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【期刊名称】 《人民司法(应用)》
农村土地“三权分置”的法律问题研究
【作者】 江苏省高级人民法院课题组【作者单位】 江苏省高级人民法院
【分类】 土地法【期刊年份】 2019年
【期号】 31【页码】 14
【摘要】

中央对农村土地提出了“三权分置”改革方案,唤醒了沉睡的农地农房,为乡村振兴开辟了新的思路。由于“三权分置”改革一直是政策先行、法律缺位,实践中经常遇到上位法的障碍,也蕴含了一定的法律风险。新修订的农村土地承包法虽然涉及了“三权分置”的内容,但对于土地经营权的权利属性表述较为模糊,内在逻辑尚不清楚,亟需进行理论上的架构和寻求立法上对整体制度设计的支持。本文从改革实践出发,全面梳理“三权分置”改革进程中的矛盾纠纷,提前预判可能引发的法律风险,有针对性地提出司法对策和建议,以期保障“三权分置”改革的顺利进行。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281904    
  
  

2014年12月,中办、国办联合下发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》,开展农村集体经营性建设用地入市和宅基地改革试点工作,我省常州武进地区为试点地区。2015年8月,国务院下发《关于开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款试点的指导意见》开展农村承包土地的经营权和农民住房财产权抵押贷款(简称“两权抵押”)试点工作,我省12个地区为改革试点地区。2018年1月,中央1号文件《关于实施乡村振兴战略的意见》提出要完善农村承包地“三权分置”制度,探索宅基地所有权、资格权、使用权“三权分置”。我省积极开展“三权分置”改革试点工作,截至2018年上半年,试点地区承包土地的经营权抵押贷款20.6亿元,发放贷款5000余笔;农房抵押贷款试点地区累计发放贷款4.2亿元,发放贷款1901笔。

由于“三权分置”改革一直是政策先行、法律缺位,实践中经常遇到上位法的障碍,也蕴含了一定的法律风险。新修订的农村土地承包法虽然涉及了“三权分置”的内容,但对于土地经营权的权利属性表述较为模糊,内在逻辑尚不清楚,亟需进行理论上的架构并寻求立法上对整体制度设计的支持。当前民法典物权编草案正在起草修改过程中,如何构建合理的农村土地制度规则系起草修改中的关键问题之一。为有效回应“三权分置”改革实践,妥善化解“三权分置”改革进程中的矛盾纠纷,提前预判可能引发的法律风险,有针对性地提出司法对策和建议,唤醒沉睡的农地和农房,为实施乡村振兴战略提供良好的法治环境,本课题组开展了农村土地“三权分置”法律问题调研,形成本调研报告。

一、江苏农村土地“三权分置”改革的基本情况

(一)农村承包土地经营权“三权分置”改革开展情况

自2015年底起,我省在武进、泗洪等11个地区探索农村承包土地经营权抵押改革试点工作,以推进农村土地承包经营权确权登记颁证工作为突破口,采取多项措施引导农村土地经营权有序流转,培育新型经营主体,有效释放农地抵押担保权能,盘活农民土地用益物权的财产属性,激活农村财产资源,促进农民增收致富。截至2018年3月底,我省累计对土地经营权发放贷款17.8亿元,发放贷款4000笔左右,仅2018年1-3月就发放1211笔,累计5亿元。农地经营权贷款利率为年6.46%,比一般的金融贷款利率低。各地结合自身资源优势、经济发展水平等因素,创造性地形成了农村承包土地“三权分置”改革的具体模式,如“太仓合作农场模式”“睢宁农田托管模式”“江都土地股份合作社模式”“沛县政府+银行+公司的市场化模式”等。

一是出台统一的指导性文件,强化政策引导。出台《江苏省农村土地经营权流转市场交易实施细则》,引导土地经营权流转进场交易、规范操作。

二是基本完成确权登记颁证工作,奠定改革基础。目前,全省13599个村全面完成确权颁证工作,颁证率95.1%,确权颁证面积4951万亩,实测溢出率7%,为后续的经营权抵押提供了权利基础。

三是搭建全省农村产权交易信息服务平台,实现信息互联。我省率先建立了省、市、县、乡四级联网联动的农村产权交易市场信息平台,县乡一级如南通如皋、盐城东台、徐州沛县、宿迁泗洪等地区建立实体的农村产权交易服务中心,提供信息发布、产权交易、交易鉴证等服务功能,省及市的服务平台提供政策和综合信息发布、数据统计、情况分析、交易行为监管等服务。

四是建立风险补偿及保险机制,防控不良风险。建立新型农业经营主体风险补偿基金。省金融办、省财政厅与省农业银行、邮储银行、江苏银行等合作开发了风险补偿基金信贷产品,出台了《江苏省新型农业经营主体融资风险补偿基金管理办法》,将专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业纳入贷款范围,采取土地经营权和弱抵押、弱担保贷款相结合的方式,在贷款风险发生时可以作为补偿,从而增加银行放贷信心,破解了土地承包经营权“融资难”的问题。建立农业保险风险共担机制。将保险与土地承包经营权抵押相结合,进行风险缓释,降低金融机构贷款损失。

五是创新抵押物处置手段,保障权利实现。各地在抵押物处置方面,创新了两种新型处置机制:一是政府设立农村土地管理公司托底回购。如沛县政府设立汉润农村土地流转经营有限公司,在农地经营权抵押贷款出现风险时,由其代偿并持有土地经营权,后采取自营或再次流转等方式处置,避免土地流转不及时导致的搭荒贬值。二是引入涉农担保公司或其他农业经营主体担保代为回购。如宿迁泗洪县通过引入江苏汇隆农业投资公司进行担保,发挥其土地人才和管理的优势,一旦发生风险,不仅代偿银行损失,而且可以对抵押物即承包土地进行托管耕种,最大限度实现土地抵押权价值。

六是积极推进家庭农场、农民专业合作社、农业企业等新型经营主体的发展。开展家庭农场认定、登记等工作,推进示范家庭农场名录制度建设。目前,我省已认定家庭农场4.42万家,农民专业合作社8.95万家,县级以上龙头企业超7000家。深入开展农民合作社规范化建设推进活动,推进合作社提升发展。目前,全省承包地流转面积3113万亩,流转比例达到60%,全省100亩-300亩的家庭农场占比超过了50%。

(二)农村宅基地“三权分置”改革开展情况

我省在农村宅基地制度改革方面起步较早,部分地区开展了“三集中”(农民向社区集中、工业向园区集中、农业向规模经营集中)、“三置换”(农民将集体资产所有权、土地承包经营权、宅基地及住房置换成股份合作社股权、城镇保障和住房)活动,按照城镇、产业和生态等功能区的划分对居民小区和产业进行优化布局实现了农民就地市民化,较快推进了农村城镇化发展。2015年底以来,武进、仪征、泗洪3个地区开展了农村住房财产权抵押改革试点工作,累计发放贷款4.2亿元,发放贷款1901笔。装完逼就跑

一是完善农村住房财产权抵押制度。开展确权登记,落实宅基地所有权。截至目前,三地农村宅基地登记发证率达到94%。开展户的认定,保障宅基地农户资格权。武进对252个村(涉农社区)67.5万名村民进行股民身份认定,完成率达97%。完善抵押物处置机制,截至2018年6月,武进共抵押农房33宗,贷款总额7344万元,其中纯农房贷款余额282万元,自愿有偿退出327户。

二是探索农村宅基地自愿有偿退出机制。我省鼓励各地根据实际情况,开展宅基地自愿有偿退出,采取货币安置或者房屋产权调换的方式,将闲置农村存量建设用地资源盘活,拓展了农村用地空间,缓解了经济发展用地需求与建设用地总量控制矛盾,促进了城乡统筹发展。

三是配套开展集体经营性建设用地入市改革。武进是农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点工作综合改革地区,整合释放农村宅基地和集体经营性建设用地活力。武进强化农村集体经济组织所有权人的权益,明确土地增值收益在镇、村、组之间合理分配,在确保村、组有增加的前提下,壮大和发展镇集体经济组织,强化镇集体的统筹、协调和保证功能。建立“两确保一增强”为核心的土地增值收益分配机制。确保政府通过收益调节金与税收收入保持基本一致,确保农民入市中取得的直接性补偿收益与土地征收保持基本一致,增值收益主要留给镇、村集体以增强集体经济。镇集体通过生态补偿方式统筹各村发展,由村集体通过股份分红实现可持续的二次分配,既让农民公平分享改革成果,又防止一夜暴富和贫富差距扩大。截至2018年8月,武进有940.5亩集体经营性建设用地入市,交易总额3.52亿元。全区集体土地入市增值收益2.57亿元,惠及农民42.5万余人。2017年,雷利公司在武进遥观镇成功竞得集体经营性建设用地使用权,公司在深交所上市,成为全国首家在农村集体经营性建设用地上发展募投项目的上市企业。

二、农村“三权分置”改革引发的法律纠纷的基本情况

随着农村“三权分置”改革的不断推进,与此相关的农村土地承包经营权纠纷、宅基地使用权纠纷亦不断增多,并呈现新的特点。2017年全省法院新收一审土地承包经营权纠纷案件1348件,是2016年的2.42倍;2018年1-6月新收一审土地承包经营权纠纷案件860件,同比上升21.81%;2018年1-6月新收一审宅基地使用权纠纷案件42件,同比上升40%,这些增加的案件中有一部分与改革直接关联。

(一)土地承包经营权改革引发纠纷情况

我们检索了中国裁判文书网上土地承包经营权抵押的案件,截至2018年12月31日,共227件,从2015年至2018年分别为14件、49件、81件、90件。案由中以借款合同纠纷、土地承包经营权纠纷、物权纠纷为主,分别为163件、20件、13件。借款合同中金融借款98件、民间借贷55件、小额贷款公司借款10件。截至2018年12月31日,我省法院共受理土地承包经营权抵押纠纷25件。从纠纷的情况看,当前土地承包经营权流转中存在以下问题:一是流转主体不规范;二是流转程序不规范;三是监管机制不完善;四是承包土地非农非粮化情况显现;五是经营大户毁约弃耕现象频发。

(二)农村住房财产权抵押改革引发纠纷情况

我们检索了中国裁判文书网上宅基地使用权抵押的案件,截至2018年12月31日,共57件,2015年至2018年分别为3件、10件、15件、18件。案由中以借款合同纠纷、物权纠纷、租赁合同纠纷为主,分别为48件、5件、4件。借款合同中民间借贷22件、金融借款19件、小额贷款公司借款7件。截至2018年,我省法院共受理宅基地使用权抵押纠纷8件。从纠纷的情况看,当前宅基地使用权改革中存在以下问题:一是宅基地法律制度不完备增加法律适用的难度;二是宅基地登记管理不健全增加司法的不确定性;三是宅基地纠纷案件执行处置较难。

三、农村土地“三权分置”的法律风险和现实困境

农村土地“三权分置”改革试点以来,虽然因土地三权分置进入诉讼的案件较少,但由于“三权分置”改革属于新生事物,面临法律、政策、理论和实践上的诸多难题,预计今后纠纷会逐渐增多,可能存在一定的法律风险。

(一)土地承包经营权的法律风险及现实困境

1.权利属性不明确。三权分置政策是按照从土地承包经营权中再分离出土地经营权的思路进行的制度创新,但是新修订的农村土地承包法只是原则上规定了土地经营权的权利,却回避了对权利属性的定义。“三权分置”后,土地所有权、承包权、经营权这三权如何配置,土地经营权属于用益物权抑或债权并不清楚。举例而言,农村土地承包法规定:承包方可以自主决定采取出租(转包)、入股或者其他方式向他人流转土地经营权。出租是债权性流转方式,入股是物权性流转方式,假如承包方先将土地出租,再用于入股,谁的利益应当优先保护将成为难题。不解决三权的权属和权利边界的问题,矛盾纠纷就会层出不穷。立法的缺失将直接影响“三权分置”制度改革的效果,导致后续发生纠纷面临无法可依的局面。

2.土地承包经营权价值评估难。土地承包经营权抵押首先面临的问题是如何确定土地承包经营权的价值,目前没有统一的评估机构和标准。农地由于区位、地形地貌、土壤等自然条件甚至地上农作物种植种类的不同,其价值的差异极大,客观、准确核定其价值不仅很难,而且支付的成本极高。此外,土地经营权集中于一块的规模化农地,因流转方式、期限、租金支付方式的不同和权属关系的复杂,增加了土地经营权准确评估价值的难度。从广大农村的现状来看,农村土地承包经营权的价值评估体系尚未建立,缺乏专业的评估机构,而且也没有一个统一的、权威的评估标准,无法对作为抵押物的土地经营权的价值做出客观、准确的评估。

3.土地承包经营权风险控制难。从自然风险而言,因为农业是弱势产业,生产周期长,抗御自然灾害的能力较差,受资源条件、自然环境、市场因素的影响较大,一旦出现灾害,引发贷款违约的风险系数很高。在风险防控方面,金融机构缺乏像普通的借贷风控那样的跟踪措施,上述风险对于金融机构来说是不可控的,影响金融机构放贷的信心。

4.土地承包经营权抵押物处置难。抵押人在用土地经营权向金融机构申请贷款时,金融机构获得的只是土地一定期限的经营权,由于金融机构不具备农地生产经营的技能,一旦出现抵押违约情况时,只能通过经营权的再流转进行变现清偿贷款。目前抵押物的处置存在以下几个难题:一是土地经营权交易市场运作还不完善。虽然我省建立了全省统一联网的农村产权交易信息服务平台,但因为大量承包土地经营权抵押流转没有进入该平台,流转信息封闭,外界难以获取供求信息,实际中发挥的作用不大。金融机构在进行土地经营权变现时需要花费大量的时间和精力去寻找流转对象,并且在短期内还很难找到与之匹配的农户或者经营主体,使金融机构处置抵押物的成本极高。二是土地经营权由于抵押价值不高,贷款时只能将设置抵押的经营权年限拉长,基本达到或临近二轮承包期满的2028年,如果进行处置,会造成“失地农民”问题。三是土地经营权的再流转或变现涉及与承包农户的关系,如果承包农户有不同意见,处理起来难度更大。因此,金融机构参与土地经营权抵押时,一般要求将农作物、大棚等地上附着物或农用机械列入抵押财产,并作为主要财产进行评估,或者要求政府部门、担保公司提供担保。如南通如皋地区只有对30万元以下的贷款可以只以土地经营权作为抵押,30万元以上就必须提供其他抵押物、担保人合并担保。

(二)宅基地使用权的法律风险和现实困境

1.宅基地保障作用和财产属性难以兼顾。基于对农民生产生活的保障,宅基地无偿取得以及“一户一宅”的基本原则不能动摇,则宅基地使用权作为用益物权的收益、处分权能就受到了很大的压制,宅基地的保障属性和财产属性难以兼顾,对农民两个利益的保护难以平衡。如果放开农村宅基地使用权抵押,将面临农民居住权益保障问题,当农民失去赖以生存的土地,农村社会稳定就将受到很大影响。

2.宅基地使用权流转机制活力不足。农村宅基地流转市场供求信息传播渠道极其匮乏,一般都是通过个人联系的方式获得,辐射面有限,缺乏一个统一的宅基地使用权流转市场。农村宅基地使用权流转实行

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