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【期刊名称】 《法学》
《监察法》派驻条款之合理解释
【作者】 秦前红石泽华【作者单位】 武汉大学法学院武汉大学法学院
【分类】 司法制度
【中文关键词】 监察机构;派驻主体;根据授权;内部监督
【期刊年份】 2018年【期号】 12
【页码】 65
【摘要】

在监察体制改革背景下,我国国家监督体系形成“人大监督—专责监督—内部自治”的三维共治格局。实施或参照公务员法管理的单位和全民所有制企业纳入“派驻全覆盖”,其他单位和企业应以不派驻为原则、派驻为例外,并理顺其内部监督与国家监察之关系。“所管辖的行政区域”仅指“基层行政区”和“非行政区的区域”,在“地区”“盟”“旗”设立的监察委员会是独立一级监察机关。监察派驻机构因资格取得而非名义代表的实质,由此形成其“产生于内、独立于外、接受监管”的相对地位,以及在权、名、责三要素上游走于形式分离与实质牵连之间的主体特征。监察派驻应以“工作需要”为实质要件,不得以派驻机构“取代”独立一级监察机关;其审批程序应区分单位和区域两种不同情形,以上级机关批准为底限,对区域派驻须经本级人大常委会批准。

【全文】法宝引证码CLI.A.1250842    
  在监察体制改革背景下,我国国家监督体系形成“人大机关监督—专责机关监督—内部自治监督”的三维共治格局。《监察法》1条关于立法目的之规定明确提出“实现国家监察全面覆盖,深入开展反腐败工作”。为此,需要“在我们党和国家形成巡视、派驻、监察三个全覆盖的统一的权力监督格局”[1]。其中,统一监察是基础,巡视机制是利剑,派驻监督是探头,三者合一,构成我国特色监察体制“三位一体”的立体化监督格局。[2]在化制度优势为治理效能的同时,如何运用法治思维和法治方式,研究监察委员会派驻制度和监察委员会派驻机构[3]的基本问题和基本规律,使其沿着法治轨道有序推进,使之契合我国宪法精神和监察法治一般规律,成为深化监察体制改革必须直面的重要命题。
  一、监察委员会派驻对象之限定
  根据《监察法》12条第1款,监察委员会派驻机构的派驻对象是“本级中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及所管辖的行政区域、国有企业等”。这包括两类对象,第一类是“单位”,即中国共产党机关、国家机关、法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位以及国有企业;第二类是“区域”,即“所管辖的行政区域”。
  (一)派驻“单位”的具体范围
  1.第1和第2种单位是党和国家机关。中国共产党机关,指的是党的中央组织和地方组织的工作部门、办事机构和派出机构;国家机关,指的是中央和地方各级权力机关、行政机关、检察机关和审判机关(监察机关如何自我监督同样值得考虑)。鉴于各级监察委员会与本级党的纪律检查委员会合署办公,其派驻机构、派出专员与派驻纪检组同样合署办公,因此对党的机关之派驻和国家机关之派驻,可以合并理解。[4](1)对本级党组织的工作部门、办事机构和派出机构的派驻,例如省纪委监委驻省委宣传部纪检监察组、驻某党工委纪检监察组;(2)对本级权力机关、检察机关、审判机关和本级政府组成部门、直属机构、派出机构的派驻,例如中央纪委国家监委驻全国人大机关纪检监察组、驻最高人民法院纪检监察组、驻财政部纪检监察组、驻国务院港澳事务办公室纪检监察组[5]等;(3)对人民政协机关的派驻,例如省纪委监委驻省政协机关纪检监察组。从严格意义上讲,人民政协不是国家机关,但其主要担负着政治协商和民主监督的职能,同国家权力机关活动联系密切,很大程度影响权力机关的决策与活动。
  分歧在于:对于各民主党派机关和工商联机关以及工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关,是否也应派驻?从当前现状来看,根据中共中央办公厅印发的《关于全面落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构的方案》的有关决定,针对139家中央一级党和国家机关,中央纪委共设置了27家综合派驻和20家单独派驻,由此实现了中央一级派驻全覆盖。根据派驻机构职责分工,中央纪委国家监委驻全国总工会纪检监察组综合监督全国总工会、团中央和全国妇联;同时,对工商联机关及其他人民团体和群众团体机关的纪检监察工作,主要由驻中央宣传部纪检监察组、驻中央统战部纪检监察组和驻中央外事领导小组办公室纪检监察组来承担;至于各民主党派机关则未专门提及。
  国家监察委员会对上述单位进行派驻,是否具备充分依据?这里有必要引入“(参照)实施公务员法管理”的概念。2006年1月1日我国《公务员法》正式生效,其“附则”规定“法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员,经批准参照本法进行管理”;同年4月,中共中央、国务院颁发了《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》,明确了对各民主党派机关和工商联机关按照公务员法实施管理;同年8月,中共中央组织部印发了《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》,列举了21个“使用行政编制或由中央机构编制部门直接管理机构编制的”人民团体和群众团体机关,并明确其参照公务员法管理。按照这一划分标准,我们可对“派驻全覆盖”这一改革举措进行区分:(1)“实施公务员法管理”的党和国家机关、政协机关、各民主党派机关和工商联机关,属于“派驻全覆盖”对象;(2)“参照公务员法管理”(以下简称“参公管理”)的21个人民团体和群众团体机关,也属于“派驻全覆盖”对象;(3)政协中“非参公管理”的部分,不属于“派驻全覆盖”对象,原则上不宜对其进行派驻。
  2.第3种是法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位。“法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”作为我国特有的立法表述,尚还属于不确定法律概念,其具体的含义和范围并不清晰。这也导致在本条规定的4类对象中,关于“法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”的理解分歧最大。[6]
  一个很直接而且极受关注的问题是:对于科研院所、高等学校、文化组织、卫生医疗组织等,是否(不作区分)皆需派驻?首先,从当前现状来看,国家监委已向中国科学院、中国社科院等进行派驻;在地方层面,如河北省等省级监委也已向省科学院、社科院等派驻。[7]尚无向高等院校派驻之先例,亦无对足球管理协会、红十字会、公办医院等文化卫生医疗组织派驻的情况。其次,从有关单位的性质来看,我国不少组织和单位的法律地位还处在学理探讨之中,还存在现实争议,很难短时间内对其逐一定性。因此,如果不作区分地对全部上述机构派驻监察机构,显然缺乏充分理据。再次,从法律依据来看,综观《监察法》15条第2项和第5项,对“法律、法规授权或者受国家机关依法委托管理公共事务的组织”和“公办的教育、科研、文化、医疗卫生、体育等单位”采取的是并列规定,这似乎说明二者性质有别,按照这一区分,甚至可以得出公办科教文卫体等单位不属于第12条第1款规定的派驻对象这一结论。不能给市场做人工呼吸
  我们认为,本条表述为“法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”之本意,主要是将“参公管理”的事业单位纳入派驻对象。我国事业单位分为“参公管理”事业单位和普通事业单位,前者并不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度,而是实施与行政机关相同的人事管理制度,即公务员制度;同时,这类单位在特定范围内行使公共行政权力,发挥着与政府部门相似的管理职能,故而属于“派驻全覆盖”的对象。普通事业单位,因其以提供公共事业产品为主要宗旨,一般不参与公共事务管理,或者虽然参与但限于极为专业的特殊领域,并未对其施行“参公管理”,故是否对其派驻还需作进一步考虑。
  具体至科研院所、高等学校、文化组织、卫生医疗组织等单位,拆析如下:(1)如果对其不作区分地全部派驻监察机构,不仅缺少充分法理和法律依据,而且不利于监察资源集约化利用,反腐整体效能偏低,与监察体制改革初衷相悖。(2)鉴于“法律法规授权或者委托管理公共事务的组织和单位”还是一个不确定的概念,以此为衡量是否派驻之依据难免过于主观,有失公允。一方面,从本款“可以”的表述来看,即便有关单位符合该性质,也并非必须派驻。另一方面,即便有关单位不符合前述性质,也有可能对其派驻。本款有关派驻对象之列举使用了“等”的修辞性表述,说明本条是非封闭式列举。(3)比较合适的方案是,以是否“参照公务员法管理”为界限进行二分:“参公管理”的单位,纳入“派驻全覆盖”;“非参公管理”的单位,“以不派驻为原则,以派驻为例外”,并在既往“以内部监察和纪检约束为主渠道”的模式之上进行完善创新。(4)具体而言,对于“非参公管理”的单位,一方面,监察机关原则上不对其派驻,同时纪检机关以派驻纪检组的名义对其内部纪检监察部门进行业务指导并合署办公;另一方面,以不派驻为原则并不等于绝对不派驻,当工作存在需要时,经法定批准程序及授权程序,监察机关也可以对上述单位派驻监察机构,但是必须严守以“工作需要”为判断标准。所谓“工作需要”,指的是有利于监察资源集约化利用和提高反腐效能。例如,有的单位监察对象或者涉案人员基数较为庞大,或者发生塌方式腐败而需借以派驻恢复廉政生态,或者地处偏远等因素导致监督困难等,即符合“工作需要”之条件。(5)经营管理国有资产的国有企业以派驻为原则,而利用国有资产设立的科研院所、高等学校、文化组织和卫生医疗组织等单位以不派驻为原则,原因在于:其一,这些单位主要是为了提供公共事业产品,而不是管理公共事务;其二,这些单位中普通工作人员数量极为庞大(部分高等学校教职工多达万人),而纳入监察对象的管理人员却相对较少,尤其是中层职级以下的监察对象较少,[8]因此相较于由监察机关对有关监察对象进行直接监察,大范围派驻的集约化效益并不明显;其三,也是更为重要的一点在于,这些单位一般属于知识密集型组织,提供专业化公共服务,故需遵循其所在领域的独特运作规律并尊重其中蕴含的独特价值。总之,面对监察法的解释分歧、有关机构的性质争议、不同领域的运行规律,在没有充分把握之前,监察改革应当用缓,保持权力行使的谦抑。[9]
  3.第4种是国有企业。监察机关对国有企业派驻监察机构的原因如下:(1)国有资产之性质特殊。国有企业依法对国家授予其经营管理的财产享有占有、使用和依法处分的权利,而其所经营管理的财产之性质是全民所有。(2)国有企业管理人员行使公权力。根据政企分开、所有权与经营权分离的原则,国有资产监督管理机构虽然“根据授权,依法履行出资人职责,依法对企业国有资产进行监督管理”,但“不行使政府的社会公共管理职能”,[10]厂长、经理等管理人员[11]对本企业经营管理的财产享有相当程度的决策执行权。(3)国有企业高级管理人员属于公职人员。《公务员法》63条规定公务员交流范围除了公务员队伍本身,还包括国有企业、事业单位、人民团体和群众团体,第66条亦将国有企业纳入公务员挂职锻炼范围。
  分歧在于,如何划定“国有企业”界限。监察派驻范围是国有(独资)企业,还是包括国有控股企业和国有资产占主导的企业,乃至符合一定条件的国有参股企业和中外合资企业?对此,除了考虑是否属于“参公管理”外,还需将国有企业的概念严格限缩至“全民所有制企业”,避免因概念不明确导致的不必要争议。理由如下:(1)个别特殊中央企业(主要指中国铁路总公司和中国投资有限责任公司等),其在国家社会经济发展过程中所承担的责任较为特殊,属于国务院直属部级单位,属于“监察全覆盖”对象;(2)严格意义上的国有企业仅指遵循《全民所有制工业企业法》经营管理并实施“厂长(经理)负责制”的全民所有制企业。这些单位也属于“派驻全覆盖”对象。(3)对于国有独资、控股或者国有资产占主导的公司,尽管有的观点认为应当根据具体情况认定其是否属于国有企业,[12]但其经营管理并不施行厂长(经理)负责制,而是遵循《公司法》,实行市场化运作并以股东会或股东大会作为最高权力机构,故而即便其中可能存在一定监察对象,原则上仍不宜对其进行派驻。(4)对于国有参股企业和中外合资企业,政府只是普通参股者,不应认定其为国有企业,监察机关当然不应对其进行派驻。
  综上所述,《监察法》12条第1款所列举的单位,可以归纳划分为4类:(1)“实施公务员法管理”的单位,包括党和国家机关、政协机关、各民主党派机关和工商联机关;(2)“参照公务员法管理”的单位,包括符合该条件的人民团体和群众团体、法律法规授权或委托管理公共事务的(“参公管理”的)组织和单位等;(3)按照《全民所有制工业企业法》经营管理的全民所有制企业以及个别特殊中央企业;(4)既不实施公务员法管理,也不参照公务员法管理的其他组织,以及不按照《全民所有制工业企业法》经营管理的企业。其中,前3类属于“派驻全覆盖”对象,应当对其全部派驻监察机构;最后一类不属于“派驻全覆盖”对象,对其应遵循“以不派驻为原则,派驻为例外”,并理顺其内部监督与国家监察之间的关系。
  (二)派驻“区域”不应包括“地区”“盟”“旗”等行政区
  有一种解读认为,“地区”“盟”“旗”等行政区不设本级人大,故应由省级监察委派驻监察机构。[13]但是,从试点实践而言,各地主要采取省人大常委会产生“地区”“盟”等监察委员会的方案。分歧由此产生:省人大常委会产生的“地区(盟)监察委员会”,应该定性为独立的一级监察机关,还是省监察委的派出机关?
  “地区”“盟”“旗”等行政区设立的监察委员会,应该定性为独立一级的监察机关,而不是上级监察机关的派出机关。这是因为,只要具备设置独立一级宪制机关之条件,便不必,也不应设立派出组织来“取代”宪制机关。(1)从必要性来看,监察派驻制度以实现国家统一监察全面覆盖作为直接目标,因此,如果具备设立监察委员会的客观条件,那么就不必要设立派出机构。(2)从可能性来看,如果监察派驻抵牾人民代表大会这一根本政治制度,那么就难以设立。在我国,中央及各级地方皆有其权力机关,行政机关、监察机关、检察机关和审判机关皆由其产生,对其负责、受其监督。我国这种一元权力结构和权力的二层级架构决定了,监察机关乃是人大之下行使监察职能的专责机关,国家各级监察委员会都由对应的权力机关产生,对其负责,受其监督;各级监察委员会之间,虽有上下级领导关系,但不得脱离权力机关而成为特殊机关。(3)从例外来看,其一,不存在设立派出机构以“取代”独立一级监察机关的制度空间,即便是经过本级权力机关某种程序性批准;其二,如欲设立派出机构以与独立一级宪制机关“并行”,甚或跨越行政区域设立派出机构,那也必须提请共同的上级权力机关批准。(4)从制度实践来看,各“地区”“盟”“旗”等监察机关之产生、有关人员之任命,也都是按照与一级监察委员会相对应的权限和程序完成的。
  因此,参照《人民法院组织法》《人民检察院组织法》《法官法》和《检察官法》关于中级人民法院和省级人民检察院分院设置的规定,[14]以及关于在省、自治区按地区设立的和在直辖市内设立的法院或检察院的正副院长(检察长)、审判(检察)委员会委员和法官(检察官)的任免程序[15]规定,凡有关在省、自治区内按行政地区设立的监察机关,其组织和产生的适宜方案应是:(1)在产生方式上,由省、自治区人大常委会产生;(2)在组织关系上,属于独立一级的监察机关;(3)在人事任免上,正副主任、委员及有关人员由省人大常委会任免。
  综上所述,“地区”“盟”“旗”等行政区并不属于《监察法》12条第1款所指的“所管辖的行政区域”。进一步讲,《监察法》12条所指的“所管辖的行政区域”,应作谦抑性解释为“无对应权力机关产生本级监察机关的行政区域”,其外延主要是两种:(1)依托各级“行政区”所设立的管理委员会所辖之各级“非行政区的区域”。[16]这某种程度也可称作“跨行政区划的区域”,例如经济开发区、高新技术开发区、航空港、风景区等。所谓“行政区”,也包括“地区”“盟”和“旗”等,对此应设独立一级监察机关,并无必要派驻。(2)县区级以下的“基层行政区”,例如乡、民族乡、镇、街道等。
  二、监察委员会派驻机构的授权
  派驻或者派出的监察机构、监察专员如欲履行监察职能,必须以“根据授权”为前提。如何解释本条所称“授权”?这直接关乎监察委员会派驻机构的权力依据以及存在的正当性,进而决定它在我国宪制环境中处于何种地位,乃至依法治国背景下应如何设置、领导和运作。老婆觉得我剪头发浪费钱
  1.对派驻机构的授权属于监察机关的对内授权。根据授权(资格)取得者的身份差异,有监察系统内部取得或外部取得两种。在公法领域,职权、授权和委托之间,有着明确的界限。从权力来源来看,狭义上的“职权”,仅指宪法赋予某国家机构之宪制权力,严格讲不同于“授权”。从授权形式来看公法授权,可分为机关授权和法条授权。机关授权以行政授权为代表;法条授权分为法律授权、法规授权和宪法授权,规章能否授权还有争议(因其本身即依法律法规授权而制定)。法律授权和法规授权就其主体其实也是机关授权;宪法授权的主体是制宪主体,严格讲不是“授权”,而是“职权”。主张宪法职权亦为授权者,认为宪法职权源于宪法授权,宪法作为根本大法,也是法。该观点出发点值得肯定,缺陷在于,法律或法规授权、

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