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【期刊名称】 《甘肃政法学院学报》
国家安全治理体系现代化的观念与制度分析
【副标题】 以国家意识形态安全治理为视角【作者】 傅丽梁丽萍
【作者单位】 山西大学{博士研究生,副教授}山西大学{教授,博士生导师}
【中文关键词】 安全治理;治理体系;现代化;意识形态安全
【期刊年份】 2018年【期号】 6
【页码】 99
【摘要】 安全治理是国家治理体系的重要组成部分,安全治理体系的现代化是应对源自国内外的各种安全威胁的必由之路,也是实现依法治国、国家治理体系现代化的客观需要。在国家安全治理体系的现代化研究中,意识形态领域的安全治理具有较为典型的代表性意义,当前要消解国内社会转型期的价值危机,应对境外意识形态渗透、防范“颜色革命”的风险,就需要克服以往意识形态工作中的观念和制度问题,对意识形态治理理念、主体和模式等方面提出规范化、科学化、法治化的现代化要求。由是观之,从整体上实现国家安全治理体系的现代化,集中国家安全资源和力量、统筹协调安全工作,及时捕捉、综合研判安全情报信息,快速应对安全危机,也亟需在观念上贯彻总体国家安全观,坚持走中国特色国家安全道路;同时,在制度上构建党的领导、政府主导、社会协同、公众参与的多元治理结构,依靠法治手段确立安全治理的现代化模式和具体制度,以此实现国家的长治久安。
【全文】法宝引证码CLI.A.1250858    
  
  国家安全是一国的基本利益,是国家既不受外部威胁或侵害,也没有内部混乱与隐患的客观状态。随着全球化的深入发展,我国的国家安全正面临着全方位、多领域的威胁或冲击,各类非传统安全因素在国内外安全局势中的影响作用更加凸显,党和政府履行安全职能,保障国家免受各种干扰、威胁、侵蚀或颠覆,就亟需将国家安全纳入国家治理体系的范畴之中,并进一步完善国家安全体制和国家安全战略,以维护国家安全,确保人民安居乐业、社会安定有序。党的十八届三中全会将我国全面深化改革的总目标界定为完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。具体到国家安全领域,为促进安全治理体系的现代化,中共中央设立国家安全委员会作为国家安全工作的决策和议事协调机构,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。由此,总体国家安全观的落实和国家治理体系现代化的实现都对国家安全治理体系的健全及现代化水平提出了新的要求。
  意识形态安全是国家安全的重要范畴,是政治安全的重要内核因素。在客观意义上,意识形态安全意味着“对所获的价值不存在威胁”;从主观意愿上,其表明“不会有价值受到攻击的恐惧感”。[1]就我国而言,意识形态安全所保障的安全利益主要是马克思主义在社会信仰体系中的安全状态,即马克思主义及其中国化理论始终占据主流意识形态的一元主导地位,统合各种社会观念与思潮,为中国特色社会主义建设及全面深化改革提供精神动力和智力支持。这一内容兼具价值功能和实践功能,其影响范围涵盖了国家、社会整体和公民个体等不同层次,国家对意识形态安全的治理观念及其指导下的治理制度都具有一定的典型性,因而,对于国家意识形态安全治理现代化的研究之于整体国家安全治理体系的现代化研究有着重要的代表性意义。
  一、国家安全治理体系的现代化要求
  国家安全是“国家政权、主权统一和领土完整、人民福祉、经济社会可持续发展和国家其他重大利益相对处于没有危险和不受内外威胁的状态,以及保障持续安全状态的能力”,[2]是“国家拥有维持其生存、稳定和发展所需的与免遭内外严重安全威胁的处境”。[3]冷战结束后,传统意义上的军事——政治安全在各国安全战略中的地位相对下降,非传统安全的外延“获得了更为广阔的拓展”。[4]我国在新时期倡导的“总体国家安全观”认为,当前影响或威胁国家安全的因素是复合的、动态的,因而思考国家安全及其治理体系问题需要突破原有的边界设定,以更加深入而广泛的视角分析传统因素之外、对一国乃至人类共同体的生存与发展构成深层次威胁的非传统因素。秉承这一理念,就应当将治理理念引入国家安全领域,[5]使之更加趋于体系化、制度化、规范化、法治化,以克服我国现有安全管理模式中存在的问题,适应国家安全治理及其现代化的需求。
  (一)国家安全及其治理体系
  “治理”本是政治社会中有意识、有组织地处理公共事务的活动,[6]与管理不同,参与治理的主体应当对自身的主体性有积极的认识,治理所遵循的也应当是相对稳定的制度规范,因而国家治理较之以往的统治或管理则更具公平、公正、民主、法治的属性。国家治理体系就是用制度来治理国家系统工程,体系间的各部分应当紧密衔接、相互协调。[7]就主体而言,国家治理体系的建构不仅要依靠政府的主导,而且应调动市场主体、社会主体及公民个体的有效参与,形成多元共治的主体结构。就结构及功能而言,国家治理的制度结构最首要的在于其运行功能,体现在国家体制的各部门依照既定制度行使职能、进行分配和制约,以及结构体系与外部环境的互动;其次是维持功能,体现在对社会公共秩序和社会安全稳定的维护方面;再次是调试功能,体现在主体对国家体系运行过程中出现的问题进行调整与改进等方面,形成结构相匹配、功能相促进的治理权力运作结构。就国家治理的程序而言,治理体系既包括制度的创设或规范的制定过程,也包括制度的执行过程、监督过程乃至责任的追求过程,形成周而复始、良性循环的治理程序结构。
  由于国家安全属于公共产品,因而安全治理体系的建立、健全不仅是维护国家安全利益、实现国家安全目标的基本要求,也是政府履行安全保障职责、改善和提升公共服务水平与质量的必要条件。国家安全治理体系的构建包含自然和人为的、内部和外部的、保障机制和保障活动等种种构成要素,在内容上应集政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体。国家安全治理体系的有效运行有赖于党的领导、政府主导、社会协同、公众参与的协调配合,建立集中统一、高效权威、多元共治的治理结构,以增强安全统筹能力和科学决策能力。国家安全治理体系的完善依托于事先防范、事中控制、事后处置相衔接的国家安全防控体系建设,在结构上需要编织法律法规制度、体制机制、力量运用、操作规程及跨国合作等环节相互统筹的安全防控网。总之,国家安全治理就是要在总体安全观的指导下,围绕国家利益和人民利益,建构符合公共性价值要求的制度体系,走中国特色的国家安全道路,推进安全治理体系和治理能力的现代化。
  (二)国家安全治理体系现代化的基本要素及其要求
  在推进国家治理体系与治理能力现代化的总体安排下,国家安全治理体系也至少须包含现代化的安全治理观念、治理结构以及治理模式等现代化要求,并以此来积极应对国家安全领域的新情况、新问题。
  安全治理观念的现代化是指国家安全治理所遵循的基本认识、基本理念和根本宗旨等所组成的具有系统性、全面性、前瞻性的安全战略思想体系,是向着符合当前国内外安全形势、充分反映安全治理规律与价值的方向不断完善与发展的过程。现代化是社会发展的总体趋势,实现安全治理观念的现代化要求其始终以“总体国家安全观”为思想基础,正确认识时下正在经历的深刻复杂变化以及我国与世界关系的历史性变化,秉承“全面、共同、合作、可持续”的宗旨,以维护国家安全、促进世界繁荣。
  国家安全治理结构的现代化既包括国家安全治理组织系统结构及其安全功能运行对现代安全形势的应对与管控,又涵盖了国家安全治理主体的方法和能力对当前安全问题的调整与适应。国家安全治理结构的现代化要求搭建强有力的国家安全统筹平台,建构相互间较为稳固、高效的安全治理主体结构关系,合理设计不同层次主体在安全治理活动中的职能与行为模式;实现国家安全治理从一元单向治理向多元共治的结构性转变,以系统的运行效果为目标,构建中心明确、多方参与、协同治理的主体及其效能体系。
  国家安全治理模式的现代化是指合理统筹国家安全治理中不同领域、不同层面的治理主体、组织、制度、法律、体制、机制、程序、流程、文化、价值等的全方位变革。实现国家安全治理模式的现代化,一方面要求在政治安全、经济安全、社会安全等领域全面实行制度化、科学化、规范化、程序化的治理;另一方面要求国家安全治理、地方安全治理和全球安全治理这三个层面共同形成发展与安全并重的共同安全模式。
  国家安全治理结构和治理模式的现代化过程离不开法治化标准的支撑与维护。在现代化的话语体系中,“法治精神”是安全治理体系现代化必不可少的内涵,一方面,静态的安全法律制度建设为国家安全治理提供制度依据;另一方面,动态的安全法治体系在执法、守法、司法等层面为国家安全治理提供制度保障。依法维护国家安全,既是全面依法治国的有机组成部分,也是国家安全治理的重要保障,安全治理的制度设计要遵循法治思维、遵守法律制度,才能最终将中国特色社会主义的制度优势转化为国家安全治理的实际效能。
  (三)当前国家安全治理体系构建及现代化过程中存在的问题
  在新时期,我国正处于安全作用领域的全面拓展阶段,国家安全的内涵和外延更加丰富,所涉及的领域更加宽广,影响因素更加复杂多变,非传统安全的威胁日益上升,网络空间的发展不断催化安全问题升级、变异。为维护国家安全带来了新的挑战,国家安全治理体系在不断建构中也显现出观念和制度等方面的一些问题。
  在国家安全治理的观念层面,一方面,长期以来一直以弹性逻辑替代制度逻辑,这一内在性问题主要表现在安全领域的“运动式”治理模式中,这一问题在国家治理的其他领域也普遍存在,但在“总体安全观”的要求下,应当对治理对象有全面、系统的研判和一以贯之的治理,建立安全治理的长效机制;另一方面,国家安全治理中应有的互动逻辑始终为管控逻辑所替代,体现为国家安全工作中社会动员和有效沟通的欠缺。维护国家安全是国家的职责,但所依靠的力量却不仅仅局限于政府,调动人民群众主体性是有效进行安全治理的主要方式,也是社会共同体对国家安全需求的回应。制度逻辑和互动逻辑在国家安全治理及其现代化过程中的实现都有赖于安全治理观念的转变。
  在国家安全治理的观念制度层面,一方面,现有的治理结构尚未实现各类资源的协调与整合,导致与国家安全相关的组织管理在不同地域、不同领域出现不均衡、不稳定的情形,基层安全治理始终存在漏洞,有效的社会动员普遍缺失;另一方面,当前的安全治理模式太过依赖传统的治理工具,仍然以行政手段、强制手段甚至临时性手段为主,一定程度上忽视了法治手段和社会自我净化、调节手段,导致安全治理的“碎片化”、“随意化”、“利益化”和“单向化”。总之,国家安全治理的绩效最终取决于制度供给和制度执行的能力,安全领域出现的种种新特点、新问题对国家安全治理的现代化提出了更高的要求。
  二、国家意识形态安全治理的现代化镜像
  国家安全治理体系中存在的阻碍现代化的各类问题,在意识形态安全治理中依然存在,并且有着较为突出的表现。因而,对国家意识形态安全治理中的现代化问题及其在观念和制度双重领域的具体分析,可以成为对照整体国家安全治理体系中观念与制度现代化的一种更为生动、直观的镜像。
  意识形态安全是国家政治安全的灵魂,是凝聚政治认同、整合社会思想、为国家政权提供政治合法性的重要前提。作为国家安全的核心内容之一,意识形态安全不仅是对相关领域是否受到来自于内部或外部的威胁、是否处于稳定状态的被动考量,还应包含对意识形态支撑国家政权合法性能力、主流价值观凝聚公民理性认知与情感认同的影响力的积极判断。当前我国经济与社会的现代化发展已取得了显著的成果,同时,意识形态领域的各类威胁也呈现出许多现代化特征,维护国家意识形态安全便需引入更适合现代化要求的新观念、新方法,需要及时将“治理理念”引入意识形态安全问题中,建立国家主导、社会多元参与的主体体系,逐步推进意识形态相关利益整合的制度化和法治化,促进国家意识形态安全及优化发展。
  (一)国家意识形态安全治理中的现代化问题
  意识形态安全是一国主流意识形态不受威胁、占据主导地位、统领社会多元思想的稳定状态。意识形态是社会实践的产物,是现实生活在人“头脑中的反映”;[8]意识形态也是人们社会生活方式的重要影响因素,具有相对独立性,对经济与社会发展有着重要的能动作用;意识形态还是连接政治和社会的纽带,不仅能够系统地、自觉地反映国家制度和社会制度的核心价值,而且还能“为族群中的成员提供强大的黏合作用”[9],成为社会活动中的潜在支配力量。
  当代中国意识形态领域在总体上应当是安全的,但在许多方面仍潜藏着诸多隐患,一旦被催动,将会危机国家整体的政治信仰、指导思想和道德秩序。首先,全面深化改革中,社会分层及其结构变迁催化了意识形态的进一步分化,不同社会群体在其价值追求和精神目标等方面产生了较明显的分歧。信仰危机、道德失范、“宗教回归”乃至价值信念缺失、社会公正感下降等感性意识形态现象引发了越来越多的社会关注。其次,当代世界思想文化领域交往频繁,深刻复杂的意识形态斗争与文化的交流融合并存。西方国家利用“民主”、“人权”等观念的输出、宗教渗透的延续、社会生活方式的移植等手段谋求意识形态霸权,策动“颜色革命”,这对我国的政治思想、信仰认同及社会主义价值观都构成了威胁。再次,网络信息的多元化传播对这主流意识形态传播及其主导地位构成新的挑战。当前,各类网站已经成为各种思潮挑战社会主义主流意识形态主导权的重要场域,这种跨时空、跨国界的信息传播具有快速、多向、互动的特征,对异质思想及社

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