贸易战的第一回合,而美韩双边FTA的修改方案则是美国232调查国别豁免的实践。在美方对国别豁免的标准和程序秘而不宣的情况下,美韩FTA修改方案是研判美方意图和立场的重要样本。此外,国别豁免安排涉嫌违反WTO的最惠国待遇原则、透明度原则、普遍取消数量限制和关税约束等规则。中国虽然不是美韩FTA的缔约方,但在WTO框架下基于最惠国待遇所应当享有的合法利益也会遭受损害。因此,中国应当将美国的国别豁免安排涉至WTO争端解决机制,以积极应对。
【英文摘要】 United States and the Republic of Korea have reached an agreement in principle on the general terms of amendments and modifications to the KORUS FTA. The arrangement relating to the steel and alumni product is also the consideration for a country exemption for the Republic of Korea from tariffs imposed on steel imports under Section 232 of the Trade Expansion Act of 1962. Given that the standards and procedure of country exemption under the Section 232 investigation remains unclear, the amendments and modifications would be of great significance to analyze U. S. government’s intention and practice under Section 232 investigation in a US-China trade war which violates its promises and obligations under the WTO rules and impairs China’s legal benefit as the WTO member. China should recourse the country exemption arrangement to the WTO dispute settlement mechanism.
【全文】法宝引证码CLI.A.1250750    
  一、中美贸易战中的232之战及其国别豁免
  2018年中美之间的贸易战如火如荼。从时间来看,美国对钢铝产品的232调查和中国的反制措施为前哨战,美国301调查及中国的应对措施为全面遭遇战。7月11日,美国宣布在301调查项下额外对原产于中国的2000亿美元商品加征10%的关税。这标志着贸易战升级,未来不排除有进一步升级的可能。[1]其间美国将中国对铝初级产品生产者的补贴措施(DS519)和技术许可方面的法律法规诉诸WTO争端解决机制(DS542)。[2]中国则将美国钢铁232关税措施(DS544)[3]和301措施(DS543)诉诸WTO争端解决机制。7月19日,美国又将加拿大、中国、欧盟、墨西哥和土耳其等5个成员对美国232调查的反制措施诉诸WTO争端解决机制。
  在中美贸易战同期,美国的232调查也引发了其与主要的贸易伙伴之间的贸易战。在232调查中,美国政府给出了2种豁免情形,即产品豁免和国别豁免。产品豁免的条件和申请、听证程序已经公布,但国别豁免的有关情况仍未可知。从实践来看,美国把国别豁免放在双边谈判中,对贸易伙伴进行逐个击破。韩国成为第一个倒下的国家,通过达成美韩FTA附属协议的方式取得了232钢铁产品关税的国别豁免。[4]阿根廷、澳大利亚和巴西与美国取得了“其他令人满意的解决方案”。[5]欧盟、加拿大、墨西哥前期取得了临时国别豁免,但随着与美国谈判的破裂,它们都和中国一样被采取了232措施。欧盟、日本、加拿大、墨西哥、印度和俄罗斯也和中国一样,先后开始报复,对原产自美国的商品加征额外关税。[6]
  在整个232调查进程中,美韩FTA的修改无疑有着特殊重要性。首先,考虑到美韩均为WTO成员,因此,虽然美韩FTA不直接规范中国的权利与义务,但是有可能损害中国在WTO框架下所应当享有的待遇和竞争机会。其次,韩国对美议价能力有限,美韩FTA修改方案基本体现美国的立场和主张。在美国政府对国别豁免的标准和程序秘而不宣的情况下,美韩FTA修改方案作为美国232调查国别豁免的实践,是研判美方意图和立场的重要样本。因此,密切关注美韩FTA修改的最终方案,审视其是否符合WTO规则的要求,对于中国而言有着重要的意义和价值。
  二、作为获取国别豁免对价的美韩FTA修改
  1.修改过程
  美国政府于2017年7月12日正式向韩国提出重新商讨和修改已生效5年的美韩自由贸易协定(即美韩FTA)的要求。[7]依据美韩FTA第22.2条,由美韩双方共同组成的“联合委员会”(joint committee)负责监督协议的实施情况,进一步加强两国间贸易关系,解决与条约的适用与解释相关的争端并负责可能影响该协定运行的任何其他情况。美国贸易代表办公室(Office of the United States Trade Representative, USTR)依据该条要求举行特别会议,修改美韩FTA。
  值得注意的是,美国在提出修改美韩FTA之时手中握有TPA授权[8],但它选择依照已签订的政府间协定的内设条款启动谈判。这也是继退出跨太平洋伙伴关系协定(TPP)和重新启动北美自由贸易协定(NAFTA)谈判后,美国再次对亲密盟友挥出“贸易大棒”,更一度威胁废止美韩FTA。韩国政府不甘束手就擒,曾经主张美国也在美韩FTA下获益,因此没有必要修改一个运转良好的条约[9],还曾表示要大力发展与其他国家的贸易。但文在寅政府在废约的威胁面前不得不很快改弦易辙,全力以赴与美谈判。双方于2017年8月22日正式启动条约修改的谈判,并最终于2018年3月28日发表联合声明,就FTA修改方案达成原则性一致,同时就美国给予韩国钢铝产品232调查国别豁免待遇等问题达成一致。目前美韩均未披露修正案的最终文本,但相关修改内容已通过多种渠道公开。根据美国白宫2018年3月28日发布的情况说明(fact sheets)[10],此次修改范围包括美韩FTA文本及其附属协议(side deals)。
  2.美韩FTA文本的修改
  对美韩FTA文本的实质性修改集中在小汽车产业。白宫宣称在增加美国汽车产业的就业和扩大对韩出口方面取得重大进展:第一,韩国承诺将进一步开放国内汽车市场,每家美国车企对韩国年均出口限额从原来的不超过2.5万辆提升至不超过5万辆。这些车辆在安全质量标准上只须符合美国标准即可,无须考虑是否符合韩国标准。第二,韩国承诺通过考虑美国的环境标准和排放标准来改善美国汽车在韩国的销售环境。通过美国排放检测的小汽车应被视为符合韩国的排放标准,无须进行本地检测。韩国承认美国的汽车零部件产品标准对于美国汽车而言是必要的,且将减轻美国零部件的标识负担。韩国将增加发放给美国汽车生产者的温室气体排放指标(eco-credits)[11]。韩国还将在设置燃油经济性标准时考虑美国公司的平均水平并对小额出口者施行更加宽松的标准。第三,原本将于2021年到期的美国对韩国皮卡征收的25%的关税,也将延长20年至2041年[12]。除此以外,韩国同意改进海关程序并在年底前修改对新药的医疗报销政策以履行其在美韩FTA项下的义务。
  3.范围的扩大
  此次,与FTA文本修改同时达成的附属协议的涵盖范围则更加广泛。第一,在美国232调查项下,韩国出口至美国的钢铁产品将获得永久国别豁免而无须缴纳25%的关税[13]。同时韩国接受了配额约束,对美国出口的每种钢铁产品(product by product basis)年出口总量都将减少至过去3年年均出口额的70%。值得注意的是,韩国出口至美国的铝产品未获国别豁免。第二,白宫宣称美国财政部和韩国即将达成关于汇率操纵的协议[14]。该协议将包括关于汇率实践的承诺、增加透明度和追责机制。
  三、美国的策略与立场
  (一)将FTA谈判与232调查的国别豁免绑定
  虽然钢铁与铝制品的232调查国别豁免并非美韩FTA本身的修改内容,但两国政府在声明中都指出232国别豁免是此次谈判的一部分。此外,从内容来看,FTA本身的修改基本上是韩国单方面进一步开放汽车市场的妥协和让步。相较于美国在韩国汽车市场中的获益,韩国获取的只是美韩FTA文本以外的钢铝产品国别豁免。如果不把二者一并考虑,确实无法解释韩国在FTA文本上作如是让步的动机。
  (二)将汽车产业作为重点产业予以保护
  在美国此次对全球发动的贸易战当中,汽车产业成为其重点保护领域。美国在对韩国提出修改和调整谈判请求时就抱怨在美韩FTA生效的5年间,美国对韩国货物贸易赤字增长了1倍[15],而韩国对美国小汽车整车及零部件出口的大幅度增长是首要原因[16]。从结果来看,此次美韩FTA文本修改也主要集中在汽车产业。
  在美韩双方宣布对小汽车产业相关条款修改达成一致后不久,2018年5月23日,美国更是宣布启动对小汽车的232调查[17],包括小汽车、越野车、箱式小货车(vans)、轻卡(light trucks)及汽车零部件等。将小汽车产业的重要性上升至国家安全的高度。在宣布启动调查的声明中,美国商务部指出,“汽车制造业长期以来一直是美国技术革新的重要源头。外国进口小汽车对国产汽车和零部件造成威胁,其可能的影响包括削弱汽车系统、自动驾驶、燃料电池、电力发动机和蓄电池、高级生产流程和其他前沿技术的研发能力及熟练产业工人的就业等”。[18]
  小汽车产业作为重点保护产业的另一个证据是美国在《北美自由贸易协定》的修改中所提出的谈判主张[19]。美国贸易代表办公室(USTR)主张由于3国间有保密协议,所以不公开谈判的资料,仅在第四轮谈判后发布了《NAFTA谈判目标摘要》[20]及其后续更新版本[21]。这2份文件均是对自由贸易协定规则更新的技术性描述,并未涉及具体的数量、规则等要求。但根据加拿大和墨西哥透露的消息,美国主张应当进一步提高享受NAFTA优惠关税的汽车北美原产地成分比重,由现在的62.5%提升至85%,并且要求其中有50%的美国成分[22]。
  (三)试图在汇率操纵议题上取得突破
  汇率操纵议题是特朗普的主要竞选主张之一。关于汇率操纵国家,IMF执行董事会曾于1977年4月29日通过了一项旨在避免操纵汇率或国际货币体系的决议,但并未对汇率操纵设定国际标准。自2016年2月起,美国定义汇率操纵的法律由1988年国会通过的《贸易和竞争综合法》[23]变更为《2015年贸易便捷和贸易促进法》[24]。根据2015年法案,美国财政部基于经济研究和数据分析确定了“不正当操纵汇率”的3个门槛标准:对美贸易盈余超过1年200亿美元;经常项目盈余占到GDP的3%;通过汇率干预买入的外汇超过GDP的2%。符合上述3个指标的国家和地区一旦被认定为“汇率操纵国”,国会会通过决议对该国或地区实行惩罚性措施,例如征收“惩罚性关税”等。[25]
  但值得注意的是,按照上述三个主要指标,没有任何国家和地区构成汇率操纵国。韩国央行为缓冲美元汇率浮动的影响,经常以自己的名义购买或卖出美元,并且有大额的经常项目盈余[26]。因此,在美国的观察名单上,韩国首当其冲,而中国汇率干预这项指标即使在高峰期也低于韩国[27]。这导致特朗普总统无法实现他在竞选时就提出的将中国列为“汇率操纵国家”的意图。
  在国际规则和国内法双重阻碍之下,在推进美韩FTA谈判的同时推动美韩之间关于汇率操纵议题的谈判不失为特朗普政府所能寻求的一条突围之路。因此,白宫将汇率操纵议题谈判与美韩FTA谈判、钢铝产品232调查国别豁免一起作为特朗普尽职履责捍卫美国贸易利益和国家安全的工作内容一同发布,并表示美韩之间的汇率操纵议题谈判接近尾声,而新的条款将包含关于汇率操作、透明度和报告制度以及责任追究制度的重要承诺。[28]
  总的来说,美国主导的此次美韩FTA修改谈判是将对FTA文本本身的修改和附属协议绑定进行的。这2部分中,附属协议的研究价值更大。一是文本修改主要是韩国进一步提高进口小汽车配额、接受美国相关标准、接受对美出口约束。这些内容虽然损害中国出口利益,但考虑到中国对韩小汽车出口仅限于个别车型,数量极小,所以对中国的实际影响有限。二是即使将文本修改内容诉诸WTO争端解决机制,韩国也可以援引GATT1994第24条“关税同盟和自由贸易区”例外为自己辩护。三是中国虽然也可以像美国那样通过双边FTA修改谈判向韩国施压,但中韩关系显然不同于美韩关系,对美国行得通的方法对中国而言,效果未必理想。因此,本文后续部分将主要分析美韩FTA修改的附属协议内容及中国的应对。
  四、美韩FTA修改的附属协议涉嫌违反WTO规则
  (一)美国规定韩国钢铁出口总量,涉嫌违反普遍取消数量限制原则
  此次美韩FTA修改中,韩国获得232措施关税永久豁免的对价是自愿限制出口总量。这种配额安排在WTO框架下的合法情形仅有《反倾销协定》(AD)第8条规定的价格承诺(price undertaking)制度和争端解决案件中通过磋商解决争端的“各方满意的解决方案”(mutually satisfactory resolution)制度与之类似。在反倾销调查中,如果出口商修改价格或停止出口则反倾销调查可以中止或终止。历史上,中国在应对欧盟彩电反倾销的过程中接受过结合数量限制的价格承诺。但值得注意的是,这些自愿限制或停止出口的大前提是在反倾销调查中不被征收反倾销税。而美国此次宣布征收的232措施关税与反倾销调查无关。另外,根据DSU第17条、第22条和第23条,争端当事方可以通过自愿出口限制来解决特定的争端,但是本案中美国的出口总量限制要求是在美韩FTA生效5年进行的实施效果评估之后提出来的,不是WTO争端解决案件,缺乏争端解决的规则基础和法理依据,不属于双方达成的满意的解决方案。
  事实上,美国要求韩国限制出口总量直接违反了GATT第11条普遍取消数量限制的规定。在土耳其—纺织品案专家组报告中,对普遍取消数量限制的体制性意义作了详细阐述。专家组指出,“禁止数量限制是GATT体系的基石之一。数量限制通常有扭曲贸易的效果,如何分配数量限制就很成问题,它的后续管理也常常是不透明的”。根据GATT第11.1条,任何缔约方不得设立或维持除了关税减让以外的禁止和限制,无论其形式为何[29]。在GATT第11.1条中还特别指出被普遍禁止的数量限制措施可能通过配额、进出口许可或其他措施实施。此处“实施”一词被上诉机构解释为“在特定时间生效的”。此种理解也和《许可证协议》第条第一句话的规定相互印证。[30]
  美国要求韩国将钢铁出口总量保持在上一年度出口额70%的水平,否则就要被额外征收25%的关税,该限制直接针对进口产品的数量[31],是通过配额实施的数量限制。无论是否有其他附加条件,此种数量限制本身就是被GATT第11条普遍禁止的。在以往的WTO争端解决实践中,一旦确定存在生效的数量限制,则无须进一步评价其影响的大小与程度,可径行确认其违法性。
  (二)国别豁免涉嫌违反最惠国待遇和透明度原则
  1.涉嫌违反最惠国待遇原则
  2018年,3月22日,美国总统特朗普批准了对“钢铝产品232调查”的修正条款,宣布在5月1日前,暂停对阿根廷、澳大利亚、巴西、加拿大、墨西哥、欧盟和韩国的进口钢铁产品和铝产品征收高关税。美国表示将根据与上述国家的磋商情况,决定是否继续关税豁免计划。5月1日,美国宣布将对欧盟、加拿大和墨西哥的豁免延期30天,并宣布此前已与阿根廷、澳大利亚、巴西达成协议通过其他方式来解决钢铁产品的关税问题。[32]但目前欧盟、加拿大、墨西哥都已经和中国一样采取了对美国的反制措施。印度曾于6月宣布将征收报复性关税但先后2次延期,如无再次延期,则新的税率将于9月18日起实施[33]。
  根据GATT第1.1条,任何缔约方给予来自或运往任何其他国家任何产品的利益、优惠、特权或豁免应立即无条件地给予来自或运往所有其他缔约方领土的同类产品。这就是作为WTO基石的最惠国待遇原则。最惠国待遇原则的目的和宗旨就是禁止在不同国家生产或运往不同国家的相同产品之间进行歧视[34],而最惠国待遇也被誉为WTO贸易体系的支柱之一[35]。最惠国待遇涵盖范围极广,只要是与进出口货物本身、进出口货物的国际支付有关的税收和费用及其征收方法有关的,就都属于最惠国待遇调整的范围。而且,上述规则的适用范围不是某些利益、某些产品,而是“任何”利益与“任何”产品。[36]因此,最惠国待遇保护所有成员对相同产品公平竞争的预期。[37]
  美国在启动国别豁免谈判并授予国别豁免的过程中,中国始终没有被暂时或永久地豁免232措施关税,甚至没有得到谈判机会。中国出口至美国的钢铁与其他已经得到豁免的成员出口至美国的钢铁之间公平竞争的局面已经被破坏。美韩FTA修改的附属协议作为第一个授予被调查国家永久豁免的,使中国出口的钢铁产品较之于韩国对美国出口的钢铁产品处于更不利的竞争地位,因而涉嫌违反最惠国待遇原则。
  2.涉嫌违反透明度原则
  2008年3月8日发布的232调查报告指出,USTR在决定是否给予232措施关税的国别豁免时要考虑:第一,与美国有“安全关系”(security relationship);第二,是否能达成令人满意的“替代性方法”来解决国家安全方面的关注。有分析指出,所谓令人满意的替代性方法既有可能与20世纪80年代对钢铁进口实施的自愿限制协议类似,也有可能与90年代对纺织品进口实施的配额相仿。[38]但目前美国对由USTR主导的国别豁免程序、审查标准都秘而不宣,美韩FTA修改方案以及美国与澳大利亚签订的安全保障协议均未公布细节信息。
  根据GATT第10.1条,任何缔约方实施的有关关税税率普遍适用的法律、法规、司法判决和行政裁决都应迅速公布,使各国政府和贸易商能够知晓。任何缔约方政府或政府机构与另一缔约方政府或机构间实施的影响国际贸易政策的协定也应予以公布。除非会妨碍执法或违背公共利益,或者损害商业机密。
  从法律本身这个层面看,美国授予国别豁免的2个因素“安全关系”和“令人满意的替代性方法”本

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