查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法律适用·司法案例》
行政非诉执行司法审查标准
【作者】 温辉【作者单位】 国家检察官学院{教授,法学博士}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 行政非诉执行;审查标准;裁执分离;法律适用
【期刊年份】 2019年【期号】 20
【页码】 55
【摘要】

对在河道滩地违法建设的行为,有多部法律予以规范。选择适用不同法律,不仅影响对相对人的处理结果,也影响行政强制执行。应然上,法官应结合司法审查标准按照法律适用规则选择适用法律;但实际上,法官倾向选择适用赋予行政机关强制执行权的法律。由此产生行政非诉执行审查标准的理解与运用的问题。为确保依法执行和准确适用法律,可以考虑从以下三个方面入手:一是确立多元的审查标准;二是最高人民法院以指导性案例加强对下指导;三是全国人大授权最高人民法院通过“裁执分离”试点改革先行先试。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281945    
  
  

行政行为执行,各国采取不同的强制执行体制,主要分为“司法主导型”和“行政主导型”,我国可以归为“司法主导型”。有人统计:[1]《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)颁布之前,共有87部法律法规对行政强制执行制度作出规定,其中70%以上把行政行为的强制执行权授予法院。《行政诉讼法》(1989年)66条确认了行政非诉执行制度。《中华人民共和国行政强制法》(以下简称《行政强制法》)颁布后,“司法主导型”模式得以强化:一是行政强制执行由法律设定。法律没有规定行政机关强制执行的,作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。实践中一些行政法规和地方性法规规定了行政强制执行,对这部分法规要进行梳理或清理。二是《行政强制法》明确了对行政行为以“三明显”为内容的实质性司法审查标准。《行政强制法》58条规定:人民法院发现行政行为存在“明显缺乏事实根据”“明显缺乏法律、法规依据”“其他明显违法并损害被执行人合法权益”情形之一的,裁定不予执行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(2018年)(以下简称《适行解释》)第161条在《行政强制法》的基础上增加了“实施主体不具有行政主体资格”的审查内容和审查标准。应如何准确把握审查标准是一个具有实践意义的问题,值得关注并深入研究。本文通过研究原则性、概括性规范适用到具体、特定案件的实践样态,进一步分析由此产生的问题,并在此基础上提出解决问题的总体思路,以求教大家。

一、问题的提出

中山市水务局经调查查明:[2]曾某妹未经水利主管部门批准,于2003年下半年擅自在中山市坦洲镇某段河道滩地围垦填土,于2003年12月开始在围垦填土的地块建设建筑物,并于2009年10月建成砖砌锌铁棚结构房屋一间;2016年5月,曾某妹拆除原有砖砌锌铁棚结构房屋开始重建,于同年7月建成钢筋混凝土结构房屋一间。经执法人员2016年8月23日现场勘验,曾某妹在上述河滩地围垦填土占用河滩地面积110平方米,在上述围垦填土地块建设的砖砌混凝土结构房屋一间,占地面积为37.05平方米。曾某妹的上述行为,造成河道淤塞,妨碍了河道日常管理。

2018年4月25日,中山市水务局依据《广东省河道堤防管理条例》(以下简称《广东省河道条例》)第16条第1款第(一)项及第2款的规定,对曾某妹作出处理决定:责令曾某妹自本行政处理决定书送达之日起30日内自行将其在中山市坦洲镇某段河滩地建设的建筑物拆除,并自行清除在上述河道滩地所围垦的平地,恢复原貌。行政决定作出后,相对人在法定期限内既没有申请行政复议或提出行政诉讼,也没有履行行政决定。水务局在法定期限内申请强制执行。[3]

法院于2019年1月21日立案(以下称本案),审查认为:[4]水法第65条第2款规定:“未经水行政主管部门或者流域管理机构同意,擅自修建水工程,或者建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物,铺设跨河管道、电缆,且防洪法未作规定的,由县级以上人民政府水行政主管部门或者流域管理机构依据职权,责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的,强行拆除,所需费用由违法单位或者个人负担,并处一万元以上十万元以下的罚款。”《广东省实施〈中华人民共和国水法〉办法》(以下简称《广东省水法》)第62条第(一)项的规定:“……逾期不拆除的,由县级以上人民政府水行政主管部门依法强制拆除,所需费用由违法行为单位和个人承担……(一)未经批准在河道管理范围内新建、改建、扩建工程设施的。”据此,法院认定水务局对其申请强制执行的事项具有行政强制执行权,不符合申请法院强制执行的条件,裁定不准予执行。

二、法院裁定法律适用的分析法小宝

为合理开发利用和保护水资源,我国实行水资源战略规划制度。同时,为保证规划的落实,《水法》规定“规划一经批准,必须严格执行”(18条)、“建设水工程,必须符合流域综合规划”(第19条)。水工程未取得符合流域综合规划要求的规划同意书的,建设单位不得开工建设。第65条第2款即是关于违反上述规定的处罚规范,其适用于应当取得符合流域综合规划要求的规划同意书,而未取得就开工建设水工程等情形。相应地,相对人第一顺序的法律责任是“停止违法行为,限期补办有关手续”;对“逾期不补办或者补办未被批准的”,才能给予相应的行政处罚。换句话说,第2款所处罚的行为与流域综合规划有一定的关联性,并且通过补办手续可以由违法行为转化为合法行为。具体到本案,被执行人的行为,可以说“无涉”流域综合规划,也没有“合法化”的可能性。因此,本案不属于第2款规定的情形,进而不符合第2款适用条件。另外,适用第65条第2款时还需考虑防洪法有无相关规定,然后在适用水法还是防洪法上作出选择。

《广东省水法》第62条规定:“违反本办法第43条、第44条规定,有下列行为之一的,由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为,限期补办有关手续;逾期不补办或者补办未被批准的,责令限期拆除违法建筑物、构筑物;逾期不拆除的,由县级以上人民政府水行政主管部门依法强制拆除,所需费用由违法行为单位和个人承担,并处二万元以上十万元以下罚款。”若要准确适用本条规定,须将之与第43条、第44条结合起来。

《广东省水法》第43条规定:“在河道管理范围内新建、扩建、改建跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、涵闸、渡口、管道、缆线、取水、排水等工程设施,应当符合国家和省规定的防洪标准以及其他有关技术要求,建设单位应当将工程建设方案报有管辖权的水行政主管部门审查同意。”我国对河道管理范围内建设项目实行严格的审批制度,目的是确保河道管理范围内工程设施建设符合防洪标准和其他有关技术要求,保证河道安全和行洪通畅。因此,必须对工程设施建设者的资质、能力有所要求。根据第43条的规定,“将工程建设方案报有管辖权的水行政主管部门审查同意”的相对人是“建设单位”,即法人或其他组织。显然,公民不是该条文调整的对象。

《广东省水法》第44条:“在河道管理范围内建设临时设施或者堆放物品的,应当服从防洪、供水和水工程安全的需要,并经县级以上人民政府水行政主管部门批准。”“临时占用的期限不得超过两年;……。”“临时占用期满,建设单位或者实际占用人应当拆除临时设施,清除堆放物品,恢复原状。”该法律条文调整的法律关系为临时占用河道的建设单位或者实际占用人与县级以上人民政府水行政主管部门之间的权利义务,主要规范的是临时占用期限、申请办理延期的时限,以及临时占用期满后的法律责任。由此不难看出本案被执行人的行为不符合《广东省水法》第62条的适用条件和具体情形,无法被该条款所涵摄。

三、司法审查的标准与强度探讨

对行政非诉执行案件要不要审查这一问题,曾有过争议,特别是《行政强制法》颁布之前。有的认为,法律已给当事人提供复议或诉讼的救济途径,当事人在不行使申请救济的权利,又不履行行政决定确定的义务的前提下,行政机关才向法院申请执行。因此,法院除了对申请进行形式审查外,没有必要主动性地对所申请的行政行为的合法性进行审查。但基于“行政执法的状况还不尽如人意,行政执法中的违法情况屡见不鲜”的现实,上述意见经立法机关研究后未予采纳。《行政强制法》58条就法院对执行申请进行实质审查作出规定。在此基础上,《适行解释》第161条又增加了一项审查内容。但第161条规定与《行政诉讼法》70条、第74条、第75条、第77条所确立的审查标准有所区别,除与第75条共同列举了“实施主体不具有行政主体资格”外,其他的审查标准和强度并不等同,存在“三明显”差异,即行政非诉执行适用明显违法标准。

明显违法标准,是介于严格审查标准与形式审查标准之间的一种标准。正确适用明显违法标准的关键是准确把握违法是否达到“明显”程度。用何海波的话说,就是“要多明显才够‘明显’”[5]。仅就《适行解释》第161条的“明显”,鲜有讨论。这里不妨参酌对《行政诉讼法》70条和第77条“明显不当”的理解。一般地认为,明显不当主要表现为行政决定的畸轻畸重,属于“极不合理”。如有人认为,明显不当是指行政行为与相对人的违法行为明显不相称,具体表现为行政决定的畸轻畸重,不考虑法定的从轻从重减轻情节,相同情况不同处罚,等等。[6]还有人认为,明显不当是针对裁量行为,因此要以比例原则审查行政裁量行为,当行政机关所作出的处罚与它所针对的违法行为完全不成比例时,法院可以予以撤销。[7]同时,也有观点指出:[8]“明显不当是具有通常法律意识和道德水准的人均可发现和认定的不合理、不公正”;“明显”应以“一个通情达理、了解情况的人”的判断为基准。

笔者认为,上述对“明显”的理解并没有超出“明显”的文义解释。《现代汉语词典》将“明显”解释为:“清楚地显露出来,容易让人看出来或感觉到。”[9]虽然“行政行为依法可以由人民法院执行”是行政机关申请执行其行政行为的条件,但是否符合这一条件有时也需要通过实质审查进行判断。就行政处理来看,本案行政行为并不属于“明显缺乏法律、法规依据”的情形。“明显缺乏法律法规依据”,是指行政行为没有法律法规依据或者适用法律法规有明显的错误的情形,与《行政诉讼法》70条“适用法律法规错误”有所区别。在司法实践中,后者主要针对一般违法情形,而非重大且明显违法情形。本案被执行人的违法建筑位于河道滩地,属于河道范围;其未经批准在河道滩地修建建筑设施的行为属于《河道
感觉黑人都特别团结
  ······

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1281945      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多