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【期刊名称】 《武大国际法评论》
原则性与灵活性:中国参与安理会授权使用武力研究
【英文标题】 Principle and Flexibility: A Research on China’s Participation in the Use of Force Authorized by the Security Council
【作者】 李廷康
【作者单位】 国家领土主权与海洋权益协同创新中心、武汉大学中国边界与海洋研究院{博士研究生}
【中文关键词】 安理会;授权使用武力;联合国集体安全机制;全球安全治理
【英文关键词】 the use of force authorized by the UN Security Council; the UN collective security mechanism; international security governance
【期刊年份】 2018年【期号】 5
【页码】 94
【摘要】 中国作为安理会常任理事国之一和国际社会重要一员,与安理会授权使用武力这种联合国集体安全机制的武力执行措施密切相关,参与了部分授权决策和行动。通过分析中国参与安理会授权使用武力的历程,可以发现,中国的立场和行动兼具原则性和灵活性,并希望在两者间取得平衡。原则性是指中国在参与安理会授权使用武力时坚持一贯原则,保持着较为谨慎的立场;而灵活性则是指中国在参与安理会授权使用武力时的灵活务实、“逐案处理”的政治智慧和外交技巧。中国结合本国实际情况和国际局势变化作出决策,以更加负责任的态度对待联合国安理会发挥维持国际和平及安全的职责,具有相当的合理性。不过,中国的参与仍面临挑战,需要在未来的参与中更好地平衡原则性与灵活性。
【英文摘要】 As one of the permanent members of the UN Security Council and an important member in the international society, China is closely involved in the use of force authorized by the Security Council, and had participated in some of decisions and actions. By reviewing China's participation in the use of force authorized by the security council, this article holds that China’s position and actions are both with principle and flexibility. The principle means that China always adheres to the principles while participating in the authorization of the security council and maintains a more cautious stance. Flexibility, refers to China’s political wisdom and diplomatic skills, pragmatic and “case-by-case” approach. China wants to balance both. It is reasonable China makes decisions by combining its actual situation with the change of international situation to make decisions, in a more responsible attitude to the UN Security Council’s duty to maintain international peace and security. However, China is also faced with many challenges in safeguarding China’s national interests and the common interests of the international society actively. Given the requirements of the Community of Shared Future for Mankind, China needs to balance principle and flexibility better in future actions.
【全文】法宝引证码CLI.A.1250742    
  一、问题的提出
  在《联合国宪章》(以下简称《宪章》)第43条“特别协定”无法订立、第42条“空海陆军行动”没有武装力量支持的情况下,安理会根据《宪章》第七章,将武力强制行动的执行权交由会员国或区域组织代为行使,由此,安理会授权使用武力逐渐成为联合国集体安全机制的武力执行措施。自1950年朝鲜战争以来,安理会多次通过决议采取授权行动。但是,这种折中手段由于合法性与有效性的不足,一直备受争议。[1]中国与安理会授权使用武力密切相关。一方面,作为安理会常任理事国之一,中国参与了安理会授权使用武力的决策和部分行动。中国的非否决票是安理会启动授权的基本条件之一,中国作为五个常任理事国之一也经常在安理会磋商和表决中表达本国的立场。另一方面,安理会授权使用武力与我国持续扩大的海外利益息息相关,合理、有效的行动可以保护海外利益,反之则可能对我国海外利益构成潜在的威胁。随着中国综合国力的迅速提升,中国积极参与全球安全治理,包括派出舰队打击索马里海盗、参与护航行动,中国也在联合国行动中发挥越来越重要的作用。
  然而中国的积极应对,外界却是褒贬不一,质疑颇多。[2]目前国内外学界对中国参与安理会授权使用武力的系统研究明显不足,现有成果主要集中在案例研究或夹杂在联合国改革等问题中;[3]其他关于中国参与的研究散见于安理会授权使用武力问题的研究中。中国对于安理会授权使用武力的态度如何,参与了哪些授权使用武力的决策和行动,中国的参与过程表现出了什么样的特点、存在哪些问题、需要如何改进等问题都需要进一步研究。
  本文通过回顾中国参与安理会授权使用武力的决策和行动历程,对中国所持立场的两层原则进行分析,认为中国在参与安理会授权使用武力实践中有兼具原则性和灵活性的特点,并希望在两者之间取得平衡。原则性是指中国在参与安理会授权使用武力中坚持一贯原则,保持着较为谨慎的立场;而灵活性则是指中国在参与中灵活务实、“逐案处理”的政治智慧和外交技巧。应该来说,在历次安理会授权使用武力实践的决策和行动中,中国结合本国实际情况和国际局势变化作出决策,以更加负责任的态度对待联合国安理会发挥维持国际和平及安全的职责,具有相当的合理性。实践表明,中国参与度仍面临挑战,需要在未来的参与中更好地平衡原则性与灵活性。
  二、中国参与安理会授权使用武力实践历程
  (一)安理会授权使用武力的程序
  安理会授权使用武力由决策和行动两个环节构成,决策部分包括国际和平与安全问题的提出、决议草案的拟定、安理会磋商和投票。根据安理会组织原则,除了定期会议外,在主席认为必要、或经任何理事国的请求、或任何联合国会员国、大会和秘书长将某一争端或局势提请安理会注意时,应召开安理会会议,对该争端或局势进行磋商或表决。[4]当一国或多国提请安理会注意某一问题或情势并有意采取强制措施时,这些国家会将拟定的决议草案提交至安理会,由表决结果来判断该事项是否构成“和平之威胁、和平之破坏及侵略”行为,并依据《宪章》第七章作出决定是否应该采取武力强制行动。授权使用武力决议的通过意味着授权的启动。决议在导言部分回顾局势发展、过往决议并作出情势判断,在“决定”部分援引《宪章》第七章授权或建议“全体会员国”、“同某国合作的会员国”或“所有国家和区域组织”采取行动,会员国在接受授权以后派遣本国军队执行授权使用武力行动。
  从这个过程来看,安理会授权使用武力的“授权”类似于“委托代理”形式,即将武力强制行动的所有权和执行权分离,授权会员国单独或通过集体形式来代为执行。这是一种维护集体安全的变通或折中方法。但在实践中,安理会授权的发起方、决策方和执行方往往是同一个国家或集团,安理会议题的选择、决议草案拟定和磋商、授权的启动和执行几乎都由美英法等国主导。决策中真正发挥作用的安理会常任理事国非正式磋商,尽管不是《宪章》中的正式程序,但它是国家之间进行谈判和妥协的重要途径,是安理会处理国际政治和安全事务的重要程序。在这个过程中,意见相似的国家很容易结成意见同盟并主导议程的开展,有意推动涉及使用武力提案通过的大国,往往会对其他国家施压或利诱,同时采取相应措施防止阻碍性或对立性联盟的出现,以满足通过决议的“九理事国之可决票包括全体常任理事国之同意票”的条件。因此,许多会员国代表对大国闭门磋商表达了不满,指出安理会的正式会议不能仅仅是宣布非正式会议决定的场所。[5]
  加之联合国完全依赖会员国的武装力量,不仅授权使用武力行动的控制权和指挥权由各接受授权国掌握,安理会决议的建议性质也决定了各会员国可以自愿参与,并且没有明确的规则进行限制。最终,大部分安理会授权使用武力成了自我授权、缺少限制、被“私人化”的集体武力强制行动,一些有能力和意愿的国家参与的程度较深、次数较多,其他一些国家则可能处于较边缘的位置。
  (二)中国参与安理会授权使用武力实践历程回顾
  作为安理会常任理事国之一,尽管中国参与了安理会授权使用武力的部分决策和行动,同时在安理会磋商和表决中表明了立场和态度,但由于没有推动授权使用武力提案、主导授权决策,早期中国参与安理会授权使用武力过程的作用,基本体现在对由西方国家实施的授权使用武力行动进行批判或评论上。对朝鲜战争和南罗德西亚局势的授权决策由台湾参与,[6]当时中华人民共和国尚未恢复在联合国的合法席位,且朝鲜战争的爆发让当时原本就十分紧张的安全形势变得更加复杂,使中国的领土主权遭到侵犯,中国的统一进程被打断。因此,中国对朝鲜战争中使用联合国旗帜的“联合国军”进行了强烈的谴责,认为插手朝鲜战争是美国侵略中国台湾地区、朝鲜、越南和菲律宾,乃至干涉亚洲事务的预定步骤;[7]当美国公然宣称将向三八线以北进军后,周恩来同志表示,“中国人民决不能容忍外国的侵略,也不能听任帝国主义者对自己的邻人肆行侵略而置之不理”,对美国扩大侵略战争予以严正警告;中国将授权使用武力行动视为美国的侵略工具,将联合国军定义为“侵略军”和“干涉军”,坚决反对联合国在世界各地的干涉行为。[8]1951年联合国通过了对中朝的禁运决议后,中国指责联合国“断然自绝于中国人民,已日益不可挽救地变成美国为首的帝国主义集团扩大侵略战争的工具”。[9]
  海湾战争是中国参与安理会授权使用武力决策的开端,中国参与了全部五常磋商和决议表决。安理会对该问题进行了反复、不间断的磋商和审议,在4个月内通过了12项决议。中国对此前第660(1990)号决议等11份相关决议均投了赞成票,“谴责伊拉克违背《宪章》入侵科威特行径”,“赞成国际社会对伊拉克进行强制性的广泛经济制裁以迫使伊军撤出科威特”,主张恢复和尊重科威特的独立、主权和领土完整,维护国际正义和联合国权威性。[10] 中国也主动参与到问题的解决当中。当年11月,在国际局势紧张的情况下,中国还派出了以钱其琛外长为团长的代表团出访埃及、沙特、约旦和伊拉克四国,并且坚持“不带解决方案,也不充当调解人,广泛听取各方意见,劝说伊拉克从科威特撤军,争取海湾危机的和平解决”的出访方针。[11]在关键的第678(1990)号决议上,中国不顾美国的拉拢投了弃权票,主张在联合国决议框架内和平解决海湾危机,“不赞成大国军事卷入,也不赞成以联合国的名义使用武力”,希望两个海湾国家“通过谈判解决彼此分歧”。[12]对于在第678(1990)号决议中投弃权票的原因,中国驻联合国大使李道豫表示,两国应当通过谈判和平解决它们之间的分歧,而该决议使用武力的方法不为中国所提倡;钱其琛也指出:中国对安理会第678号决议草案允许多国部队对伊拉克采用“军事行动”的表述始终持保留态度,这一内容有悖于中国政府力主和平解决国际危机的一贯立场。[13] 此前,美国希望以决议的一致通过来防止态度谨慎的盟国产生抵触情绪并打消国会的反对声。美国国务卿詹姆斯·贝克频繁地穿梭在各国首都之间一一会谈力图说服潜在的反对国。[14]美国希望中国能赞成决议草案,至少是不否决,因此在多个场合反复劝说中国,例如制造贝克与钱其琛在开罗“巧遇”,甚至邀请钱其琛外长访问华盛顿作为两国恢复高级互访的“良好开端”。[15]中国“不能接受把访美安排与投赞成票挂钩”,但在伊拉克拒绝撤军、海湾情况愈发严峻、美国已经开始纠集军队以及苏联同意安理会决议的情况下,中国最终投出弃权票。1991年3月2日,安理会通过了第686(1991)号决议,确认前述12项决议仍保持效力,被美国解释为之前授权决定的延续。中国认为该决议“没有规定安理会在安排和核查停火方面的重要作用,实际上反而延长了第678号决议生效的期限”,中国希望修改决议草案相关段落,但是该意见没有被采纳,中国“难以赞成”该决议而弃权;[16]随后,在俄罗斯、法国和中国共同反对下,安理会针对第687(1990)号决议草案经过一个多月的磋商,最终删除了草案中“如果伊拉克不执行这些条款就马上终止停火”条款,从而促成停火。
  弃权的参与方式在其后的实践中也出现了多次:在波斯尼亚—黑塞哥维那局势中,安理会通过第816(1993)号决议,授权以武力强行实施第781(1992)号决议规定的禁飞区内的禁飞令,中国在这两个决议中均投了弃权票。决议意味着会员国和区域组织或安排将作为新角色介入冲突,不仅仅是维持和平更是作为建立和平者进行武装干涉,对此中国表示保留,认为决议所包含的强制行动会产生不利影响。[17]1994年海地局势第940(1994)号决议和2011年利比亚内战第1973(2011)号决议,中国也选择了弃权。中国主张通过耐心的谈判和平解决国际上的一切争端或冲突,不赞成随意施加压力、甚至使用武力的解决办法;以军事手段解决类似海地问题不符合《联合国宪章》原则,授权也将开创危险的先例。[18]而在20世纪末以来的几次授权使用武力的参与中,中国表现出坚决反对态度乃至投出了否决票。在伊拉克问题上,在联合国监测、核查和视察委员会和国际原子能组织在伊拉克对大规模杀伤性武器的核查没有结果的情况下,美英等国迫不及待地提出新决议草案,要求安理会授权对伊拉克进行军事打击,而当时法、德、俄、中和叙利亚五国都支持继续核查,反对启动授权,打破了美国的企图。[19]自2011年3月叙利亚危机爆发以来,中国与俄罗斯坚决反对利比亚悲剧在叙利亚重演,在联合国安理会投票中多次动用否决权。[20]
  中国也曾在两次实践中投出了赞成票。第一次是1993年的第814、837(1993)号决议,前者是授权第二期联索行动采取强制性措施执行维和行动,陈健大使认为这是根据索马里独特局势的需要而采取的,不构成维和行动的先例;[21]后者则是对袭击联合国维持和平人员的反击。第二次是打击索马里海盗所涉系列决议[22],“对授权成员国协助打击索马里海盗持积极态度,支持安理会尽快通过有关决议”,同时认为安理会“就相关问题采取行动时必须格外慎重”;[23]“索马里海盗问题已成为国际公害,中国政府欢迎国际社会就此开展有效合作,支持有关国家根据国际法和安理会决议派军舰打击海盗的努力。”[24]打击索马里海盗是中国目前为止唯一一次直接参与的安理会授权使用武力行动。中国政府自2008年12月起派出海军护航编队赴亚丁湾、索马里海域参与护航。截至2017年8月2日,中国海军已经连续不断派出了27批舰艇编队远赴亚丁湾执行护航任务,为近6400艘中外船舶安全实施护航,解救、接护和救助遇险船舶60余艘。[25]
  从以上实践历程来看,冷战时期中国未能参与安理会授权使用武力的决策和行动,对安理会授权使用武力持反对的态度;冷战结束之后,中国逐渐参与授权决策,但还没有发起任何涉及授权使用武力的安理会决议,对此类决议也大多比较谨慎、甚至是“抵制”;进入21世纪以来,中国的角色和作用呈上升趋势,不仅投票更加自主多元,而且还直接参与了授权行动。
  表1

┌─────┬────┬─────┬──────────┬─────┬─────┐
│事件   │授权决议│授权打击类│中国表态      │中国投票 │是否参与行│
│     │    │型    │          │     │动    │
├─────┼────┼─────┼──────────┼─────┼─────┤
│1950年  │83(1950)│制止侵略 │非法决议;干涉军; │未参加  │否    │
│朝鲜战争 │    │     │扩大侵略战争的工具。│     │     │
├─────┼────┼─────┼──────────┼─────┼─────┤
│1965年  │221(1966│海上军事封│          │未参加  │否    │
│南罗德西亚│)    │锁    │          │     │     │
└─────┴────┴─────┴──────────┴─────┴─────┘

  续表

┌────┬────┬─────┬────────────────┬───┬───┐
│事件  │授权决议│授权打击 │中国表态            │中国投│是否参│
│    │    │类型   │                │票  │与行动│
├────┼────┼─────┼────────────────┼───┼───┤
│1990年 │678(1990│制止侵略 │在和平共处五项原则的基础上,通过│弃权 │否  │
│海湾战争│)    │     │对话协商解决;科威特主权、独立、│   │   │
│    │    │     │领土完整和合法政府应得到尊重和恢│   │   │
│    │    │     │复;武力解决将导致严重后果;联合│   │   │
│    │    │     │国在授权一些成员国对另一成员国采│   │   │
│    │    │     │取军事行动这样的重大问题上应当十│   │   │
│    │    │     │分慎重,避免匆忙行事;国际社会应│   │   │
│    │    │     │继续保持并加强对伊拉克的政治、外│   │   │
│    │    │     │交和经济压力。         │   │   │
├────┼────┼─────┼────────────────┼───┼───┤
│1993年 │816(1993│建立禁飞区│原则上不反对建立禁飞区,但对在禁│弃权 │否  │
│波斯尼亚│)    │     │飞区问题上援引《联合国宪章》第七│   │   │
│和黑塞哥│    │     │章授权各国使用武力持保留意见。 │   │   │
│维那  │    │     │                │   │   │
├────┼────┼─────┼────────────────┼───┼───┤
│1993年 │814、837│扩大联索部│以和平手段寻求政治解决索马里问题│赞成 │否  │
│索马里 │(1993) │队行动; │;赞成在索马里采取强有力的非常措│   │   │
│    │    │对付袭击者│施,以建立人道主义援助安全环境并│   │   │
│    │    │     │为最终解决索马里问题创造条件;这│   │   │
│    │    │     │一授权是根据索马里独特局势的需要│   │   │
│    │    │     │而采取的,不构成维和行动的先例;│   │   │
│    │    │     │第二期联索行动对强制措施的使用必│   │   │
│    │    │     │须慎重行事;支持联索部队采取切实│   │   │
│    │    │     │有效措施,保护维和人员的生命和安│   │   │
│    │    │     │全。              │   │   │
├────┼────┼─────┼────────────────┼───┼───┤
│1994年 │940   │维护合法政│不能同意授权成员国采取强制手段解│弃权 │否  │
│海地  │(1994) │府    │决海地问题的决定,中国一贯主张通│   │   │
│    │    │     │过耐心的谈判和平解决国际上的一切│   │   │
│    │    │     │争端或冲突,不赞成随意施加压力、│   │   │
│    │    │     │甚至使用武力的解决方法;军事解决│   │   │
│    │    │     │手段不符合《联合国宪章》原则缺乏│   │   │
│    │    │     │充分的、令人信服的理由,这会开创│   │   │
│    │    │     │一个危险的先例。        │   │   │
├────┼────┼─────┼────────────────┼───┼───┤
│2008年 │1816等15│打击索马里│中方一贯尊重索马里的主权、独立和│赞成 │是  │
│索马里海│项决议(2│海盗   │领土完整;中方对授权持积极态度支│   │   │
│盗   │008)  │     │持安理会尽快通过有关决议;安理会│   │   │
│    │    │     │在就相关问题采取行动时必须格外慎│   │   │
│    │    │     │重;中国代表团始终建设性地参与磋│   │   │
│    │    │     │商;国际社会在协助索马里打击海盗│   │   │
│    │    │     │的同时,还应将重要力量集中于解决│   │   │
│    │    │     │导致索马里目前局势的根源性问题。│   │   │
└────┴────┴─────┴────────────────┴───┴───┘

  续表

┌─────┬────┬─────┬───────────────┬───┬───┐
│事件   │授权决议│授权打击类│中国表态           │中国投│是否参│
│     │    │型    │               │票  │与行动│
├─────┼────┼─────┼───────────────┼───┼───┤
│2011年  │1973  │建立禁飞区│支持安理会采取适当和必要的行动│弃权 │否  │
│利比亚  │(2011) │     │尽快稳定利比亚局势,制止针对平│   │   │
│     │    │     │民的暴力行径;安理会有关行动应│   │   │
│     │    │     │遵循《联合国宪章》和国际法准则│   │   │
│     │    │     │,尊重利比亚的主权、独立、统一│   │   │
│     │    │     │和领土完整,通过和平手段解决利│   │   │
│     │    │     │比亚当前的危机;中国一贯反对在│   │   │
│     │    │     │国际关系中使用武力;支持联合国│   │   │
│     │    │     │秘书长利比亚问题特使以及非盟阿│   │   │
│     │    │     │盟继续致力于和平解决利比亚当前│   │   │
│     │    │     │危机。            │   │   │
└─────┴────┴─────┴───────────────┴───┴───┘

  注:表1是作者根据来自联合国官网和达格·哈马舍尔德图书馆的安理会决议、会议逐字纪录整理而成。
  三、中国参与安理会授权使用武力的原则和特点
  (一)中国参与安理会授权使用武力的原则
  根据中国参与安理会授权使用武力实践历程中的立场和表态,中国坚持的“一贯立场”可以分为以下两个层次:第一层是中国阐述的基础原则性立场,中国常称之为“国际关系基本准则”,如尊重《联合国宪章》宗旨和国际法准则,国与国之间的关系应该建立在和平共处五项基本原则的基础上。其中,前者是各国在国际社会表态中的普遍话语,中国在安理会发表意见时基本上以此作为基调;后者则是结合本国国情和实践的高度概括,是中华人民共和国成立以来对外交往的指导原则。这些宗旨性原则可以划分为具体的原则,如通过对话协商等政治方法和平解决国际争端,反对在国际关系中随意施加压力甚至使用武力方法,维持国际和平与安全等。其中最重要的一条就是坚持主权原则。在当前以主权国家为最主要行为体的国际体系中,主权原则是国际法最显而易见、最基础的价值,其含义包括承诺国家平等和独立、国家自治、领土主权完整以及不可侵犯性,[26]《联合国宪章》宗旨和国际法基本原则中的不侵犯、不干涉内政、和平解决国际争端等原则均是主权原则的展开,和平共处五项原则的核心也是主权原则。江忆恩指出:“中国可能是几个世纪以来国际关系中威斯特伐利亚主权体系最有力的维护者,它反对自由国际主义国家对主权国家内部事务进行干预的任何努力。”[27]中国对于安理会和其他大国干预本国和他国事务都持谨慎态度。
  第二层主要是中国对安理会授权使用武力决策和行动具体规则的理解,既包括对授权使用武力的限制条件,也包括一些解决问题的建议和构想。例如,在组织机构上,中国认为联合国作为一个维护和平与安全的国际组织,既要对国际安全负责,也要对历史负责,支持安理会采取适当和必要的行动以稳定局势,制止针对平民的暴力行径和解决危机,同时要发挥联合国(秘书长及其特使)和其他区域组

  ······

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