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【期刊名称】 《法律适用》
关于行政、民事纠纷交叉案件审理的调研报告
【作者】 朱军巍 武楠【作者单位】 北京市朝阳区人民法院
【分类】 行政诉讼法【期刊年份】 2009年
【期号】 5【页码】 10
【全文】法宝引证码CLI.A.1150727    
  
  近年来,北京市朝阳区人民法院(以下简称“我院”)在行政案件审理过程中经常涉及到民事行为的效力问题,同时由民事审判庭审理的民事案件也经常涉及具体行政行为的合法性问题。对于如何认定此类案件的性质,如何选择案件处理方式,立案法官、行政法官、民事法官存在不同的认识,给审判实践造成了一定的困扰。为进一步规范行政、民事纠纷交叉案件的审理,发现和解决此类案件审理中存在的问题,总结审判经验,不断提高办案质量和效率,我院以近几年来审理的行政、民事纠纷交叉案件为基础,对此类案件的审理及相关问题进行了专门的调研,并通过民事、行政法官联席会议、法官讲坛等方式进行专题研讨,在充分论证的基础上,形成了行政、民事交叉问题解决方案,并在我院民事、行政审判领域施行。本文是对相关调研活动的总结,侧重从审判实践的角度探讨交叉问题的类型、实践中的难点问题及解决问题的路径等问题,以期较为全面地反映调研工作的全貌。
  一、案件类型
  在司法实践中,民事、行政纠纷交叉的情形较为普遍。就行政审判而言,很多种类的具体行政行为均包含一定的民事因素,在不同程度上影响行政相对人的民事权益。行政相对人对具体行政行为提起行政诉讼,实质上是为解决民事权益受损问题的占有很大比例。而在民事诉讼中,民事审判庭在为当事人解决民事纠纷时,也会大量涉及行政行为对民事主体资格、民事行为效力的影响等问题。因此,有必要对行政、民事纠纷交叉的案件进行类型划分。
  在具体行政行为种类中,行政许可、行政确认、行政登记和行政裁决、行政处罚行为涉及民事因素较多,其中行政许可行为多与民事主体资格、行为能力的确定等问题相关联;行政确认、行政登记多与合同关系、物权关系、相邻关系等相关联;行政裁决、行政处罚行为则与财产权益、物权关系等相关联。行政案件中存在与其相关联的民事因素,并不意味着行政案件的审查必须包括解决民事纠纷或等待民事诉讼对相关问题的处理结果。在此需要引人原本诉讼(行政诉讼)中的附属问题(民事纠纷)的存在是否妨碍了本诉的顺利进行来进行研究和分类。一种情况是对本诉的附属问题的法律解释或者合法性的认定真正发生了困难,需要由其他诉讼程序解决,且附属问题的解决对本诉的判决是必不可少的,附属问题即成为本诉的审判前提问题;一种情况是附属问题本身意义清楚,法律适用明确,本诉的受理审判组织本身就可以解决,或附属问题的解决对于本诉案件的判决并无关系的,即不构成审判前提问题。
  在上述论及的行政行为中,据以往审判经验,因行政裁决、行政处罚案件中存在的民事争议一般不会构成行政审判的前提问题,不会影响到行政案件的判决,在司法实践中也少有发生民事审判与行政审判在操作层面的冲突,故我们仅将其视为具有民事因素的案件,不作为我们本次调研的重点内容。行政许可、行政登记、行政确认等行为种类中民事纠纷与行政纠纷交叉的情况较为突出,而且可能成为或应当成为原本诉讼的前提问题,是我们本次调研的重点。
  二、审理基本情况
  (一)2004-2008年审理相关案件概况
  我院就行政、民事纠纷交叉情况突出的行政登记(主要指房屋权属登记、婚姻登记、车辆过户登记案件)、行政许可案件(主要指颁发集体土地建设用地使用证案件)进行了统计分析,认为行政、民事纠纷交叉案件具有如下特点:1.从案件数量来看,行、民交叉案件数量逐年增加,涉案类型较为集中。其中2004年此类案件共计12件,2005年共计27件,2006年共计29件,2007年共计38件,2008年共计39件。涉案类型以房屋权属登记颁发宅基地使用证为主;2.从当事人构成来看,此类案件均因涉及他人行政、民事权益而有第三人参加诉讼;3.从裁判结果看,此类案件原告撤诉率较高,其中2004年撤诉率为33.3%;2005年撤诉率为55.5%,2006年撤诉率为44.8%,2007年撤诉率为31.6%,2008年撤诉率为35.7%。选择其他途径尤其是民事诉讼途径进行救济是原告申请撤诉的主要原因;另外,此类案件存在被告败诉率低,原告通过行政诉讼难以获得对其实体诉讼请求的支持的特点,在进行实体判决的案件中,判决驳回原告诉讼请求是主要的判决方式。4.从上诉情况看,除原告自行撤回起诉的案件外,行、民交叉案件上诉率较高。2004年至2008年此类案件的上诉率分别达到58.3%、33.3%、48.2%、47.3%、50.1%。原告人或第三人在行政诉讼裁判结果作出后,因可能影响其民事实体权益,必有一方当事人选择上诉。在上诉仍然未果的情况下,当事人还要再进行民事诉讼,从而导致当事人诉讼周期长、成本增加。
  (二)司法实践中存在的问题
  1.行政、民事法官对行、民交叉案件认识不统一。行政、民事法官在案件审理中,对于具体行政行为在民事诉讼中的地位、作用,民事基础行为在行政诉讼中的效力等问题认识不一致。有民事法官倾向于认为行政机关作出的具体行政行为在民事诉讼中有绝对的证明力,是民事审判处理相关民事争议必须采纳的证据,如当事人对此有异议,必须首先通过行政诉讼解决行政行为效力问题。行政法官则认为应具体分析具体行政行为在民事诉讼中的证明力,不能一概构成民事审判的前提问题。而对于行政诉讼中的民事基础行为,行政审判无权审查,应由当事人通过民事诉讼解决。
  2.行政审判、民事审判存在相互推诿案件的情况。由于行政、民事法官对行、民交叉案件认识不同,且不同部门均存在案件处理压力,故在实践中存在相互推诿案件的情况。在部分民事案件中,只要存在具体行政行为,法官即建议当事人首先对行政行为的效力提起行政诉讼。在一些行政案件中,如果涉及民事基础行为效力争议问题,法官也会建议当事人首先通过民事诉讼途径解决。
  3.行、民交叉案件中当事人诉讼周期长、成本高。行、民交叉案件的处理普遍存在诉讼周期长的问题,一般需经过二次行政诉讼、二次民事诉讼,在极端情况下,甚至可能出现行政、民事裁判互相矛盾的情况。当事人诉讼成本较高,又难以彻底解决诉争问题,对于妥善解决纠纷,维护法院司法权威非常不利。
  三、审理意见
  (一)行政登记类案件的审理意见
  行政登记行为是行政主体应申请人申请,在政府有关登记簿中记载行政相对人的某种情况或事实,并依法予以正式确认的行为。在民法领域,因实行“登记成立要件主义”,一些民事法律行为是以行政登记为其生效条件的,一些民事权利的取得也是以行政登记为其前提条件的,故因行政登记行为引发的行政、民事纠纷的情况较为突出。需要强调的是,行政登记行为虽然是民事行为有效的前提条件,但行政登记的基础是买卖、赠与、继承、抵押等民事行为,相关当事人在民事行为存在的前提下,提交有关材料到登记机关申请登记。在一般情况下登记机关仅对申请材料负有形式上的审查义务,不能也无法对基础民事行为的效力进行实质性审查。当事人对登记行为不服提起的行政诉讼实际涉及到民事基础行为的效力问题,成为案件审理过程中的一个难点问题。登记类案件类型主要如下。
  1.房屋权属登记类案件。依据《城市房屋权属登记管理办法》的规定,登记申请人提交的材料是否完备、申请内容能否足以证明房屋权属清楚以及发生转移的事实是权属登记机关应审查的主要内容。对权属登记行为不服提起诉讼大致可分为两种情形:一是认为登记机关没有尽到必要的审查义务,登记程序存在违法之处;二是对基础民事行为的效力提出质疑,如认为房屋买卖合同违法或无效、继承公证、赠与公证等法律文书违法,从而导致质疑整个登记行为的合法性。基于我院行政审判经验及北京市高院有关法律适用问题的答复,我们认为,登记机关对申请人提交的证件、证明材料进行是否符合法律、法规规定要求的形式意义上的审查。同时登记机关作为行政登记的专门机构,也应要求其在形式审查时履行较高的必要合理注意义务。即登记机关明显违反权属登记程序,未尽到必要合理注意义务的,可以通过行政诉讼直接判决撤销被诉的房屋权属登记。此时案件虽然也涉及基础民事行为,但该民事行为并不构成行政诉讼的前提问题,作出行政判决的理由已经足够充分,民事行为的效力不影响行政案件的判决。在当事人仅以基础民事行为违法或无效而对登记行为提起的诉讼中,由于登记机关仅负有形式审查义务,法院在司法审查中既不能要求行政机关承担过多的行政义务,也无法在行政诉讼中对民事行为的效力作出判断,此时民事行为构成行政诉讼的前提问题,需要优先解决。对于已经民事生效判决确认的民事行为,当事人可作为依据,直接申请权属登记机关启动行政程序,要求撤销房屋权属登记;如登记机关不予作为,当事人可通过提起行政诉讼途径解决。
  2.婚姻登记类案件。我院受理的以朝阳区民政局为被告、要求撤销其颁发的离婚证的行政案件虽然数量较少,但具有典型性。该类案件一般可分为两种类型:第一,对离婚协议书内容不服。原告作为婚姻关系当事人以外的其他人(以下简称其他人),对婚姻关系当事人在离婚登记时订立的离婚协议书侵犯了自己的合法权益存在异议。第二,对婚姻登记机关受理无完全民事行为能力人办理离婚登记不服。通过综合分析,我们发现该类案件一般以提起行政诉讼要求撤销离婚证为形式,以解决民事权益问题为实质诉求。原告起诉被告婚姻登记机关要求撤销其颁发的离婚证,实质上是为了财产归属等民事权益问题而提起的诉讼。在处理该类案件时,应首先明确离婚协议的性质及婚姻登记机关的审查义务。离婚协议书是载明离婚双方当事人自愿离婚的意思表示以及对子女抚养、财产及债务处理等事项协商一致而达成意见的书面文书,处置的是当事人自身的民事权利与义务。在离婚登记程序中,当事人要提交离婚协议书,而婚姻登记机关要查明离婚协议书是否具备法定的内容,如果当事人提交的离婚协议书具有法律规定的内容,在没有其它不应受理的情形下,婚姻登记机关可以当场向当事人进行离婚登记并颁发离婚证,而不必对离婚协议书中内容的真实性进行审查。此外,《婚姻登记条例》虽然规定对属于限制或者无民事行为能力人办理离婚登记的不予受理,但条例中未要求当事人在办理离婚登记时必须出具其具有完全民事行为能力的证明材料,婚姻登记机关因此不能有效地判断前来申请办理离婚登记的当事人是否具有完全民事行为能力。故婚姻登记机关在离婚登记过程中对当事人是否具有完全民事行为能

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