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【期刊名称】 《法学论坛》
法治中国的历史演进
【副标题】 兼论依规治党的历史方位【英文标题】 The History of China under Rule of Law
【作者】 叶海波【作者单位】 深圳大学港澳基本法研究中心
【分类】 宪法学
【中文关键词】 法治中国;行政法治;立法法治;政党法治;宪法政治
【英文关键词】 China under rule of law; administration under rule of law; legislation under rule of law; party under rule of inner- party regulation; constitutionalism
【文章编码】 1009-8003(2018)04-0021-08【文献标识码】 A
【期刊年份】 2018年【期号】 4
【页码】 21
【摘要】

改革开放以来,国家现代化建设分别遭遇如何实现行政权合法化、法制统一、执政法治化和宪法至上等系列问题,法治中国建设随着这些问题的呈现而渐次推进,先后经历行政法治、立法法治和政党法治的阶段,正在迈向宪法政治。法治中国历史演进的实践表明,无论是依法治国还是依规治党,均必须坚持宪法至上,恪守宪法原则,协同一致,迈向宪法政治。

【英文摘要】

Since 1978,there are some big problems encountered on China socialist modernization, such as how to limit the administrative power, how to uphold the uniformity of the socialist legal system, how to regulation CCP and how to uphold the dignity of the Constitution. With the problem was resolved one by one, China progressed from administrative state under Rule of Law to legislative state under Rule of Law, then to Party state under Rule of Law, and now is aiming to Socialism Constitutionalism. The history of China under rule of law shows that constitutionalism is the principle of rule of law and inner-party regulation.

【全文】法宝引证码CLI.A.1250703    
  
  2013年1月,习近平总书记在一次重要批示中提出“法治中国”[1],随之,《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》将之确立为国家改革的目标,[2]《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》进而对法治中国建设作出具体安排和部署,确立了依法治国和依规治党的法治中国建设“双驱”结构和规范体系。[3]法治中国建设具有极强的“中国底色”,党规国法共同构成中国的法规范体系。这在理论上提出党内法规作为法渊源的课题。理论界或者通过对依法治国之“法”的概念重构,[4]或者通过探寻党内法规概念所蕴含的政理与法理[5]、政策与法律面向[6],或者从发生学和语义变迁的视角证成依规治党的历史合理性,[7]后发性地为“党内法规”“依规治党”正名。这些学术上的尝试明晰了党内法规的属性、特征和地位,强化了依规治党的正当性,但同时提出依规治党的历史方位问题,即依规治党究竟是法治中国建设的阶段性命题,还是法治中国的终极目标?本文认为,法治中国建设是一个历史演进过程,经历了从行政法治、立法法治到政党法治的过程,其目标是实现宪法政治。依规治党处于这个过程的第三个阶段,而其走向是基于合宪性审查的宪法之治。
  一、行政法治:法治中国建设的破局
  1978年,我国开始了全面的拨乱反正,并拉开改革开放和国家现代化建设的序幕,经济建设成为中心工作。此前持续经年的计划经济将中国政府塑造成一个近似全权的管制机构,[8]并将中国的经济拖入濒临崩溃的边缘,“中国的改革开放是在政治对经济和社会基本失效的时代背景下开始的。”[9]邓小平在中共中央工作会议闭幕会上的讲话——《解放思想,实事求是,团结一致向前看》——中提出“必须使民主制度化、法律化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人的看法和注意力的改变而改变”,并提出“有法可依,有法必依,执法必严,违法必究”。最终,这十六字被确立为我国法制建设的基本方针。[10]在国家现代化的背景下,法治中国建设的核心任务是建立完善和完备的法治体系,[11]合理划定公权机关对经济社会管理的边界,形成政府与社会、“市长”与“市场”间合理的权力与权利关系。基于经济建设的需要,1982年的国务院机构改革设置了国家经济体制改革委员会,尝试由国务院总理兼主任,[12]推进计划经济向市场经济的转变。
  1979年,我国集中制定了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《中华人民共和国中外合资经营企业法》等七部法律,[13]完善了国家机构,释放出以法律促进和保障改革开放的信号。随后,为了进一步地推进改革开放,全国人大常委会批准了《广东省经济特区条例》(1980年),在深圳、珠海和汕头设立经济特区,发展对外经济合作和技术交流,全国人大及其常委会又陆续制定了一系列民事和经济法律,如《中华人民共和国中外合资经营企业所得税法》(1980年)、《中华人民共和国个人所得税法》(1980年)、《中华人民共和国经济合同法》(1981年)、《中华人民共和国外国企业所得税法》(1981年)、《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》(1982年)、《中华人民共和国商标法你怀了我的猴子》(1982年)、《中华人民共和国专利法》(1984年)、《中华人民共和国涉外经济合同法》(1985年)、《中华人民共和国继承法》(1985年)、《中华人民共和国外资企业法》(1986年)、《中华人民共和国民法通则》(1986年)、《中华人民共和国技术合同法》(1987年)、《中华人民共和国中外合作经营企业法》(1987年),等等。这些法律的制定完善了民事经济法律制度,确认保障了公民的财产、经济和经营权利。
  从民商事等经济领域全面推进的法制完善,以一种曲线的方式回应了国家现代化建设过程中提出的两个紧密相关的课题,即“市场经济本质上是法治经济”[14],“依法行政是法治建设的核心和关键”[15]。市场经济作为一种资源配置的方式,要求以“保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管”[16]为法制建设的基本导向,在法律上确认市场主体的法律地位和法律权利,并改革旧有的限制束缚资源自由流动的法律制度,彻底地抛弃人治经济和权力经济对经济发展的阻碍。[17]民事经济领域的法制完善,即法治经济的建设必然提出依法行政的问题,必然要求“作为市场机制基本调控手段的税收、利益、价格、货币等措施,无一不要借助法制的形式,无一不要遵循依法办事的原则”[18],“全社会的一切组织、个人及其行为都必须符合法治的原则和精神,都必须依法办事、依法行政、依法管理,在法治原则的导引下为经济发展服务,积极地参与经济建设并分享其效益”[19]。质言之,改革开放之初在民事经济领域的密集立法,并非仅是完善我国民事法律制度,而勿宁是依法行政和行政法治在中国推进的一种特殊方式和中国形态。恰恰是通过确认公民民事权利的方式,这些法律以一种迂回和间接的方式明确了公共权力对经济事务进行管理的界限。
  另外,在集中推进民事法制的同时,明确行政权力边界和法律责任的法制建设一直在进行。1982年的宪法修改确立了权利救济和国家赔偿制度,使得民事经济及其他法律所保障的民事权利获得公法上的保障,体现了无救济即无权利的法理。宪法修改前几个月通过的《中华人民共和国民事诉讼法(试行)》3条则规定行政案件的审判程序。至1989年3月《中华人民共和国行政诉讼法》制定时,“已有130多个法律和行政法规规定了公民、组织对行政案件可以向人民法院起诉。最高人民法院和地方各级人民法院陆续建立了1400多个行政审判庭,审理了不少行政案件”[20]。《中华人民共和国行政诉讼法》《行政复议条例》(1990年)及《中华人民共和国行政复议法》的通过,集中地表达了依法行政和行政法治的理念,前述民事经济法律所保障的权利,如各项经营自主权利、财产权利、市场参与权利(获得经营许可)被纳入受案范围,获得更为具体的制度化救济和保障。
  随着上述行政诉讼法和行政复议法的制定实施,行政法治的理念、价值及原则已经获得制度性的表达和确认,法治中国建设在法律文本的层面获得了基本突破。但在这一起步阶段,受制于行政权过于强势、司法权地方化的现实,行政法治的制度建设和实践推进严重受阻,远未能达到法治行政的预期,行政诉讼陷入“立案难、审理难、执行难”、“行政机关不愿当被告,法院不愿受理”的困境之中,[21]未能真正有效监督行政机关依法行使职权。[22]更为重要的问题是,行政立法、地方立法与国家立法机关间的权力分界并不明确,这些下位立法野蛮任性生长,在数量上,行政法规、规章及地方性法规实际构成法律的主体,[23]而且无孔不入地限制公民的各项权利,阻碍市场经济和法治政府的建设。[24]然而,在这一阶段,行政诉讼主要限于审查具体行政行为,对于行政立法,包括行政法规、行政规章及行政规范性文件,并未建立具有实效性的外部审查机制,而是依赖于行政复议这种行政系统的内部备案机制。[25]虽然1990年国务院颁布的《法规规章备案规定》规定了地方性法规的备案审查,但由行政机关审查地方权力机关的立法行为,与我国的人民代表大会制度并不一致,因此,此时的法规备案主要是形式意义上的。[26]申言之,行政诉讼法这一基本法律的制定,虽然是行政法治化的标志性成果,但因为缺乏针对行政立法和地方立法的实效性外部审查机制,行政法治仍处于初级状态。这种缺失推动法治中国走向立法法治的新阶段。
  二、立法法治:法治中国建设的纵深发展
  行政法治理念、原则和制度的确立,为法治中国的纵深发展奠定了基础,而行政法治建设过程中暴露的行政立法和地方立法控制问题,恰恰构成了法治中国建设第二阶段的主题。立法法治以法治国家理念的宪法确认和制定《中华人民共和国立法法》的方式得以确立。
  改革开放初期提出的十六字方针本质上是关于法制的论断,演化出以法治国和依法办事的要求,[27]依法办事被视作“加强法制建设的中心环节”,[28]亚里士多德提出的法律“本身是制定得良好的法律”[29]的问题并未触及。这导致法律工具主义的取向,即将法律作为管治者意志表达的工具,实践中时常出现借助法律之名行人治之实的现象。[30]1997年,中共十五大从根本上摒弃了人治的治国方式,全面确立了法治的治国方略。[31]随之,1999年的宪法修改将“依法治国”和“法治国家”写入宪法之中,“建设社会主义民主,完善社会主义法制”[32]也因此走向“依法治国,建设社会主义法治国家”[33],“法治”替代“法制”成为衡量法治中国建设的价值标准。[34]如果说依法治国强调的是法律在治国理政时的工具价值,法治国家所强调的则是治国之法的正当性和合理性,法律必须遵从人权、民主、自由、平等、抽象性、公开性等一系列实体和程序原则。[35]在法治方略得以确立的时代背景下,对法律合理性的保障成为立法的首要任务。
  2000年《中华人民共和国立法法》的制定,是立法法治得以制度化的重要突破。这部法律试图解决立法中存在的越权立法、法律冲突和本位立法问题,[36]对法律、法规以及规章的制定权限、程序、适用、备案和审查作出统一规定,以维护国家法制的统一,推进法治国家建设。根据现行宪法关于宪法实施监督的规定,该法设置了法规备案审查的“要求审查”和“建议审查”程序,国务院、最高人民法院、最高人民检察院、中央军委和省一级人大常委会可以要求全国人大常委会审查与宪法和法律相抵触的法规、自治条例和单行条例,其他的主体可以提出审查的建议。大体上,通过本次立法,行政法治时期所遗留的立法权限不清、行政和地方立法监督机制缺失的问题得以基本解决。同年,全国人大常委会制定《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》,而国务院随之对《

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