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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(三)》的理解与适用
【作者】 刘贵祥林文学郁琳
【作者单位】 最高人民法院最高人民法院最高人民法院
【分类】 破产法【期刊年份】 2019年
【期号】 31【页码】 30
【全文】法宝引证码CLI.A.1281901    
  
  

为正确适用《中华人民共和国企业破产法》(以下简称企业破产法),依法妥善处理企业破产案件中债权人权利行使及其合法权益保护等问题,2019年2月25日,最高人民法院审判委员会第1762次会议原则通过了《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(三)》(以下简称《规定》),并已于2019年3月28日起施行。现就《规定》涉及的有关主要问题予以说明,以期对该《规定》的正确理解与适用有所裨益。

一、《规定》的制定背景和经过

债权人是破产程序中的主要利害关系方,在整个破产程序中具有重要地位。债权人的权利行使及其合法权益保护,也是我国企业破产法重要立法目的之一。企业破产法规定的债权申报、债权人会议、破产财产变价分配等制度,对于确保债权人参与破产程序、依法行使权利、获得公平清偿发挥了重要作用。随着人民法院审理的破产案件数量不断增加,债权人对破产程序的参与和接纳程度,越来越影响到破产制度的适用效果。此外,破产实践对破产制度也提出了新的需求,特别是供给侧结构性改革和僵尸企业处置工作,以及优化营商环境对完善相关法律制度提出了迫切要求。因此,进一步细化企业破产法有关债权人权利行使及其权益保护的相关制度规定,不仅是维护债权人合法权益、确保破产程序公正高效运行的需要,也是促进破产制度功能充分发挥,进一步服务供给侧结构性改革、推动经济高质量发展、贯彻落实中央关于加大营商环境改革力度的决策部署的迫切需要。为此,我们重点围绕债权人参与破产程序的相关问题,并结合我国目前破产审判实践的现实需求起草了《规定》。经广泛征求意见和多次修改,我们在充分吸收所提意见基础上形成该《规定》。

二、《规定》的基本精神

《规定》重点关注破产程序中债权人权利行使及其合法权益保护的相关法律适用问题,进一步细化和完善企业破产法的相关规定,同时也对理论和实践中普遍存在的一些问题,如破产受理后的融资、破产程序中的保证、债权确认诉讼和债权人委员会等进行了明确规定,以推动解决人民法院破产审判工作实践中的疑难问题,为债权人行使权利提供充分依据,切实维护债权人的合法权益。在《规定》起草过程中,我们始终坚持以下指导思想和原则:

第一,依法维护债权人自治,促进债权人积极参与破产程序。破产程序中债权人自治的基础来源于债权人本位利益,是实现破产程序公平清偿原则的基本制度安排。依法维护债权人自治权的行使,是促进债权人积极参与破产程序,维护全体债权人合法权益,有效监督破产管理人履行职责,推动破产程序顺利进行的重要保障。对此,《规定》立足于维护债权人合法权益,从债权人的参与权、决定权、知情权、监督权4个方面完善了债权人自治权的内涵,以促进债权人积极有效地参与破产程序,增加债权人对破产程序的接受度与信任度。

第二,合理界定债权性质和清偿顺位,促进债权人公平清偿。破产程序中债权性质和清偿顺序的确定,是实现破产制度中债权人公平清偿目标的实体保障,也是确保破产制度透明度和可预测性的需要,从而给市场主体提供明确预期,以增进市场交易的稳定性。对此,《规定》进一步界定了破产费用和破产债权的范围,合理区分新旧债权的清偿顺序,尽量避免对此前已经成立的担保物权造成不利影响。此外,《规定》对保证人破产时债权人申报债权和分配清偿进行了补充和完善,充分体现保证制度目的与宗旨,维护正常的商业交易秩序和预期,促进债权人公平清偿利益的实现。

第三,鼓励破产企业继续经营,促进债务人资产价值最大化。破产程序启动后企业继续经营,有助于实现企业运营价值,对于确保企业财产有效运用,维持或恢复企业重整希望,以及促进在清算程序中将企业作为营运资产出售,从而增进破产财产价值具有重要意义,也是增进全体债权人利益的有效途径。维持企业持续运营的前提是能够获得新的借款,用来及时支付企业持续运营过程的支出和相关费用。对此,《规定》赋予程序启动后新借款一定的优先地位,鼓励对债务人继续经营提供资金支持,实现企业在破产程序中持续经营,促进债务人资产价值的最大化。

第四,明确债权人、管理人和法院的职责定位,促进破产程序公正高效进行。现代破产程序作为法院审理下的司法程序,债权人合法权益的保护,既需要债权人自治权的充分行使,也离不开法院对破产程序的监督,对债权人自治予以必要约束,从而实现债权人与债务人之间、单个债权人与多数债权人之间、普通债权人与优先债权人之间、债权人与管理人之间的利益平衡,避免程序权利滥用。对此,《规定》就破产程序中重要事务的决策、执行和监督等问题,进一步明确了债权人会议、债权人委员会、管理人以及法院的职责定位,确保在充分尊重债权人自治的基础上,实现各方利益平衡,推进破产程序公正高效进行。你怀了我的猴子

三、《规定》的主要内容

《规定》共计16条,主要涉及申报债权的范围和方式、债权申报审查与异议、单个债权人以及债权人会议、债权人委员会行使权利的规定等问题,进一步细化了破产案件审理中债权人合法权益保护的有关程序和实体规定。以下就其中所涉的主要问题进行说明。

(一)破产申请受理后对之前费用的处理和滞纳金计算问题

关于破产申请受理前发生的强制清算费用和执行费用如何清偿的问题。近年来,随着人民法院破产审判工作的大力推进,破产案件的数量明显上升,强制清算程序依法转入破产程序、以企业法人作为被执行人的执行案件依法转入破产程序的情形也大量增加,强制清算程序与执行程序中已经发生的相关费用在破产程序中如何受偿的问题逐渐显现。最高人民法院在制定《关于审理公司强制清算案件工作座谈会纪要》《关于适用〈中华人民共和国企业破产法〉若干问题的规定(二)》〔以下简称破产法司法解释(二)〕、《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》等司法解释和规范性文件的过程中,也对这一问题给予了持续关注。此次《规定》第1条在之前规定的基础上,进一步明确债务人尚未支付的公司强制清算费用、执行费用可参照破产费用的规定清偿。但应当注意的是,该条仅适用于强制清算程序或者执行程序转入破产程序的情形,即前述强制清算程序或者执行程序尚未终结,因债务人存在破产原因而依法转入破产程序,从而存在强制清算程序或者执行程序的管理成果为破产程序吸收和利用的可能,进而符合为全体债权人共同利益支出的目的性,使得前述程序中发生的费用参照破产费用,由债务人财产随时清偿具有合理正当性基础。另外,《规定》第条所指“未终结的执行程序”不限于直接引发破产程序的执行案件,还包括其他因人民法院受理破产案件而中止的执行程序,但不包括在人民法院受理破产案件前已经按照最高人民法院《关于严格规范终结本次执行程序的规定(试行)》已经终结本次执行程序的案件,目的在于促进符合破产条件的被执行人尽早通过破产程序公平清理债务。

关于破产案件受理前债务人尚未支付的案件受理费、执行申请费的处理。根据《诉讼费用交纳办法》的规定,执行申请费不由申请人预缴,而是在执行后交纳,案件受理费由当事人预缴,故《规定》第1条第2款中“尚未支付的执行申请费”是指已经执行完毕的案件中应由债务人负担的费用,“尚未支付的案件受理费”是指破产申请受理前债务人作为败诉方应负担的费用。因上述费用不符合为全体债权人共同利益和为保障破产程序顺利进行而支出的目的性与必要性,故不宜参照破产费用支付,而应按照破产债权清偿。此外,上述案件的受理费、执行申请费虽然在性质上属于公法债权,但不影响相关有权主体向管理人申报。

关于破产申请受理后债务人欠缴款项产生的滞纳金申报处理问题。首先,债务人欠缴款项产生的滞纳金,根据其发生时间可以分为破产申请受理前产生的和破产申请受理后产生的两个部分。破产申请受理前产生的滞纳金,虽然具有惩罚性质,但由于符合破产债权的成立条件,故应按照破产债权申报。至于其清偿顺位问题,根据最高人民法院《关于税务机关就破产企业欠缴税款产生的滞纳金提起的债权确认之诉应否受理问题的批复》,欠缴税款产生的滞纳金应作为普通债权清偿。但是能否一律适用于其他欠款产生的滞纳金,即滞纳金清偿顺序的问题是否有进一步改进完善的空间,值得进一步研究。有学者认为,将发生在破产案件受理前的滞纳金作为普通破产债权一并处理,过于简单。因为其不仅具有欠款利息的属性,还具有一定的惩罚性,故在债务人资不抵债或明显缺乏清偿能力等破产临界状态下,破产案件受理前,超过银行同期贷款利率部分的税收滞纳金应与税收罚款一并对待,作劣后债权或除斥债权处理。其次,现行法律对于滞纳金的概念及法律性质等具体问题均未予以明确规定,存有较大的争议,税收滞纳金、劳动保险金滞纳金、环保的排污费滞纳金等,在征收率、征收期间等具体情形上存在差异,在性质上能否认定为惩罚性债权,尚难以一概而论。最后,对破产程序中滞纳金性质进行认定并进而确定其清偿顺位,从破产法尊重实体法规范的基本原则出发,主要取决于规定滞纳金的实体法本身的完善。

对于破产申请受理后产生的滞纳金,企业破产法虽然没有明确规定,但基于滞纳金与利息计算具有相似性,且欠缴款项的滞纳金在性质上除了一部分系对欠缴款项的利息补偿外,还有一部分具有惩罚性,在性质上属于惩罚性债权,若在破产程序中继续计算并按照破产债权清偿,实际上是由全体债权人承担了本应由债务人履行的惩罚性义务,在债务人财产本不足以支付全部债权的情况下,对全体债权人而言有失公允。故参照企业破产法第四十六条第二款有关“附利息的债权自破产申请受理时起停止计息”的规定,《规定》第3条明确,债务人欠缴款项产生的滞纳金在破产受理后亦应当停止计算,不作为破产债权清偿。应当注意的是,当事人申报的债权是否属于破产债权,需要经过管理人审查、债权人会议核查和人民法院裁定确认。申报人也可以提出异议,债权人会议也有核查的权利。故在债权申报环节,管理人还是应当在完成形式审查后进行登记,因此,对于破产申请受理后债务人欠缴款项产生的滞纳金,包括债务人未履行生效法律文书应当加倍支付的迟延利息和劳动保险金的滞纳金等,债权人作为破产债权申报的,管理人仍然应当进行登记。

(二)破产申请受理后新发生借款的清偿顺位问题

破产程序启动后企业继续经营,有助于实现企业运营价值,对于确保企业财产有效运用,维持或恢复企业重整希望,以及促进在清算程序中将企业作为营运资产出售,从而提高破产财产价值,具有重要意义,也是增进全体债权人利益的有效途径。维持企业持续运营的前提是能够获得新的借款,用来及时支付企业持续运营过程的支出和相关费用,如果不能明确该类新产生的借款在破产程序中的清偿顺序,则会给借款人的利益带来不确定性,使其不敢向困境中的企业提供支持。因此,为了鼓励对债务人继续经营提供资金支持,实现企业在破产程序中持续经营,《规定》第2条明确了破产申请受理后,为债务人继续营业而借款的清偿顺序,旨在对破产案件受理以后为债务人继续经营而发生的借款在破产程序中的权利性质、清偿顺位,以及为借款而设定担保的债权与此前已经设定担保的债权的清偿顺位作出具体解释。具体而言,首先,该条规定的借款应发生在破产申请受理后至破产程序终结或终止前,并应符合法定程序,即需要经债权人会议决议通过,或者在第一次债权人会议召开前经人民法院许可。其次,从实体条件来说,本条规定可以被认定为共益债务的借款必须严格限定在为债务人继续经营的目的范围内,即借款目的在于维持企业的继续经营,通常是用于支付企业正常运营过程的支出和相关费用,故本条规定的新借款原则上不包括投资人或债权人在重整计划中提供的借款。再次,基于其用途和发生的期间,新借款的性质应属于企业破产法第四十二条第四款规定的“为债务人继续营业而由此产生的其他债务”,故可参照共益债务清偿。应当注意的是,《规定》强调优先于普通破产债权清偿,并不意味着仅优先于普通破产债权,而是应当按照企业破产法第一百一十三条规定的共益债务顺序清偿。最后,对于新借款与之前就债务人特定财产已设定有担保的债权之间的清偿顺位问题,根据企业破产法第一百零九条的规定,对破产债务人特定财产享有担保权的权利人,对该特定财产享有优先受偿权。故《规定》明确,破产受理后新产生的债权不得影响针对债务人特定财产设定担保的债权清偿,但该规定并不排除担保债权人与新借款债权人之间约定,根据案件具体情况赋予新借款就特定财产享有更为优先的清偿顺序。此外,如果根据企业破产法第七十五条的规定,为新借款设定担保,但设立担保的抵押物在破产程序前已为其他债权人设定抵押时,基于维护企业正常经营状态下的市场交易秩序的考虑,该条规定在同一抵押物上先后设立的担保权,仍按照物权法第一百九十九条规定的顺序清偿。

(三)关于保证人破产时的债权申报和清偿问题

1.保证人破产但主债务人未破产时的债权申报和清偿程序问题。企业破产法对保证人破产时的保证责任问题未作具体规定,但保证人的保证责任不因其破产而免除,是一项基本原则,故《规定》第4条第1款明确,保证人被裁定进入破产程序的,债权人有权申报其对保证人的保证债权。保证人破产时,如果主债务已经到期的,债权人可以直接追究其保证责任。如果主债务仍未到期,虽然主债务人享有期限利益无立即清偿义务,但若保证人也享有此期限利益,等主债务到期时,保证人破产财产可能已经分配完毕,其保证责任相当于被免除,因此《规定》第4条第2款规定此时应当适用企业破产法第四十六条的规定,将其未到期的保证责任视为到期,允许债权人此时申报保证债权。

保证分为一般保证和连带保证。连带保证中,债权人可以要求主债务人履行债务,也可以要求连带保证人在其保证范围内承担保证责任,故连带保证人破产时,根据企业破产法第五十一条的规定,债权人可以在负有连带责任的保证人破产程序中申报保证债权。应当注意的是,此时主债务人虽为连带债务人,但由于其是债务责任的最终承担者,其对保证人不享有追偿权,亦无约定的份额,故其不享有企业破产法第五十一条规定的以其求偿权申报债权的权利。但存在其他连带保证人的情况下,可以适用第五十一条之规定,以其求偿权申报债权。一般保证的情况下,根据担保法规定,一般保证的保证人享有先诉抗辩权,但主债务人破产时不得行使。担保法未规定一般保证人破产而主债务人未破产时,是否也享有先诉抗辩权。我们认为,如果仍维持先诉抗辩权,债权人必须先向主债务人求偿,然后再向一般保证人请求承担保证责任,不仅不利于债权人保证利益的及时实现,而且可能保证人的破产程序已经结束,尤其是当主债务人到期已不能履行债务时,债权人本应享有的保证利益将落空而无法实现,变相免除了保证人的保证责任。故《规定》第4条第2款规定,在一般保证人破产时,亦不得行使先诉抗辩权,管理人不得以此为由不接受一般保证债权人的债权申报。

关于此时债权人在一般保证人破产程序中的分配额应否先予提存,待一般保证人应承担的保证责任确定后再按照破产清偿比例予以分配的问题,存在两种不同观点。一种观点认为,一般保证在性质上属于补充责任,仅对主债务人不能清偿的部分承担责任,故应当先予提存,待主债务人清偿后,再按一般保证人实际应承担的补充责任范围向债权人分配。另一种观点认为,一般保证与连带保证的区别仅在于先诉抗辩权的有无,在保证责任范围上并不存在区别,在一般保证人破产取消其先诉抗辩权的情况下,其与连带保证责任并无实质区别,亦应对债权人的全部债权予以及时清偿,故无提存的必要。对此,我们最终采纳了第一种观点,理由是该观点更符合我国担保法及司法解释关于一般保证责任的规定。

另外,《规定》第4条第3款规定,保证人的管理人可以就保证人实际承担的清偿额向主债务人或其他债务人行使求偿权,其他债务人包括其他的共同保证人。要注意的是,为保障保证人追偿权的实现,应该赋予其提前开展追偿工作的权利,因为在保证人破产的情形下,追偿额的实现是为了保证人的全体债权人利益的考量。因此,第4条第3款规定的“保证人确定应当承担保证责任”的时点,应当以保证人的债权人会议已经核查,法院对此裁定确认的时点为准,保证人的管理人实际是否已经向保证债权人清偿债权,并不影响追偿的开展,但作为追偿额计算基础的保证责任,需要待普通破产债权清偿比例明确后才能确定。

此外,如果是连带责任保证人在主债务尚未到期的情况下承担了实际的保证责任,连带责任人及其管理人可以在主债务到期后向主债务人或其他债务人行使求偿权;如果保证人是在重整程序或破产和解程序中承担了实际的保证责任,则重整或和解后得以存续的保证人依然享有独立的求偿权。

2关于债务人、保证人同时破产时的债权申报和清偿程序问题。首先,债务人与连带责任保证人均被裁定进入破产程序的,根据企业破产法第四十六条的规定,债权人可以依法在债务人的破产程序中申报债权。如果此时连带责任保证人也被裁定进入破产程序,由于连带责任保证人与债务人之间构成的是连带责任法律关系,即对债权人而言,连带责任保证人与债务人一样,均负有清偿全部债务的义务,故各国和地区破产立法都规定,当负有连带义务的债务人全体或数人破产时,债权人可以将债权总额作为破产债权,同时或先后分别向每个破产人要求清偿,但其获得清偿的总数不得超过债权总额。[1]企业破产法第五十二条亦规定:“连带债务人数人被裁定适用本法规定的程序的,其债权人有权就全部债权分别在各破产案件中申报债权。”因此,打破时间、顺序及破产债权数额方面的习惯限制,是使连带责任在连带债务人全体或数人被宣告破产情况下完全实现的关键。[2]其次,债务人与一般保证人均被裁定进入破产程序时,由于根据担保法第十七条的规定,一般保证人不得行使先诉抗辩权,故债权人可以依法在债务人和一般保证人的破产程序中分别申报债权。

关于此时债权人从一方破产程序中获得清偿后,其对另一方的债权额是否作调整的问题,我们综合考虑后认为,由于在债务人和一般保证人均破产的情况下,与仅一般保证人破产的情形不同,先诉抗辩权不得行使的后果不仅仅只具有程序上的对抗意义,一般保证人在实体上亦负有及时清偿的责任,为确保债权人得到充分清偿,《规定》第5条规定此时不作调整,但债权人的受偿额不得超出其债权总额。易言之,无论是连带责任保证人还是一般保证人,也无论是债务人的破产程序先行分配还是保证人的破产程序先行分配,“债权人向债务人、保证人均申报全部债权的,从一方破产程序中获得清偿后,其对另一方的债权额不作调整,但债权人的受偿额不得超出其债权总额”

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