查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学》
行政相对人介入行政行为的法治保障
【作者】 关保英【作者单位】 上海政法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 行政相对人;行政过程;介入;制度保障
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 40
【摘要】

行政法治的改革和完善最终要归结到行政行为作出机制上。我国的行政行为大多数情况下都由行政主体单方面进行,行政相对人仅仅与行为结果发生联系,与行为过程关联不紧密,没有较多的机会介入到行政行为的过程之中。行政相对人介入行政行为就是要使行政相对人参与行政行为的启动、行政行为的过程和行政行为的论证等。行政相对人介入行政行为与传统行政行为的社会参与在内容、方式、结果等环节上均存在较大区别。在行政法治实践中,行政相对人介入行政行为的路径可以有多种形式,如通过阐明理由、行使举证权、声明异议和行使拒绝权介入等。行政相对人介入行政行为制度的确立需要相关的保障机制,行政相对人权利必须体系化。需建立行政行为的论证制度、行政行为的双向举证制度和行政行为决定的协商制度。

【全文】法宝引证码CLI.A.1250849    
  
  行政主体对行政职能的履行以及对行政执法的完成,都是通过行政行为来实现的。[1]由此可见,行政行为是行政法治的一个核心内容。从一定意义上讲,行政法治的改革和完善必须归结到对行政行为作出机制的改变上。在我国传统行政法中,行政行为在绝大多数情况下都是由行政主体单方面进行的,行政相对人仅仅与行政行为的结果发生联系,与行政行为的过程常常是“两张皮”。即是说,在我国行政法治实践中,行政相对人在绝大多数情况下是没有机会介入到行政行为的过程之中的。这无论对于保障行政行为的程序严谨性,还是对于保障行政相对人的权利,都存在着非常大的制度瑕疵。基于此,笔者系统探讨行政相对人介入行政行为的相关问题,希望引起学界对该问题的重视。
  一、现行行政相对人介入理论和立法存在偏向和不足
  (一)学界关于参与行政行为的认知存在偏差需要引入行政相对人介入理论
  进入21世纪后,行政法学研究在全球范围内都呈现出一种全新的气息,诸如参与行政、民主行政和社会行政都是这种全新气息的理论认知。其中,诸多内容都涉及行政行为的社会参与、公众参与或行政相对人参与。
  1.参与行政。这可以说是学界讨论较多的一种理论。所谓参与行政,是指广大社会公众有参与行政权行使的机会。从广义上讲,参与行政所体现的是一种广泛的社会主体对广泛的行政过程的参与。如学者们提出的行政决策的公众参与、公共行政参与、公民行政参与、公共参与行政法治等。[2]从狭义上讲,受行政行为直接影响的行政相对人可以参与到具体的行政过程中来。如学者们提出的行政程序中的参与权等。[3]可以说,参与行政已经成为行政法若干具体制度构建的基本方略。
  2.民主行政。20世纪中期以前,行政权虽然已经得到了行政法的有效控制,但不可否认的事实是,行政法的运作过程还基本上是行政系统范围之内的事情,其他社会主体常常只能够接受和承受行政过程的行为后果,而与相对封闭的行政运作并不必然发生联系。在20世纪后期和21世纪初,这样的格局发生了变化,行政过程越来越民主。以行政决策行为的作出而论,诸多行政决策已经不能在行政系统之内作出,而必须交由社会系统作出。在西方法治发达国家出现的全民公决制度就很有代表性。显然,这种全民公决也常常会带来诸多方面的弊端,但从行政民主的角度来讲,它是非常进步的。随着行政系统与社会机制关系的日益密切,民主行政已经成为诸国行政法治中一个不可逆转的趋势。
  3.社会行政理论。近年来,我国学者提出了行政法社会化和社会行政法的概念,[4]其基本含义是:一方面,行政法作为法的属性有相对淡化之发展进路,而作为社会属性则具有日益强化之进路;另一方面,在行政法体系中,有关社会行政法的构成越来越多,例如,有关行政救助的行政法、有关民生的行政法以及其他具有社会属性的行政法在行政法体系中占了很大比重。[5]上列两个基本含义表明,行政法与社会系统的关系已经不是传统的“两张皮”的关系形式,而是作为一个事物的两个方面存在的。
  学者们关于参与行政、民主行政和社会行政等的诸论点,都刻划了这样一个命题:行政过程乃至于行政行为的作出在当下都必须体现参与精神,都必须以参与行政的特征对其进行框定。在笔者看来,参与行政也罢,行政的社会化也罢,大多反映的都是行政法治的一种较为抽象的价值判断。正如有学者所言“:为了使行政权的行使符合民主取向与公益目标,就需扩大公民对公共行政的参与,以对行政权的行使予以约束、限制。公民对公共行政的直接参与既是公共行政的民主取向的突出表现,也是使公共行政正确行使的重要保障。”[6]它们与行政行为的过程还没处在一个可以作出同等价值考量的平台上。中共十九大以后,行政法治中强调过程管理,尤其在行政许可等行政行为中普遍强调行政主体不要把执法的侧重点放在事后,应当在事前和事中做文章。这样,事后的问题也就迎刃而解了。传统的社会化理论或行政参与理论并没有超越考量行政行为后果,这是一个长期存在的认知误区。这一认识误区当然要予以纠正。
  基于此,笔者认为,行政相对人介入行政行为是解决这一认识误区的有效途径。行政相对人介入行政行为是行政相对人在行政行为过程中的一种程序权利,[7]是指行政相对人以个体身份参与到行政行为的形成动议、实施过程以及行为结果之中,并使该行政行为能够在各个环节渗入个体意志,最终达到行政主体意志与行政相对人意志的合致。行政相对人介入行政行为超越了较为抽象的价值判断,使行政行为在作出的过程中与相对人的理性关系更多体现在技术、操作和法治的运作层面。行政相对人介入行政行为前移了对行政行为的主观和客观判断,使行政行为在事中乃至事前就已经处于理性运作的状态。因此,行政行为介入与当下强调的行政法治的具体化、操作化、实效化和规范化等都是高度契合的,它所包括的科学内涵用参与行政的理论还无法作出合理解释。
  (二)我国关于行政相对人介入行政行为的规定零散不集中
  我国现行行政立法关于行政相对人介入行政行为仅有一些零散的规定,体现在个别立法中,并不适用于所有行政行为。
  1.陈述、申辩和拒绝权。《行政处罚法》6、32条,《行政许可法》7、36条,《行政强制法》8、183536条规定了相对人在行政行为过程中的陈述和申辩权。如《行政处罚法》32此人家庭地位极低条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行交换;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚。”
  《行政处罚法》49条规定了当事人的拒绝权,该条规定:“行政机关及其执法人员当场收缴罚款的,必须向当事人出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据;不出具财政部门统一制发的罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。”
  2.要求说明理由。《行政处罚法》31条,《行政许可法》30、384255条,《行政强制法》18、253236条都规定了行政机关说明理由的事项。如《行政处罚法》31条规定“:行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。”
  3.要求听证。《行政处罚法》42条第1款,《行政许可法》47条规定了此项制度。如《行政处罚法》42条第1款规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利;当事人要求听证的,行政机关应当组织听证。”
  4.提出建议。如《行政强制法》15条第2款规定“:公民、法人或者其他组织可以向行政强制的设定机关和实施机关就行政强制的设定和实施提出意见和建议。有关机关应当认真研究论证,并以适当方式予以反馈。”
  (三)行政相对人介入之弱化导致相对人程序权利阻滞
  上述理论研究和法治实践的现状表明,系统的行政行为介入制度在我国还不具备,立法中零散的几种介入方式使得相对人程序权利的实现受到诸多阻滞。
  1.因程序正当性不足导致相对人程序权利无法实现。正当程序是现代公法制度中一个非常重要的内容,国家机关在对社会公众行使公权力时,必须受严格的程序规则的制约,同时公权力行使过程也必须考虑诸如平等、公正等宪法制度所确立的基本价值。随着社会的发展,正当程序催促了各国行政程序法的制定,而作为一个严格意义上的行政程序法就必须确立行政权行使中的严格程序规则,同时这些程序规则还要求行政主体不能武断地、封闭地、单方面地行使行政权力。即是说,一方面行政权在行使中必须在行政相对人之间构造一种平等的关系形式,行政法中的同等情况同等对待就是一个具体要求;另一方面,行政主体和行政相对人之间必须建立对等的关系形式,而在这种对等关系形式之下,双方是通过严格的权利义务关系联系在一起的。这两个方面是正当程序在行政法治实践中的具体要求,而这些要求在当下的行政法体系中已经不仅仅是一个法律理念上的问题,更为重要的是,它是行政法的一个规范问题和技术问题。
  行政相对人对行政行为的介入可以体现行政相对人与行政主体的对等关系,行政相对人对行政行为的介入不仅仅对行政行为起到了制约作用,更为重要的是,私权对公权起到了制约作用,而私权能够有机会对抗公权恰恰是正当程序的基本内涵。在我国行政法治中,有关正当程序的行政法制度和行政法规范还是非常少的,其中一个重要原因就在于我们很难找到一种可靠的路径来体现正当程序的内容,而行政相对人对行政行为的介入则是一个非常好的路径选择。这也就意味着介入制度的缺失就是程序正当性的缺失。
  2.行政行为过于刚性化导致相对人程序权利无法实现。任何法律部门和法律体系都必然与社会秩序发生联系,行政法作为法律部门之一也不例外,它必然与社会秩序发生联系。行政法对社会秩序和社会过程的作用是通过行政法构造行政秩序而进行的。而在行政法对行政秩序发生作用时,行政主体作为行政法治的核心主体在这个过程中是起主导作用的。那么,行政系统和行政主体通过什么样的手段来实现行政秩序呢?西方学者将其概括为两种:一种是刚性的手段,另一种是柔性的手段。所谓刚性的手段就是指行政系统或者行政主体通过使用国家强制力让其他社会主体服从,进而实现行政秩序和社会秩序;而与之相反,柔性的手段则是用说服的方式,它要求行政系统和行政主体通过从心理上解决其他社会主体的服从问题,让其他社会主体在认同行政行为的基础上实现行政秩序和社会秩序。
  在行政权力强势行使的时代,刚性的手段是最主要的。正如上述,现在已经进入了民主行政和服务行政的时代,在这样的时代背景下,柔性的手段取代了刚性的手段,成为行政权行使中最主要的手段,它要求行政主体通过与行政相对人建立相对和谐的关系,从而实现行政秩序和社会秩序。我国在2004年宪法修正案中确立了私权保护制度,该制度要求行政主体对行政相对人进行人身强制和财产强制时都必须受到规范的制约。2011年出台的《行政强制法》就对行政系统强制手段的运用规定了严格的程序和条件。可以说,我国行政法在今后若干年的发展进路中仍然呈现出对刚性手段使用的谨慎处理和对柔性手段使用的不断推广。而行政相对人对行政行为的介入可以大大缓和行政相对人与行政主体在行政行为作出时的紧张关系,大大缓和行政主体在行政行为中对刚性手段的运用。
  3.行政行为依据不充分导致相对人程序权利无法实现。行政行为的作出通常需要有下列依据:
  (1)职权上的依据。这种职权一部分来自于宪法和政府组织法,[8]还有一部分来自于部门行政管理法。行政主体如果有上列两个方面的职权上的来源,就具有了合法的主体资格。行政主体的法律资格是具体的、现实的,而不是抽象的和相对概括的,行政主体作出每一个具体行政行为都应当有职权上的依据。(2)事实上的依据。任何一个行政行为都必然涉及具体的权利和义务,对于行政相对人而言,正是这种具体的权利和义务才对其有实质的意义。权利和义务不能仅仅是对行政相对人的一种作为或者不作为的具体要求,而必须具有支撑这种要求的事实和其他的相关物质内容。对于行政行为的内外在表现来讲是如此,而对行政行为的实质内容来讲则要求每一种权利和义务背后都有一个具体的客观情形,包括当事人的具体状况,当事人行为的前因后果,和当事人行为的具体数量等。这些东西在法律上称之为法律事实,行政主体也只有在占有大量法律事实的基础上才能够赋予行政相对人权利和为行政相对人设定义务。(3)法律上的依据。在行政法上,行政主体在作出行政行为时的法律依据可以称之为行政的合法性,行政行为的作出必须按照行政实体法和行政程序法的规定而为之。通常情况下,行政实体法都存在于行政部门法之中。
  一个行政行为的作出,上述3个方面的依据缺一不可,而且在通常情况下,上述3个方面的依据是紧密联系在一起的。就第1个依据和第3个依据来讲,行政主体常常能够把握。而对于事实上的依据,行政相对人和行政主体的把握程度通常各占50%,甚至可以说行政相对人比行政主体有更大的优势。行政主体在作出行政行为时,如果完全将行政相对人排除在行为过程之外,它就很难了解具体事实。如果行政主体在不了解相应事实的情况下作出行政行为,那么该行政行为就不具有一定的可靠性。事实上,在我国行政救济的法治实践中,诸多行政行为之所以被推入救济途径就是由于其缺乏相应的事实依据,而其根本原因在于行政相对人被排斥在行政行为作出的过程之外。反过来说,行政相对人介入到行政行为之中,便必然使一个行政行为在作出时具有非常充分的事实依据,这是提升行政行为可靠性的一个很好路径。
  二、介入行政行为理论拓展到实践可有效解决相对人程序权利的阻滞
  (一)介入行政行为理论的拓展
  本文提出的行政相对人介入行政行为理论与上述传统行政参与理论有着内涵上的较大区别,一旦系统的介入制度建立起来,上文中提及的诸多程序权利实现障碍均可得以解决。
  1.行政行为主体由单一转变为多元。行政参与理论尽管有其他社会主体参与到行政权行使中,但不一定能真正成为行政行为的主体。而我们强调,行政相对人介入到行政行为之中必然要使行政行为在主体构成上发生一定的变化,即是说,行政相对人介入行政行为以后,行政行为的主体便由单一主体变成了复合主体。这种变化必然改变了行政行为主体构成的传统格局,[9]这种变化对行政行为的作出而言是至关重要的。但同时我们还必须看到行政相对人介入行政行为仅仅是一种介入,无论如何它不能够成为行政行为的主导者。进一步讲,无论在什么情况下,行政行为的主导者都是行政主体。
  2.行政行为双方主体之间的关系由行政关系转化为法律关系。行政关系与行政法关系究竟有什么区别,学界对此存在一定的争议。行政关系可以被理解为通过行政命令或者其他行政手段而形成的管理关系。与之相比,行政法关系则是被行政法规范强化以后而形成的关系。它们虽然都属于管理关系的范畴,但从深层次上讲则有着质的区别。严格意义上讲,通常情况下,行政主体在管理过程中形成的关系都属于行政关系而不是行政法关系。但是,行政相对人介入行政行为则是一个相对严格的法理上或者法律制度上的概念,之所以这样说是因为,此时行政相对人与行政主体是通过行政法强化以后形成的关系形式。在这里,行政相对人既是确定的,又是单一的。当行政相对人可以介入到行政行为之中时,我们所强调的是行政相对人的个体身份,我们已经将行政相对人和其他社会主体的关系作了相对独立的处理。在行政管理实践中,相关的社会公众也有可能以这样或那样的形式参与到行政行为中来,而这样的参与还不能够与行政相对人介入行政行为同日而语。因为如果把行政相对人介入行政行为与其他社会主体介入行政行为相混淆的话,那就会泛化行政相对人介入行政行为的概念。这一点也是它与行政行为社会参与的区别。相关社会主体的参与并不一定必然形成行政法关系,从这个角度讲,行政相对人介入行政行为就使得行政过程中的行政关系转化为行政法关系。因为,随着行政相对人的介入,其与行政主体之间的权利义务关系是非常具体的、明确的,而不是非介入状态下的模糊性和抽象化,甚至是单向的权利或义务状态。
  3.行政行为由强调事后判定转化为同时重视事中考量。行政法的实施并不是一个简单的法律问题,更是一个与行政秩序、社会过程发生密切联系的问题。在通常情况下,当行政主体实施行政行为时,它实质上是对行政职权的一种运作,是对行政管理职能的一种履行,是对行政过程的一种实现。当宪法和相关的政府组织法确定行政系统的行政职能时,它将这种职能的义务主体确定为行政系统或者行政主体。这便在宪法和法律上认可了行政主体职权行使的排他性。而行政相对人参与行政行为则在行政过程的实现中注入了新的内涵,即行政过程的实现既是行政主体的义务或者责任,同时行政相对人也有完成行政过程的权利。在一个具体的行政行为中,行政相对人个人介入其中只是为了维护自身的权利,但对于行政过程的实现而论,行政相对人的介入则有着非常重要的意义。从深层次来讲,行政相对人对行政行为的介入是对行政过程的参与,“本于‘两造兼听’的理念,当事人在

  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1250849      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多