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【期刊名称】 《研究生法学》
确认无效判决中“行政行为没有依据”的司法认定
【作者】 王杰
【作者单位】 中国政法大学法学院{宪法学与行政法学专业2018级硕士研究生}
【分类】 行政诉讼法
【中文关键词】 确认无效判决;重大且明显违法;行政行为没有依据;司法误读;路径建构
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 97
【摘要】

2014年修正的《行政诉讼法》首次引入了确认无效判决制度,并规定没有依据的行政行为构成无效行政行为。2018司法解释进一步明确,“行政行为没有依据”专指“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。然而,由于司法认定路径的缺失,各级法院对于“行政行为没有依据”的理解并不统一,甚至出现了普遍的司法误读。为了纠偏止误,人民法院一方面应该坚持“行政行为没有依据”专指“侵益型具体行政行为自始不存在法律规范依据”的司法认定规则;另一方面则应该明晰“行政行为没有依据”作为无效情形的功能定位,只有在满足“重大且明显违法”标准前提下,人民法院才能突破法安定性原则作成“行政行为没有依据”的司法认定。

【全文】法宝引证码CLI.A.1281874    
  
  

行政行为以发生预期法律效力为目的,如果自始便确定不能达成此等目的,那么该行为就是一个无效的行政行为。实体法上的无效行政行为催生了救济法上的确认无效之诉,并因此对重大且明显违法的行政行为保留了永续否定之可能。[1]2014年修正的《中华人民共和国行政诉讼法》(以下简称《行政诉讼法》)75条[2]首次规定了确认无效的判决类型,引入“重大且明显违法”的无效识别标准,并对无效情形进行了不完全列举。“行政行为没有依据”作为无效情形不完全列举的一种例示,由此获得了进入司法实践最前沿的机会。2018年施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》(法释[2018]1号)(以下简称《行诉解释》)第99条第1款第2项[3]进一步将“行政行为没有依据”细化为“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。然而,究竟何为“行政行为没有依据”?“行政行为没有依据”的司法认定现状又是怎样?裁判者应该如何把握“行政行为没有依据”的立法原意?为了回答这些问题,下文将首先介绍“行政行为没有依据”的相关背景知识,紧接着检视“行政行为没有依据”的司法认定现状,最后尝试建构一套认定“行政行为没有依据”的司法规则,以期对当前实践中普遍存在的司法误读现象作出回应。

一、作为无效情形的“行政行为没有依据”

现行《行政诉讼法》施行已经4年有余,人民法院在确认无效判决应用方面投注了巨大的热情,这从2015年之后逐年攀升的确认无效判决适用数量便可窥见一斑。[4]“行政行为没有依据”作为确认无效判决的例示情形,也在新法生效后得到了广泛的司法适用。然而,如何理解“行政行为没有依据”这一概念的具体内涵却始终困扰着各级人民法院,实践操作中的司法误读现象更是层出不穷。主要原因就是人民法院没能正确体认“行政行为没有依据”作为无效情形的功能定位,以致于模糊了确认无效判决与撤销判决的适用界限。[5]为了准确把握“行政行为没有依据”的立法原意,有必要先对作为背景知识的无效识别标准及无效判决定位进行检视。

(一)重大且明显违法即无效

“重大且明显违法”既是我国行政诉讼适用确认无效判决的审查标准,也是大陆法系国家及地区判断无效行政行为的惯用依凭,其在域外更多地被称作“重大且明显瑕疵”,“违法”不过是“瑕疵”的中国式表达。[6]“重大且明显瑕疵”作为无效认定标准起源于德国,它具体包括两个方面的要求:瑕疵的重大性与瑕疵的明显性。所谓瑕疵的重大性是指行政处分罹患特别重大之瑕疵,以至于不能据以建立对该行政处分正确性的信赖保护。[7]所谓瑕疵的明显性则是指行政处分罹患特别明显之瑕疵,以至于一般理智、谨慎的市民依其一切足以斟酌的情况,便可在合理判断上辨别出瑕疵的存在。[8]二者的立论基础可能存在差异,[9]但在实际运用上却并无二致,以至于晚近以来出现合流之势,共同组成了无效行政行为的认定标准——“重大且明显瑕疵”。用“重大且明显瑕疵”标准识别无效行政行为的典型首推《德国联邦行政程序法》,该法第44条第1款规定,“行政行为具有重大瑕疵或根据理智的判断绝对明显的瑕疵时,无效。”[10]毛雷尔对此进一步解读为:“起决定性作用的不限于瑕疵的明显性,而且包括瑕疵的严重性。”[11]同时,该条第2款[12]及第3款[13]还对“重大且明显瑕疵”导致行政行为绝对无效和相对无效的情形进行了列举。我国《行政诉讼法》75条对“行政行为实施主体不具有主体资格”和“行政行为没有依据”两种情形的列举亦是遵循此等立法原理,只不过鉴于确认无效判决初立之情事,选择采取与之不同的不完全列举模式。[14]由此可见,作为例示情形之一的“行政行为没有依据”,只不过是“重大且明显违法”标准的下位概念,对于其内涵的理解与廓清,自然也就不能脱离对其上位概念“重大且明显违法”标准的阐释与探讨。即所谓的“行政行为没有依据”也必须同时具备“重大瑕疵”与“明显瑕疵”的双重属性,并因此区别于程度稍显轻微的“行政行为适用依据错误”以及“行政行为超越依据所授职权”等可撤销情形。易言之,对于“行政行为没有依据”的理解仅能在“重大且明显违法”的无效识别标准框架内进行,不可有丝毫逾越。

(二)例外救济形态:实质正义的守护者卡在了奇怪的地方

人类生活的和平稳定要求法律具有形式面向上的安定性,然而,如果法律本身就构成法律上的不法,以至于达到“不可容忍”的极限,这种形式的法安定就必须屈服于实质的法正义。作为法秩序的重要组成部分,行政行为亦受法安定性原则的拘束,即一旦作出就产生普遍拘束力,其效力不因自身瑕疵而受到阻却。[15]但是,当行政行为罹患“重大且明显”的瑕疵,其建构的法秩序也就构成了“法律上的不法”,以至于产生自始都不生法效力的后果。行政行为的拘束力在此发生消减,相对人可以不予服从,甚至忽略它的存在。而无效行政行为之所以自始不生法效力,原因就在于其违反了法实质正义的要求,不再具有正义价值的基本品格。申言之,无效行政行为的瑕疵迫使法安定性原则实现了对法实质正义的尊让。然而,这种例外尊让并不意味着可以任意打破已经建构的行政法秩序,相反,仅能在“重大且明显违法”这一极端情形下肯定其正当性。[16]因为相较于法律秩序的公正,法律秩序的存在更为重要。[17]基于这样的原因,人们在大多数情况下,即使对实证法的不公不以为然,仍然应该遵守普遍的法律义务,而并不拥有任性的服从自由。质言之,确认无效判决作为实质正义的守护者,固然打破了法安定性原则的枷锁,但其也仅仅是一种例外的抗争,而不能成为救济的常态。“行政行为没有依据”作为无效情形的例示,自然也应该具有同样的功能价值,即作为实质正义的守护者,遵循例外适用的功能特性。因此,当作为无效情形的“行政行为没有依据”与各种可撤销情形的适用界限模糊不清时,人民法院应该优先考虑适用可撤销情形作成撤销判决,而非直接认定“行政行为没有依据”,进而避免错误适用作为实质正义守护者的例外救济形态。

二、“行政行为没有依据”的司法认定现状:以《行诉解释》为考察起点

为了纠正实践中普遍存在的司法误读,《行诉解释》明确提出,“行政行为没有依据”专指“减损权利或者增加义务的行政行为没有法律规范依据”。司法解释的纠偏功效究竟如何?在《行诉解释》生效一年之后,反身检视当初预设目标的实践境况颇具意义。为了完成这项工作,本文特意选择了34件《行诉解释》施行后,人民法院适用“行政行为没有依据”作成确认无效判决的司法案例作为参考样本,希望通过群案研究的方式窥视当前司法实践中“行政行为没有依据”的认定现状。[18]通过对34份样本裁判文书的分析,笔者发现司法实践中不乏正确理解“行政行为没有依据”的人民法院,但更多法院在司法解释施行后仍然对这一规范命题存在误读。

(一)“法治行政行为没有依据”的司法正解

34份参考样本中总共有12份裁判文书较好地把握了“行政行为没有依据”的立法原意,主要表现为以下三种形态。

1.没有依据专指没有法律依据

法律依据缺失与事实根据欠缺在行政诉讼司法裁判中可谓是泾渭分明的两组范畴,前者应该以“重大且明显违法”为由选择适用确认无效判决,后者则应该以“主要证据不足”为理选择适用撤销判决。无论是全国人大法工委的《中华人民共和国行政诉讼法解读》,抑或是最高人民法院的《行诉解释》都明确表达了“行政行为没有依据”专指行政行为没有法律依据之观点,各级人民法院亦应遵照这一思路进行司法裁判。例如,在“陈明军与淮安市淮阴区新渡乡人民政府行政征收案”中,法院便认为“被告以陈士标长期居住在涉案建筑物内为由而与其签订补偿协议,没有法律依据。因此,被诉协议确定的被拆迁人存在重大且明显违法的情形,原告诉请确认无效,本院予以支持。”[19]而在“北京迪富瑞生态农业有限公司与北京市顺义区高丽营镇人民政府其他行政行为案”中,法院也认为“因现有法律、行政法规、地方性法规未规定乡镇政府可以实施查封场所的行政强制措施,故高丽营镇政府在第一生产车间上加贴封条的行为缺乏法律规范依据,属无效行为。”[20]类似的案例还有“刘某、赵某等与濮阳县国土资源局等资源行政管理案”[21]“方菊英与西安市长安区斗门街道办事处行政合同案”[22]“李卫东、李雪球城乡建设行政管理案”[23]。以上案件都是人民法院正确把握“行政行为没有依据”内涵作成确认无效判决的范例。而在“常山贤池再生塑料厂与常山县国土资源局资源行政管理案”中,法院同样坚持没有依据专指没有法律依据的立法原意,但是采取了截然不同的论证视角。在其看来,“被告作为县级人民政府土地行政主管部门,具有对非法占用土地违法行为进行处罚的法定职责,其根据该条及行政法规的规定对原告进行处罚,并非没有法律规范依据,故对原告诉请确认行政行为无效之理由不予支持。”[24]

2.一般违法不等于没有法律依据

行政行为无效与行政行为违法既相互独立、亦相互联系,“行政行为无效不是行政行为违法的一般后果,而是行政行为违法的一种极端情形。”[25]因此,不能把一般违法的行政行为视作没有法律依据的无效行政行为,只有达到了“重大且明显”标准的违法行为,才能称之为没有法律依据。例如,在“侯常喜与壶关县国土资源局行政处罚案”中,法院就认为“被告就同一违法事实,以同一依据,作出内容一致的行政处罚决定,明显违反了‘一事不再罚’的原则,属于重复处罚,明显违反法律规定,依法应属无效的行政行为。”[26]而在“黄春与龙川县民政局民政行政管理案”中,法院也认为“龙川县黄布镇人民政府于1998年4月3日,在当事人并不知情的情况下,仅仅依据原告家人的意见,将原告与第三人登记结婚,该行政行为明显重大违法,自始无效。”[27]类似的案例还有“樊新玲诉延安市公安局交通警察支队车辆行政登记案”[28]“××林诉汉中市汉台区人民政府、汉中经济开发区管理委员会行政协议案”[29]。

3.没有法律依据专指自始不存在法律规范依据

行政机关仅于获得法律授权之情形下,始得作成行政行为,行政行为若乏法律依据,即构成违法。[30]法律保留原则要求行政机关在作成行政行为时必须积极取得规范层面的法律基础,如果法律规范依据自始不存在,行政行为便归于无效。例如,在“靳飞与广德县城乡规划局城乡建设行政管理案”中,法院就认为“无论哪个有权机关作出一个关于阻却该房屋所有权人或使用权人行使前述权利的行政处理决定,都必须具备一定的事实根据和法律依据,且要严格遵守法定程序。本案被告在作出行政行为时,既没有列举开入户门的行为违反了哪些法律规定,亦没有列举其行政行为所适用的法律依据,被告虽然在行政诉讼答辩中列举了一些法律规定,但不能就此认定被告的行政行为具有法律依据,应当依法确认无效。”[31]而如果行政机关已经详细列明了作出行政行为所依据的实体法条文,即便该条文并不适用于案件事实,也应该被纳入“适用法律法规错误”的一般违法情形,而非“重大且明显违法”的无效情形。在“王军与阆中市公安局其他行政行为案”中,法院便认为“被告阆中市公安局对原告作出的行政处罚决定书载明其法律依据为《中华人民共和国治安管理处罚法》23条第1款第1项,并非没有法律规范依据。原告认为被告将阻工行为定性为扰乱单位秩序不当,适用法律错误,故得出被告作出行政行为没有法律依据的结论,系原告认识错误。须知,适用法律错误不等于没有法律依据。”[32]

(二)“行政行为没有依据”的司法误读

34份参考样本中总共有22份裁判文书没能正确把握“行政行为没有依据”的立法原意,出现了明显的司法误读,以至于认为出现以下三种情形时仍可适用确认无效判决。

1.行政行为没有事实根据

依据对应于规范问题,根据对应于事实问题,二者不可混同,否则确认无效判决将失去自身的独立性。然而,实践中最常见的司法误读就是把“行政行为没有依据”理解为行政行为没有事实根据,或者理解为既没有事实根据,也没有法律依据。在22份有司法误读现象的裁判文书中,15份都存在上述问题。例如,在“项城市工商行政管理局、河南项城农村商业银行股份有限公司工商行政管理案”中,法院就认为“由于项城市热电厂违法申报年检,致使上诉人对项城市热电厂1999年至2004年的年检予以通过明显没有事实依据,该年检通过行为应为无效。”[33]在“程全与方城县民政局民政行政

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