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【期刊名称】 《武汉大学学报(哲学社会科学版)》
国有资本经营预算衔接法律机制的构建
【副标题】 以功能定位再思考为主线
【英文标题】 Construction of State-owned Capital Operation Budget Cohesive Mechanism
【作者】 杜坤【作者单位】 西北政法大学法治陕西建设协同创新中心
【分类】 预算、决算法
【中文关键词】 预算法;国有资本经营预算;预算衔接;功能定位;法律规则
【英文关键词】 budget law; State-owned capital operation budget; budget cohesion; function orientation; rules of design
【文章编码】 1672-7320(2017)01-0036-14【文献标识码】 A
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 36
【摘要】

《预算法》第5条规定,国有资本经营预算与一般公共预算、社会保险基金预算应当相互衔接。吊诡的是,预算法和其他财政法律未就如何衔接提供明确的规则指引。国有资本经营预算衔接面临法律规则缺位的窘境,不但使政府财政行为无所适从,还会影响有限财政资源的配置效率。此问题的解决之道暗含国有资本经营预算功能定位的本源性命题,学界对此颇有分歧,形成了“营利性”与“公共性”两大进路。事实上,在“中国语境”下,上述进路仍有商榷的空间。从历史发展脉络看,国有资本经营预算应当具备资本性和社会性功能,以此为根基科学合理地设计国有资本经营预算与其他预算在资金流动、科目设置、流转比例等法律规则。

【英文摘要】

Building the law system of modern finance and tax paves the way for enhancing National governance capabilities. In response to this trend, the budget Act must be on the road to modernization. Although the positive interaction and rational convergence among the budget should be core to the budget Act, the description about the related rules remains extremely rough. In this situation, we have to wonder the question how to link up State-owned capital operation budget, general public budge and the social security fund.

We should find out the missed or ignored elements during the discussion on state-owned capital operating budget function positioning. If the above flaw is tenable, then how to justify the function positioning of the state-owned capital management budget? On the basis of this, the arrangement of various budget rules could be clear. If the necessary links between budgets are not clear, how to scientifically and rationally design specific rules?

This article adopts data analysis, literature reorganization, historical induction as main research methods. Firstly, we reorganized the data that Ministry of Finance announced in the recent five years (2012—2015),discovering that the national capital budget links up initially with other budgets. But the rule remains not clear. Secondly, we reorganized the recent studies about state-owned capital management budget, finding that there are imperfections in these academic studies. So we advocated a return to the Chinese context; Thirdly, we reviewed the reform of Chinese fiscal budget and the state-owned enterprise, discovering the internal and external factors which influence the function of state-owned capital management budget.

When reorganizing the literature of state-owned capital management budget in recent years, we find that there is an extreme doubt on the function orientation of state-owned capital management budget, i. e.,torning between for-profit and public. The key argumentation is always made in accordance to a three-step pattern, for example,“the maximum of capital, state-owned capital, the state-owned capital” or “enterprises, state-owned enterprises, and capital to maximize the syllogism of linear logic, ignore the reform of state-owned enterprises” and at the same time, ignores the “Chinese elements” and “Chinese context” of the government budget reform.

Without the Chinese context, we can’t understand the function of the state-owned capital management budget. When we playback the forty-year-history of the state-owned enterprise reform, we find out that the logical beginning to establish the state-owned capital management budget is the question that the state-owned shareholder’s surplus claim power and “the request-proxy” in the ever-changing state-owned enterprise. Based upon this, we proposed that the state-owned capital management budget has the capital function to realize the surplus claim power state-owned shareholder.

With the rapid economic development of society, especially in the context of the tension between the expansion of government functions and the limited financial resources, the conflict between the social security system and limited supply of fund shows a trend of expansion. These exogenous factors require that the function of state-owned capital operation budget should be extended from capital functions to social functions.

The limitations of tax, treasury and other government financial funding transfer the financial pressures to state-owned companies. Due to the nature of state-owned capital, state-owned enterprises and social responsibility, the state-owned capital operating budget has to get the social function that bridges the functions of the government and social security undertakings in the financing gap.

The capital and social function are not completely adversarial, but may be unified in some class ranks. The capital function realizes the state-owned shareholder surplus claim power, and guarantees price the increment is in the first cis- position. The social function satisfies the needs of country and the public.

Only when the capital function is guaranteed, it is possible to realize the social function. Otherwise, we cannot meet the public needs. We therefore try to construct a mechanism for the state-owned capital management budget, the general public budget, and the social insurance fund budge on the basis of the capital and social function. This method does not avoid the slight defect in the former analyses, but it provides an even more microscopic concrete solution to the problems in financial practice and the finance and taxation legal science.

The innovation of this article is that the former research pays more attention to the logical function of stratification plane, however, neglects the historical source. When reviewing the history, we found the crux and constructed the dual division on the state-owned capital management budget.

【全文】法宝引证码CLI.A.1220622    
  一、问题呈现
  国有资本经营预算(以下简称国资预算)与一般公共预算、社会保险基金预算衔接是《预算法》规制的重点领域。2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和2015年《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》(以下简称《指导意见》)均指出,划转部分国有资本充实社会保障基金。完善国有资本经营预算制度,提高国有资本经营收益上缴公共财政比例,2020年提到30%,更多用于保障和改善民生。在公共财政转型的背景下,迫切需要构建国有资本经营预算衔接法律机制,引导政府与国有企业利润分配关系的规范化,促进社会公众共享国有企业改革的成果,提升国家宏观调控的能力。
  将国资预算衔接理念落到实处是《预算法》等财税法规义不容辞的责任。《预算法》第5条规定国有资本经营预算、社会保险基金预算应当与一般公共预算相互衔接,但未就如何衔接给出明确的答案。2007年《国务院关于国有资本经营预算的意见》(以下简称《意见》)(国发[2007]26号)规定,“在其他支出方面的要求,必要时,可部分用于社会保障等项支出的要求”,但未明确“必要时”的具体标准。按照国务院出台的《关于深化预算管理体制改革的决定》(国发[2014]45号)在完善政府预算体系中所指出的,“加大国有资本经营预算资金调入一般公共预算的力度”。
  从上述法律规则的字里行间不难读出立法者设计法律条款的终极考量,即确保三本预算之间相互衔接并强化其合法性与实施的可能性,以期实现有限财政资源的优化配置。尽管在以往财政实践中,三本预算之间已经初步相互衔接,不过对国资预算衔接中资金流动、科目设置、流转比例等具体问题尚且缺乏细致的法律规则。法律规则的缺位不但对政府与国企利润分配关系规范化以及提升政府宏观调控能力无益,甚至会引发对复式预算体系的质疑,如国家审计署《关于2015年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题的整改情况》指出,公共预算和国有资本经营预算界定不清晰,表现为向同一项目或企业通过不同渠道交叉安排支出,造成财政资源的浪费[1]。由此观之,规制国资预算衔接法律规则的缺位难以满足财税体制改革的总体要求。为了细致考察国资预算衔接的现实状况,本文整理了近五年来,国有企业利润总额与国资预算收入的相关数据形成表1。
  表1国有企业缴纳利润情况(单位:亿元)[2]

┌──────┬──────────┬──────────┬──────────┐
│年份    │国有企业利润总额  │国有资本经营预算收入│后者占前者的比例  │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2010    │19870.6       │558.67       │3.34%        │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2011    │22556.8       │765.01       │4.13%        │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2012    │21959.6       │1495.90       │6.81%        │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2013    │24050.5       │1651.36       │7.12%        │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2014    │24765.4       │2023.44       │8.17%        │
├──────┼──────────┼──────────┼──────────┤
│2015    │23027.5       │1550        │6.73%        │
└──────┴──────────┴──────────┴──────────┘

  由表1可知:(1)国企利润总额一路高歌猛进,而纳入国资预算的比例却十分有限;(2)国资预算收入比例过低,透射出政府与国企利润分配关系的失衡;(3)国资预算法律规则的不健全是二者关系失衡的重要原因之一。例如纳入国资预算的企业数量有限,中央国有金融企业以及中央部门和单位全资或控股的重点企业尚未全部纳入预算。
  由于国企的资本构成的特殊性,国资预算逐渐成为社会舆论广泛关注的焦点之一,而国资预算支出方向则是监督国有资本收益使用情况重点考察领域。鉴于此,本文整理了近五年来国资预算支出的有关情况,形成表2。
  表2国有资本经营预算支出情况(单位:亿元)[3]

┌────┬──────┬─────────┬─────────┬────────┐
│年份  │总支出   │补充社保基金支出比│调入一般公共预算比│资本与费用性支出│
│    │      │例        │例        │比例      │
├────┼──────┼─────────┼─────────┼────────┤
│2011  │769.53   │0.63%       │3.98%       │95.44%     │
├────┼──────┼─────────┼─────────┼────────┤
│2012  │1402.80   │1.23%       │4.01%       │94.76%     │
├────┼──────┼─────────┼─────────┼────────┤
│2013  │1561.52   │1.24%       │4.97%       │93.80%     │
├────┼──────┼─────────┼─────────┼────────┤
│2014  │1999.95   │1.08%       │10.48%      │88.44%     │
├────┼──────┼─────────┼─────────┼────────┤
│2015  │2507.10   │0.45%       │11.14%      │88.41%     │
└────┴──────┴─────────┴─────────┴────────┘

  由表2可知:(1)近五年来,国资预算支出集中在国企改革与发展的资本性与费用性支出上,形成企业利润内部循环;(2)国资预算用于补充社会保险基金的支出比例始终在1%左右徘徊。有限的补充资金主要源于国有股份减持或者转持,然而国有企业IPO与再融资的情况直接决定了可用于补充和调转社会保险基金预算数量和比例。此种补充社会保险基金预算的方式充斥着随机性,例如在2014—2015年国有企业上市步伐加快,补充社保基金支出的比例减幅明显;(3)国资预算调入一般公共预算的比例近四年来有小幅上扬,但与党和国家所构想的国资预算支出比例要求仍有很大差距。
  《预算法》、《意见》等就国资预算衔接勾勒出相对粗糙的规则轮廓。随着社会公众的权利意识不断苏醒,现有规则难以就国资预算支出划转资金的流动方向、比例、数量以及科目设置等细致问题给出令人满意的解答。在财政预算实践中,国资预算调转金额数量与比例的确定表面上看是以社会公共需要而进行适度动态调整,实则是政府与国有企业不断折冲樽俎地制约与妥协的产物。可以说,规范稳定的国资预算衔接法律规则尚付阙如势必对财税体制改革带来负面影响。本文研析的重点不在于国资预算调转具体数值或比例的上浮或下调,而关注的是数字背后常态化法律规则的安排。事实上,国资预算衔接法律机制的构建最终还需回归到国资预算的功能定位这一本源性问题上来。只有清楚地回答了国资预算建立的逻辑起点,价值取向后,才能廓清国资预算衔接的理论根基并解决资金流动方向、流转科目、资金调转比例等一系列法律规则设计难题。
  二、国有资本经营预算功能的争论及其评述
  制度的功能无外降低交易成本、提供行动的必要信息、约束机会主义行为、减少负外部性等(卢现祥,2013:169-172)。事实上国资预算功能定位始终飘忽不定。《预算法》、《企业国有资产法》等法律法规未明晰地描述国资预算的功能。正是由于法律规则的缺位才导致理论的分歧。笔者在整理近年与国资预算相关的文献资料时,发现尽管绝大多数文献对国资预算功能有所谈及,但始终对国资预算的功能定位分歧重重,争议的焦点在于国资预算的营利性与公共性的取舍,从而形成“营利性”和“公共性”进路两大流派。
  (-)“营利性”进路下国有资本经营预算的功能定位
  “营利性”进路认为国资预算是独立于公共预算,政府以资本所有者身份获取的企业收益并支应企业发展的资本性与费用性支出的特殊预算系统。国资预算的基本功能是管理、监督以及分配国有资本收支的工具,反映国有资本所有者与经营者之间收益分配和再投资关系[4]。质言之,国资预算将营利性视为圭臬,以实现国有资本的增值保值为终极目标,具有管理国有资本所有权的工具价值。总之,在“营利性”进路中,国有资本最大化是国资预算制度设计的逻辑起点。
  上述观点并非空中楼阁,而有相应理论作为支撑。“政府双重身份的分离”是“营利性”进路的核心理据之一,即政府公共管理和国有资本所有者身份的分离。政府的资本所有者身份是建立国资预算的基点,也就决定了国资预算的营利性取向,关注投资回报率,强调国有资本增值保值;另外,现代产权制度也是“营利性”进路的理论依据[5]。作为法人实体和竞争实体的国有企业面对激烈的市场竞争时,将经营效率奉为铁律,以提高经济效益,实现资本的最大化为内在动力;此外,“营利性”是资本普适性的价值追求。马克思曾说:“资本只有一种生活本能,就是增值自身,获取剩余价值”(马克思,2004:260),国有资本亦概莫能外。
  “营利性”进路对国资预算功能的阐释是在“经济人”逻辑理路上展开的,通过详实的财政收支计划监督国有资本运营,推动国家经济结构转型与国有企业市场化改革,最终实现国有资本优化配置。然而,仔细品察“营利性”进路的论证理路,其缺憾不容掩饰。“营利性”进路未就为什么国资预算应当以增资保值作为主导价值作出深刻剖析。仅以一般企业性质以及资本的逐利性的一般规律作出三段论式的逻辑推断,即将“资本—国有资本—资本最大化”或者“企业—国有企业—资本最大化”线性逻辑予以延展,最终推导出国资预算是以实现资本最大化为功能定位的结论。
  笔者认为,该进路有简单套用一般规律和理论的嫌疑,并未顾及国企类型、职能、社会责任、国有资本的双重属性等异质性因素。以国企类型为例,此次《指导意见》将国企分为商业类和公益类,前者是按照市场要求实行商业化运作,以增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值为主要目标,依法独立自主开展生产经营活动。后者则以保障民生、服务社会、提供公共产品和服务为主要目标,引入市场机制,提高公共服务效率和能力[6]。如果“营利性”进路下国资预算的功能定位对于商业类国企尚有适用的空间,那么当面对诸如中国储备粮食管理总公司、中国长江三峡集团公司等公益类国企时,则显然超出了以实现资本最大化功能定位的范畴。因此,纯粹以实现国有企业资本最大化作为国资预算的功能定位并不完整与妥帖,甚至还有切断国有企业收益分享与社会公共需要特殊联系之虞。
  (二)“公共性”进路下国有资本经营预算的功能定位
  “公共性”进路认为国资预算是平衡政府与市场关系的特殊制度安排,既要成为克服市场失灵的利器,还要肩负起优化产业结构、协调经济发展等宏观调控的职责。在目标中融入维护国有资本出资人权益、调整国有资本结构、引导市场发育与完善、为公共财政提供资金支持等元素。力倡在国有资本经营的收支结构、程序设计、责任安排等环节中将“公共性”一以贯之[7]。北大法宝
  该进路将“公共性”定位成国资预算的首要功能,大致上归结为三点理由:其一,按照“双元财政结构”理论(邓子基、陈少晖,2006:10-19),推导出国资预算是公共财政制度的子集,而在市场经济条件下公共性是财政的根本属性,故而国资预算具有公共性;其二,国有企业是政府职能的必要延伸,其作用的领域集中在基础设施建设、基础工业部门等公共性领域,由此推导出国资预算应具有公共性;其三,国有企业仅是暂时存在于竞争性行业或领域并终将退出,回归公共事业的本质,进而认为国资预算从长远来看具有公共性特征。“公共性”进路并不否认“营利性”进路下国资预算以实现国有资产保值增值为目标,而是拒绝承认将国有资本最大化作为预算制度设计的唯一导向,认为在市场经济体制下国资预算的公共性是制度演进的原点,应将公共性作为首要目标才合乎制度发展的应然方向。
  诚然,该进路在一定程度上修正了“营利性”观点论证中缺憾,但仍值得商榷。首先,忽视了国有企业市场化改革的目标而将满足公共需要的理念放大。“公共性”进路有过分强调国资预算满足社会公共需要而矮化国有资本最大化的嫌疑。《指导意见》规定,主业处于充分竞争以及国家安全、国民经济命脉的重要和关键领域的商业类国有企业仍将长期存在[8]。这不但说明“公共性”进路下国资预算功能定位的立论基础有所动摇,还表明单纯以“满足社会公共服务”为逻辑起点的国资预算功能定位适用范围有限。其次,忽视了国资预算与公共预算在政策目标、收入管理、支出管理以及工作机制等方面的差异,而将国资预算与一般公共预算的功能等同起来;再次,容易将国有企业与政府职能混同。市场经济转型时期创立现代企业制度的目的在于使国有企业“政企分开”、“政资分开”(刘小玄、李利英,2005:34-45)。因此,单纯强调国资预算“公共性”,置国有企业市场化改革于不顾,其论证的合理性便会大打折扣。
  (三)讨论国有资本经营预算功能定位应回归“中国语境”
  通说认为,国企具有双重性,本质上是市场和政府的双重代替物。详言之,国企既承袭了一般企业的共性,以市场竞争主体示人,满足科斯所说的“企业是市场的替代物,是运用企业的权威来配置资源的经济组织”(罗纳德·哈里·科斯,2009:34-39)。此外,国企又被视为政府职能的部分延伸,代替政府实现一定的政治、经济或社会目标。因此,过分强化国资预算的营利性,忽视了国企类型、资本的特殊性质等关键要素,致使国资预算沦为一般企业的财务预算,有违于国企社会服务的性质,有悖于公共财政体制改革的总体方向。相反,一味强调公共性,让国资预算承担众多的社会公共服务职能,难以回应国有企业作为市场替代物的基本属性,与国企市场化改革的终极目标相左。显然,要勾勒出国资预算功能的现实图景,辨识其知识谱系,仅对现有文献的所进行一般的文本分析仍显简陋。诚如苏力所言:“必须考察“行动的法”,必须从学界对实际问题的分析和讨论中辨析其实际运用的或隐含的法理”(苏力,2004:123-124)。由于“营利性”以及“公共性”进路对国资预算功能定位的描述存在不同程度的论证缺陷,有必要将国资预算建立放置在国有企业改革与预算管理改革的“中国语境”之中,重新拨梳国资预算建立的逻辑起点,以期明确其功能定位。
  三、“中国语境”下国有资本经营预算功能的再思考
  创设国资预算不是一种集体无意识的随机选择,而是在社会经济转型过程中对国有企业改革社会问题经济化的制度回应。将国资预算放置在国企改革与预算改革的“中国语境”中寻找其正当性和合理性,藉以明晰其初始功能定位。以国家与国企收入分配为线索,大致上可以分为所有权框架内经营权改革以及市场经济转型背景下的产权改革。
  (一)创立国有资本经营预算的“中国语境”:国企改革与预算改革
  在国企改革之前,国企运营是以国家计划为行动指南,政府与国企之间的分配关系定格为统收统支,由于国企缺乏自主经营权导致生产效率低下,资源浪费严重。为了释放国企的自主经营权,国企改革犹如箭在弦上,先后经历了“所有权框架内经营权的改革”和“市场经济转型背景下的产权改革”两个阶段。
  第一,所有权框架内经营权改革阶段。所有权框内经营权的改革实质是以不触碰国家所有权为前提,以放权让利的方式激活国企经营控制权。1978—1993年,政府先后推行了“利润留成一利改税和利税分流一企业责任承包制”等放权让利措施[9]。尽管三种放权让利举措在一定程度上激活了国企的自主经营权,但成效甚微且产生了“并发症”和“后遗症”(王远明、蒋安,2001:170)。具体说来,“并发症”主要表现为,企业留成比例的不确定性导致很多企业资金留存过低,无法应对企业发展之需;两步利改税导致企业名义税率畸高,税负过重且不公平,制约了企业发展;企业责任承包制导致财政收入萎缩,国家宏观调控能力日渐衰弱,企业内部经营机制混乱。此外,预算外资金的野蛮生长是放权让利的“后遗症”,主要表现为本该用于企业发展的让利资金却始料未及地被地方政府和主管部门截留、挪用,使他们的“荷包”鼓胀起来(彭建,2008:116-123)。更为棘手的是,此时国家预算制度逐步恢复并未关注该批资金的去向,最终导致被截留的企业利润并未进入财政预算,而是以预算外资金形式存在(杨志勇,2014:5-19)。地方政府将体量惊人的预算外资金投向基础建设,不但影响了财政信贷资金的综合平衡,还抵消了中央政府宏观调控的效能(杨雷,2004:71-76)。
  第二,市场经济转型下国企产权改革阶段。为了应对由国企经营权改革所引发的困境,1993年以后,政府推行以股份制改革为核心的产权改革。总体上,国企股份制改革实现了从放权让利的政策性调整向以建立现代企业制度的产权改革的转变,改革的重心随之调整为优化国企的资本投入、运营以及收益分配关系。从国企资本投入维度考察,国企先后经历了“无偿划拨—拨改贷—债转股”,实现了国有资本到国有股份的脱变。政府与企业之间股权契约关系得以明确。与国企资本投入相比,国企资本运营和收益分配仍存在尚未完全“清算”的难题,主要表现为,国企资本运营关系方面内部控制人现象广泛存在。原因在于股份制改革后国企内部管理体系与国企股权结构产生“时滞”,内部监控体制尚未完善(李松森,2004:101-107)。此外,国企经理的任命并非市场选择的结果而是行政安排的人事变动,造成经理经营目标的多元化,即国企经济效益最大化的目标有被悬置的可能。在资本收益关系方面,按照股权契约本应享受国有股东剩余索取权的政府却迟迟不能行权。
  实际上,股份制改革后国有股东非但没有享受到本该享有的分红权,反而背负起沉重的国有企业改革成本。为了填补国企改制的资金缺口,国企利润长达13年(1994—2007年)不上缴财政,形成企业利润内部循环。如果将国企利润留存企业是为了抚平改革成本而具有历史合理性,那么随着国企改制的完成,利润留存企业的合理性便逐渐消退。在制度惯性的驱使下,国企通过“不分红的公司政策”或者“同股不同权”避免向国有股东分配利润,已久遭诟病。此外,国企内部运营中出现代理人转移、侵吞委托人财产现象,致使国有资本非但没有增值反而还出现严重的资产流失。预算能够驯化与整合各方权力的需要,使得各方的权利在预算中获得合法性和合理性(蒋悟真,2015:9)。因此,将国企税后利润纳入国资预算是规训国企产权改革后不合理的政府与企业在资本运营与收益关系的一剂良方。
  (二)国有资本经营预算的资本性功能:国有股东剩余索取权的实现
  通过回放国资预算建立的“中国语境”可以得出,其逻辑主线是国有企业市场化改革与理顺国家与国有企业收益分配的预算管理体制的完善。随着国有企业市场化程度不断深入,在宏观层面国有资本的实现形式由简单的“政资分开”到“政企分开”,国企利税分流的收益分配制度日趋明朗;微观层面国有企业基本建立现代企业图景,成为独立的市场主体。颇为遗憾的是,国有股东剩余索取权仍未实现这一顽疾始终困扰着国有企业股份制改革。
  1.创设国资预算的逻辑起点是有效落实国有股东剩余索取权
  国有企业股份制改革后,绝大多数国有企业逐渐步入了现代企业制度,企业自身经济效益和运行效率得到大幅度改善。然而,国有企业投资运营以及投资收益关系尚未完全理顺,国有股东剩余索取权的行使成为一纸空文。如何在错综复杂的环境中实现国有股东依照股权契约本应享有剩余索取权,确保国有资本保值增值,既是现代企业制度下的国企改革亟待解决头等问题,也是我国预算管理体制尚需关注的重点领域。
  国家试图通过一系列国有资产监管体制配套改革落实国有股东的剩余索取权,但收效甚微。2003年国务院国资委和地方各级国资委相继建立,初步建成了国有资本出资人制度,政府的公共管理职能与出资人职能得以有效分离。但上述改革的侧重点在于改革国有股东出资权的制度环境,而对于国有股东剩余索取权的行使并未提供直接有效的制度供给。事实上,国资预算制度能够有效保障国有股东剩余索取权的行使,成为国有资产监管的不二法门。《意见》以及《企业国有资产法》对国资预算制度正是在这样的环境中发育起来的[10]。因此,实现国有股东对资本投入的剩余索取权是国资预算的逻辑起点。
  2.推行国资预算的初衷是解决国企“委托一代理”问题,提升国有股东剩余索取权的实现几率
  现代企业的基本特征在于所有权与经营权分离。两权分离犹如硬币有其两面性,一方面企业经营效率得到改善;另一方面由于所有者与经营者在企业信息掌握不均伴生了“委托一代理”问题。委托代理问题的本质是所有者与经营者目标函数的不一致,经营者总是利用手中的经营权将有限的资源分配到能为自己实现利益的项目而并非为股东权益最大化服务(Richardson,2006:159-189)。简言之,企业内部留存资金越多,则经理层过度投资的可能性就越大。詹森和麦克林指出公司现金量过大,将有可能导致过度投资,而支付股利恰恰可以减少现金流及内部融资的渠道,有助于减少委托代理成本。”[11]
  实际上,我国的国企委托代理问题既具有一般公司治理的共性也具有其特殊性,可以说是变异的“委托一代理”。特殊之处在于:其一,委托人,代理人目标函数产生重大差异,委托人和代理人不以企业利润最大化为追求目标,如国有企业的高层经理人员将大量的时间和精力不是用于改进管理和提高企业效益,而是争权夺利(张维迎,2014:543-544);其二,国有企业的经理是以行政指令方式任命而不是市场选择的结果,此种任命方式最终导致经理人不以企业利润的最大化为目标;其三,国有企业内部责任机制尚付阙如。国有股东监管积极性不高,即使监督失败也不需承担责任。由于无法考核国企经理人的业绩,在面对企业经营失败时也不必承担责任。以刚性的国资预算制度约束能有效地将体量庞大的国有企业利润上缴,对于理顺股东与管理之间的利润分配颇有助益。此外,大部分国有企业利润以预算收入的形式纳入财政预算可以控制国有企业经理层的现金支配权从而有效缓解“委托一代理”冲突。综上所述,国资预算演化为理清国有企业的资本运营以及资本收益关系的利器,成为落实国有资本的增值保值的践行者和布道者,最终达致国有股东剩余索取权落地的终极追求。国资预算的资本性功能在于应对国有股东剩余索取权行使以及解决“委托一代理”冲突,最终实现国有资本的效益的最大化。
  (三)国有资本经营预算的社会性功能:回应社会经济环境的变迁
  “规则为了保持其现实性和生命力,必定要依靠适当的历史环境。随着环境的变化,规则也必须加以改变”(诺内特、塞尔兹尼克,1994:89),国资

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【注释】                                                                                                     
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