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【期刊名称】 《政治与法律》
论公有公共设施致害的国家赔偿
【英文标题】 On State Compensation for Injury Due to Public Facilities
【作者】 吕宁【作者单位】 湖南师范大学法学院
【分类】 行政法学【中文关键词】 公有公共设施;致害赔偿;国家赔偿
【文章编码】 1005-9512(2014)07-0077-10【文献标识码】 A
【期刊年份】 2014年【期号】 7
【页码】 77
【摘要】

关于公有公共设施致害的赔偿问题,大多数国家和地区都将其纳入国家赔偿的范围。我国2010年《国家赔偿法》的修改却仍未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围,相关赔偿问题仍接受民法的调整。但从公有公共设施致害的行为性质来看,单纯适用民事赔偿,而排除在国家赔偿的范围之外存在诸多缺陷。公有公共设施致害赔偿应当定性为国家赔偿。将其纳入国家赔偿范围,可以弥补民法适用上的局限性,适应公共服务理论的需要,利于保障公民合法权益,在我国也具有可行性。属于国家赔偿范围的公有公共设施应当采取广义理解。公有公共设施致害的国家赔偿适用无过错责任归责原则,其应具有下述三个构成要件:公有公共设施设置或者管理存在瑕疵;有实际损害事实存在;公有公共设施设置或者管理瑕疵与损害结果之间存在因果关系。

【全文】法宝引证码CLI.A.1188624    
  一、问题的缘起
  2013年3月22日长沙暴雨,21岁女孩杨丽君路过天心区凃家冲赤黄路时,不幸坠入一个没有井盖的深井,随即被从下水道中冲走。5月19日,她的尸体在岳阳市湘江湘阴段被发现。其后,杨丽君的父母获得天心区政府相关职能部门人道主义救助金72万元。此事经媒体报道后,在对死者及家属表达同情的同时,这72万元的人道主义救助金引起了社会的广泛质疑。
  通常来说,人道主义援助,又被称为人道主义救援,主要是国家或公益组织,根据人道主义原则向受助者提供物资等方面的支援,其目的是为了拯救受助者的生命,缓解其不幸状况,以及维护人类尊严。政府发放人道主义救助金对于高效快速解决突发事件、安抚行政相对人起着重要作用,表现了政府的人道主义关怀。但是政府给付这类人道主义救助金的行为难免会让人产生疑惑:人道主义救助金发放的标准和程序是什么?如果政府不存在责任,如此高额人道主义救助金的发放似乎有政府随意处分纳税人的钱来承担一种道德义务之嫌。
  与发放人道主义救助金行为可能相关的行政行为类型主要是行政给付。行政给付,亦称行政物质帮助,是指行政主体在公民年老、疾病或者丧失劳动能力情况下,以及在公民下岗、失业、低经济收入或者遭受天灾、人祸等特殊情况下,根据申请人的申请,依照有关法律、法规、规章或政策的规定,赋予其一定的物质权益或者与物质有关的权益的具体行政行为。[1]行政给付行为不仅是国家职权的行使,也是与我国《宪法》45条中关于公民获得物质帮助权相对应的国家职责的体现。在法治国家中,受到依法行政原则的制约,行政机关的行为要受法的约束,行政给付行为应当依法作出,而且也应当符合公平、公正原则的要求。天心区政府及其相关职能部门发放的72万元人道主义救助金的行为并没有相关法律规范的依据,不属于行政给付行为。
  政府对于人道主义救助金的发放,若是出于关怀和怜悯受助人,属于道德层面的问题,则不应当运用法律强制力进行约束。如果政府不给付救助金,亦不必承担法律责任,但人道主义救助金又不属于行政给付,没有相关法律的规范,这种情况下受害人的权利如何保障呢?这就需要回归事件本身去反思:杨丽君生命权遭受侵害,谁应当承担法律责任?这起事件中,虽然是由于连降暴雨,下水道井盖被水冲开,直接导致悲剧的发生,但是究其实质原因,还是因为作为公有公共设施的下水道在设计和管理方面均存在瑕疵,才致使他人受害最终酿成悲剧。公有公共设施致害必须赔偿无论是国外还是国内,都已经成为学界共识。但目前在我国对于公有公共设施致害的赔偿应属民事赔偿,还是应属国家赔偿、具体由谁来承担赔偿责任等问题还存在较大争议。笔者赞同将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围。但是公有公共设施如何理解、为何要将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围、公有公共设施致害赔偿的归责原则应如何选择以及公有公共设施致害国家赔偿的构成要件有哪些等,都是需要探讨的问题。
  二、我国公有公共设施致害赔偿的现状
  (一)公有公共设施致害的民事赔偿
  公有公共设施这一表述,源于我国台湾地区的立法,台湾地区1981年实行的“国家赔偿法”第3条规定:“公有公共设施因设置或者管理有欠缺,致人民生命、身体或者财产受损害者,国家应负损害赔偿责任。”但是,何谓公有公共设施,法律本身并没有做出明确解释。在外国行政法中,与公有公共设施概念大致相对应的主要有德国、日本的“公法营造物”,法国的“公共工程”、“公共建筑物”以及“公物”等,但内涵又不尽相同。
  对公有公共设施致害赔偿的具体途径,各国做法也不尽相同。有的国家和地区将其直接纳入国家赔偿法的范围,如日本、韩国和我国台湾地区。也有的国家虽未在国家赔偿法中明确规定,但是在其他相关法律和判例中确立了公有公共设施致害的国家赔偿责任,如法国、英国和美国。根据我国现行《国家赔偿法》的规定,公有公共设施致害并未纳入国家赔偿的范围,因此我国公有公共设施致害主要适用民事赔偿途径解决。
  我国公有公共设施致害民事赔偿的相关规定,从现有立法来看,主要分为一般法和特别法两类。一般法规定主要是《民法通则》126条:“建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的,它的所有人或者管理人应当承担民事责任,但能够证明自己没有过错的情形除外。”对于该条内容,《最高人民法院关于审理人身损害赔偿案件适用法律若干问题的解释》16条做出了相关补充规定。[2]另外,《侵权责任法》也在第十一章专门做了物件损害责任的相关规定。特别法规定主要是散见于各部单行法之中。例如我国《铁路法》58爱法律,有未来条规定,因铁路行车事故及其他铁路运营事故造成人身伤亡的,铁路运输企业应当承担赔偿责任。《邮政法》第五章规定由邮政企业或分支机构按照规定承担赔偿或补偿责任。美国、德国的联邦邮政、联邦铁路也都适用特别赔偿规则。
  (二)公有公共设施致害国家赔偿的缺位
  我国的《国家赔偿法》颁布于1994年,分别在2010年和2012年做过两次修改。无论是《国家赔偿法》的制定之初,还是后面的两次修改均未将公有公共设施致害纳入国家赔偿的范围。
  在制定《国家赔偿法》之初,已有学者提出将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围的立法建议,并产生了较大的争议。有学者认为公有公共设施致害应当属于民事赔偿的范围,并提出应当由受委托管理的国家机关或者公共团体承担对受害人的赔偿责任。[3]还有学者认为公有公共设施致害只有纳入国家赔偿范围,才能体现出国家对人民生命财产的全面保障,并进一步提出除了不可抗力这一免责事由外,无论国家机关及其工作人员是否有过错,只要公有公共设施因自身瑕疵致人损害,都应当承担国家赔偿责任。[4]全国人大常委会法工委在《国家赔偿法》草案中作了如下说明:“桥梁、道路等公共营造物,因设置管理欠缺发生的赔偿问题不属于违法行使职权的问题,不纳入国家赔偿的范围,受害人可以依照民法通则的有关规定,向负责管理的企业、事业单位请求赔偿。”[5]当时《国家赔偿法》的制定如此设计,理由是有多方面的。一方面是由于当时国家财力有限,需要将财力集中用于解决行政主体的权力行为赔偿问题。《国家赔偿法》制定时,我国铁路、公路、航空、桥梁等绝大部分设施都属于公有公共设施,且由全民所有制企业事业单位管理。若将公有公共设施造成的损害赔偿定性为国家赔偿,当时国家财力难以承受。但是运营这些公共设施的企事业单位和国家机关基本都具有相应的赔偿能力。所以未将公有公共设施致害纳入国家赔偿范围,用以缓解国家财政压力,集中解决迫切需要解决的行政行为违法侵犯相对人权利的问题。另一方面是由于国家赔偿有最高金额的限制,但是民法和特别法并未做赔偿金额的限制。所以考虑公有公共设施致害适用民事法律规范对受害人权利的救济更为有利。[6]但2010年《国家赔偿法》进行修改时,较之1994年,国家社会经济有了飞速发展,已经具备国家赔偿的承担能力。绝大多数学者也都赞同公共设施致害的国家赔偿性质,其后两次修改都未能将公共设施致害纳入《国家赔偿法》的范围,不得不说是一种遗憾。
  (三)公有公共设施致害适用民事赔偿的局限性
  我国民事法律规范对于公有公共设施致害的民事赔偿规范相较于《国家赔偿法》来说较为详细。由此可见,我国现行法律将公有公共设施致害作为民事侵权行为,适用民事赔偿责任,主要采用过错责任原则。在我国目前的法律框架下,当发生公有公共设施致害的情况时,受害人只能依照民事法律规范的规定,向负责管理的企事业单位求偿。但是,公有公共设施致害赔偿适用民事法律规范存在着一定的局限性。首先,民法调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系。在涉及公共设施的法律关系中存在三方当事人,即所有者(国家或其他依法拥有所有权的主体)、维护者(行政机关或其特许的或法律授权的企业、事业单位、其他组织)以及利用者(公民、法人),但它们之间并不是平等的民事主体关系,不应适用等价有偿、诚实信用的民事法律原则。其次,作为民事基本法的《民法通则》126条规定的特殊侵权责任本身具有局限性。一是依据第126条的规定,赔偿范围仅限于建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物,这一范围比公有公共设施的范围要小得多,难以包含所有公有公共设施的类型。二是虽然物件致害行为的表现多为“倒塌、脱落、坠落”这三类情形,但是现实中的情形非常复杂,远远不止于第126条所规定的“倒塌、脱落、坠落”这三类情形。适用民事法律规范无法涵盖公有公共设施致人损害的所有情形,不利于公民合法利益的保障。最后,在归责要件上,民法中此条是以能够证明自己没有过错作为法定免责事由的过错责任原则。如果公有公共设施的所有者或管理者举出无过错的证据即可以免除责任,这势必增加了原告在举证责任方面的负担。既然公有公共设施致害单纯适用民事赔偿,而排除在国家赔偿的范围之外存在诸多缺陷,那么对于公有公共设施致害是否应当纳入国家赔偿的范围,以及哪些公有公共设施致害国家应负赔偿责任等问题的回答,则离不开对公有公共设施致害进行重新定位。事实上,对于公有公共设施致害适用国家赔偿还是民事赔偿的分歧,也是由于我国学者对于公有公共设施的理解不一致所造成的。
  三、公有公共设施致害的定性
  (一)公有公共设施致害应纳入国家赔偿
  公有公共设施致害,是指由于公有公共设施在设置(如设计、建造、安装等)或管理(如维护、修缮、保管、巡查等)方面存在瑕疵,缺乏通常应具有的安全性,致使使用者(利用者)的人身和财产受到损害。[7]
  从公有公共设施的性质来看,公共设施的设置与管理属于公共事务管理,目的是为公众提供周到、便捷的服务。我国实行以生产资料公有制为基础的经济制度,大多数公有公共设施一般由国家行政机关的有关部门负责设置或管理,虽然有些公共设施系由企事业单位直接管理,但实际是由国家授权委托,其有关事务仍属于国家职责的范围。
  公共设施的设置与管理是相关行政主体行使行政权的行政行为。行政行为不仅包括行政职权的行使,也包括行政职权的履行,不仅包括行政权力的积极运用,也包括行政权力的消极放弃,即行政不作为行为。[8]公共设施致害是由于行政机关或其授权的组织在设置或管理公共设施中存在瑕疵造成的,也就是说行政机关或其授权的组织在此过程中没有积极履行职责或消极履行职责,是存在行政权力的运用的。因而这种旨在维护公共利益的社会关系,带有浓厚公法色彩,理应由国家赔偿法调整,而不该由民法调整。
  公有公共设施设置和管理带有公权力行使的因素,国家处于事实上的管理状态,因而设置、管理公有公共设施的行政机关或特许法人、企事业单位不应承担最终的赔偿责任,其只能作为赔偿义务机关。虽然设置、管理公有公共设施已成为给付行政时代国家的义务,但国家不可能也没有必要亲自管理所有公有公共设施,很多设施多以公务特许的形式或以行政合同、行政委托的方式交由具备资格和能力的企业、事业单位或其他组织管理、维护。那么,在涉及公有公共设施的法律关系中,所有者与维护者之间为行政特许或行政合同、行政委托关系。公民与设置管理者之间是利用关系。公有公共设施并不因设置、管理者的性质而改变其自身的性质,由此产生的赔偿责任不应由设置、管理者承担,因为设置、管理者只是被委托者,由国家选任、受国家监督而实施行为,故他们只能作为赔偿义务机关,最终的赔偿责任应由国家承担。公有公共设施致害都由设置、管理者赔偿,将使这类非营利性部门背上沉重的经济负担,而且使这类高风险部门、危险职业承担比其他部门更多的责任,这对其是不公平的。[9]
  因此,公有公共设施赔偿与《民法通则》规定的建筑物责任并不能相互等同混为一谈。两者无论是适用对象、责任主体,还是理论根据、归责原则都存在较大的区别。从适用对象来看,前者的范围较广,不仅包括建筑物、搁置物、悬挂物,还包括道路、桥梁、堤坝等。从责任主体来看,前者主要是设置或者管理公有公共设施的国家机关或者其他公共团体;而后者是建筑物及其他设施的所有人或者管理人。从理论根据来看,前者受到公共服务理论的影响,强调设置或者管理公有公共设施是出于公共利益的目的,所以“公共负担人人平等”,如果公有公共设施造成损害,国家就应当以赔偿的形式实现公共负担平等;而后者则是基于报偿理论,主张私人利益享有者在享有利益的同时,也应当负担建筑物所产生的损害责任。
  可见,公有公共设施致害的赔偿不应当采取民事赔偿,而应当定性为行政赔偿,纳入到《国家赔偿法》的范围。
  (二)公有公共设施致害国家赔偿的可行性
  从理论上来看,受公共服务理论的影响,公共设施的提供是现代国家的责任之一,因其设置或者管理瑕疵造成的损害理应由国家作出赔偿。现代国家主权理论逐渐被公共服务的观念所取代,国家的角色及现代行政从权力行政向服务行政,即给付行政逐渐转向。正如狄骥所指出的,“随着统治者与臣民之间的区分一经确立,公务的概念应运而生。一旦人们认识到统治者由于其所享有的权力必须承担相应的义务,并且认识到权力的行使必须与义务的履行相辅相成,公务概念的含义就是显而易见的了”。[10]因此,国家为保障人民福祉,有义务提供公共服务,同时公民有权利用公有公共设施以及从政府得到福利给付。[11]此时“能提供最好服务的政府是最好的政府”,已成为现代政府行政的理念。现代社会的生活方式增强了人们对一些基础设施的依赖性,公民仅靠自力无法生存,而这些基础公共设施的提供、管理维护、监控等是远非个人能力或个别企业所能解决的,在整个国家机构体系中,能够有效地被利用来解决这一切的,非政府莫属。当国家怠于履行这种义务或这些公共设施设置或者管理瑕疵造成损害时,国家自应承担赔偿责任。同时,这也符合“有权力就有责任、有救济”的现代权力责任学说。[12]土豪我们做朋友好不好
  从立法实践来看,多数国家和地区将公有公共设施纳入国家赔偿范围。如日本的《国家赔偿法》第2条规定:“因道路、河川或者其他公共营造物之设置或管理有瑕疵,致使他人受损害时,国家或公共团体,对此应负赔偿责任。”韩国《国家赔偿法》第5条第1项规定:“因道路、河川以及其他公共营造物之设置或者管理瑕疵,致他人生命财产受到损害时,国家或地方自治团体负赔偿责任。”又如,德国1981年《国家赔偿法》草案第1条明确规定:国家对其因技术性设施的故障所产生的侵权行为,应该负赔偿责任;因违反对街道、土地、领水、违章建筑物的交通安全义务所造成的损害,国家应负赔偿责任;而对于邮政、铁路等非公法义务,由国家依民法负赔偿责任,这是例外情况,但对绝大多数公共设施致害是纳入国家赔偿法的

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