查找:                      转第 显示法宝之窗 隐藏相关资料 下载下载 收藏收藏 打印打印 转发转发 小字 小字 大字 大字
【期刊名称】 《法学杂志》
我国精准扶贫战略实施的法治保障研究
【英文标题】 Research on the Rule of Law in the Implementation of the Strategy of Targeted Poverty Reduction in China
【作者】 何平
【作者单位】 安徽省社会科学院法学研究所{所长,副研究员}
【分类】 法律社会学【中文关键词】 贫困;精准扶贫;法治保障
【英文关键词】 poverty; targeted poverty reduction; legal protection
【期刊年份】 2017年【期号】 1
【页码】 50
【摘要】

精准扶贫是党的十八大以来我国扶贫开发的战略导向,也是提高扶贫效益的必然选择。这一全新的扶贫理念根植于共同富裕和人权保障理论之上。面对农村贫困状况的新变化,精准扶贫面临着法律供给不足、泛行政化以及工作机制不规范等现实困境,解决新时期扶贫的最有效的途径是依法扶贫。我们应在借鉴国外反贫困成功经验的基础上,善用法治思维和法治方式,健全精准扶贫法治化工作机制,完善贫困地区公共法律服务制度,强化司法保障,加快构建以权利义务关系和主体责任为核心的扶贫法律体系,为精准扶贫提供有力的法治保障。

【英文摘要】

Targeted poverty reduction is the strategic orientation of the development of poverty alleviation in China since the Eighteenth National Congress of the CPC and also an inevitable choice that may lead to better effects. This new concept of poverty alleviation, rooted in the theory of common prosperity and human rights protection. In the face of new changes in the situation of rural poverty, targeted poverty reduction is facing with insufficient legal supply, pan administrative and the working mechanism is not standardized and other practical difficulties, the most effective way to solve the problem of poverty alleviation in the new era is to. Should be on the basis of foreign anti poverty successful experience, make good use of the thought of rule of law and the rule of law, perfection of targeted poverty reduction working mechanism of the rule of law and improve the poverty - stricken areas of public legal service system, strengthen judicial protection, speed up the construction of the legal system of poverty alleviation, which is based on the relationship of rights and obligations and the main responsibilities as the core, to provide a strong legal protection for targeted poverty reduction.

【全文】法宝引证码CLI.A.1281360    
  
  

消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕是社会主义的本质要求,也是执政党肩负的崇高历史使命。改革开放38年来,我国成功走出了一条中国特色扶贫开发道路,使7亿多农村贫困人口成功脱贫,成为世界上减贫人口最多的国家,成就之大堪称“人类历史上无与伦比”。[1]但据世界银行估计,截至2014年底,全球仍有10亿多人生活在国际贫困线以下,每天收入不足1.25美元。[2]按照我国现行标准测算,[3]我国现有贫困人口7017万。可以说,贫困令世间绝大多数人厌恶且避之惟恐不及,然而贫困又如影随形地相伴人类社会直至今日,消除贫困的斗争依然是全球面临的一项重大挑战。

在决胜全面小康社会的关键阶段,基于经济新常态及扶贫边际效益递减的考虑,党中央、国务院及时调整扶贫战略思路,提出了精准扶贫理念。作为一种自上而下的扶贫策略,精准扶贫是一项长期而复杂的系统工程,在实施中面临诸多挑战。法律是治国之重器,法治是国家治理体系和治理能力的重要依托,[4]也是精准扶贫战略实施的重要保障。相关研究表明,法治指标每提升一个标准差,人均收入提高四倍,法治指数得分较低的国家多为贫困国家。[5]只有通过法律制度的建构与完善,破解精准扶贫面临的现实困境,做到扶贫改革于法有据、扶贫立法主动适应改革和经济社会发展的需要,才能确保扶贫政策的连贯性、稳定性,体现扶贫以促进共享发展和以社会整体利益为目标的价值取向。

一、精准扶贫的提出及其理论基础

(一)精准扶贫的提出

2013年11月,习近平总书记在湖南湘西考察时首次提出“精准扶贫”。随后,中共中央办公厅、国务院办公厅在《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》中,将建立精准扶贫工作机制作为六项创新扶贫开发工作机制之一在全国推行。2014年3月5日,李克强总理在政府工作报告中指出,“地方要优化整合扶贫资源,实行精准扶贫,确保扶贫到村到户”。2015年3月8日,习近平总书记在参加十二届全国人大三次会议广西代表团审议时的讲话进一步强调:“要把扶贫攻坚抓紧抓准抓到位,坚持精准扶贫,倒排工期,算好明细账,决不让一个少数民族、一个地区掉队。”[6]在2015年11月中央扶贫开发工作会议上,习近平总书记再次强调:“要坚持精准扶贫、精准脱贫,重在提高脱贫攻坚成效。关键是要找准路子、构建好的体制机制,在精准施策上出实招、在精准推进上下实功、在精准落地上见实效。”[7]精准扶贫的密集提出彰显了新一代中央领导集体对扶贫工作的高度重视,也标志着精准扶贫成为中国全面建成小康社会阶段治理贫困的指导性思想,是中国特色社会主义扶贫开发理论在扶贫攻坚阶段的逻辑延伸。

(二)精准扶贫的理论基础

精准扶贫是当下中国扶贫领域最新推出的理念,其并非仅仅只是一种战略、一种政策、一种机制,更应当是包括理论、战略、政策、机制和行为的完整系统。[8]笔者认为,精准扶贫的理论基础可从以下两个层面阐释。

一是共同富裕思想。共同富裕是千百年来人类孜孜以求的理想目标,是中国特色社会主义理论体系的重要基石,也是精准扶贫生成的理论基础。在论述消灭贫穷时,邓小平同志指出,“贫穷不是社会主义,发展太慢也不是社会主义”,[9]“社会主义的特点不是穷,而是富,但这种富是人民共同富裕”。[10]1992年,邓小平同志视察南方时再次强调:“走社会主义道路,就是要逐步实现共同富裕。共同富裕的构想是这样提出的:一部分地区有条件先发展起来,一部分地区发展慢点,先发展起来的地区带动后发展的地区,最终达到共同富裕。”[11]邓小平同志说这是一个能够影响和带动整个国民经济的大政策,还说:“我们的政策是让一部分人、一部分地区先富起来,以带动和帮助落后的地区,先进地区帮助落后地区是一个义务。”[12]显然,发展条件好的地区有义务对落后地区帮扶成为邓小平同志扶贫思想的核心,这说明法治在扶贫工作中的重要性。只有将扶贫工作纳入法治化轨道,这种“义务”才具有法定性和强制执行力。

相较于传统的粗放式扶贫,精准扶贫要求实施精细化方式,“从扶贫机制上由主要依赖经济增长的‘涓滴效应’到更加注重‘靶向性’对目标人群直接加以扶贫干预的动态调整。”[13]因此,精准扶贫理念就是要帮助每一个贫困人口都摸索出适合自己的脱贫致富之路,这正是“共同富裕”思想的延伸和发展。

二是人权保障理论。从法律制度根源看,贫困者之所以贫困乃是因其生存与发展的权利缺失或受限。生存权作为首要的人权,最早见诸中世纪神学家托马斯·阿奎那的著作。[14]1919年《德意志共和国宪法》(即“魏玛宪法”)对生存权作了宪法性规定。[15]1991年《中国的人权状况》白皮书认为,“维护人民的生存权利,改善人民的生存条件,至今仍然是一个首要问题。”从保障贫困群体基本人权角度而言,生存权包括两方面内容:一是生命权。生命权是生存权的自然形式,属最低限度的人权。现代意义上的生命权不仅包括食物、住房和衣着等条件,还包括体面生存之尊严权。二是基本生活保障权,国家应保障公民就业、医疗和养老,完善社会保险、社会救助、社会福利和社会优抚等各项救助制度,这是生存权的保障方式。

发展权是一项不可剥夺的人权,由于这种权利,每个人和所有国家人民均有权参与、促进并享受经济、社会与文化和政治发展,在这种发展中,所有人权和基本自由都能获得充分实现。[16]个体的人倘若发展权受限,其生存权势必难以得到持久保障;反之,个体的人若连起码的生存权都得不到保障,其发展权又何从谈起。发展权主要包括三个方面:一是受教育权,这是个人发展的主要途径,也是人皆享有的平等权利;二是劳动并获得报酬的权利,劳动不仅是公民获得生存权的必要条件,也是提高生活质量的重要途径;三是平等的发展机会,国家有义务为弱势群体提供帮助,使之与其他社会成员获得公平、均等的发展机会而不受歧视。诺贝尔经济学奖获得者阿玛蒂亚·森(Amartya Sen)深刻地指出,贫困是“贫困人口创造收入能力和机会的贫困,贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力”。[17]他认为贫困不仅指一个人身处贫困状态,而且包括由个人环境和社会限制所造成的机会缺失,并失去自由选择的权利。

人权的两个基本要素——生存权和发展权是个体的人有效行使经济、政治、文化和社会权利的必要前提。反之,基本权利遭剥夺,或者市场失灵而致信息不对称和垄断,势必损害权利弱小者的竞争能力,这种能力的剥夺映射到市场失灵中即是公共物品的缺失,贫困由此而生。正因为如此,在脱贫攻坚中,迫切需要为处于社会底层或边缘的弱势群体赋权(empowerment)。通过法律赋权于贫困群体,使之具备运用法律、法律体制、法律服务的能力,充分发挥其作为经济行动者的潜力,才能实现资源的高效配置。我国《宪法都拉黑名单了,还接个P》明确规定国家尊重和保障人权,并就公民的生存权、发展权作了宣示,为现阶段扶贫立法提供了宪法性指引。[18]如何通过法律制度的构建使这种宪法性的宣示引领当下的精准扶贫,依法做到“扶贫对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准,”[19]不仅是保障贫困群体生存权和发展权的现实需要,也是依法治贫的旨趣所在。

二、当前精准扶贫面临的现实困境

(一)精准扶贫缺乏法律制度保障

反观我国扶贫开发实践,国家和地方制定了一系列促进和保障贫困人口、贫困地区的政策措施和规范性文件,但法律法规极少,体现了较为浓厚的政策化取向。粗略统计,1984年以来,党中央、国务院先后发布了《关于帮助贫困地区尽快改变面貌的通知》《关于尽快解决农村贫困人口温饱问题的决定》《关于进一步加强扶贫开发工作的决定》《关于加强贫困地区经济开发工作的通知》《国家八七扶贫攻坚计划》《中国农村扶贫开发纲要(2001-2010年)》《中国农村扶贫开发纲要(2011-2020年)》《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》《关于打赢脱贫攻坚战的决定》9个重要文件,这些均属政策范畴,不具有法律约束力。从国家法层面而言,一是时至今日我国尚缺乏扶贫开发专项法律规范;二是对农村扶贫开发和贫困人口权益保障的规定散见于《中华人民共和国农业法》(2012年修订)83条、第85条、第86条、第92条等条款;三是《国家扶贫资金管理办法》(1997年)、《财政专项扶贫资金管理办法》(2011年修订)等规章对扶贫资金管理作了明确规定,但法律位阶较低。就地方立法而言,全国现有广西、贵州、重庆、四川、宁夏等14个省(自治区、直辖市)制定了扶贫开发条例,但这些法规行政色彩浓厚,地方特色不足。由于法律供给不足,一些地方的扶贫政策和措施呈碎片化、短期化,缺乏多层次、系统化的政策框架体系和松紧有序的管理体系。加之经济贫困与社会贫困、文化贫困交互影响,农村宗族观念、乡土人情下的传统规则对现代法治的漠视与排斥等,使得贫困地区法治环境亟待加强。诚如2015年诺贝尔经济学奖获得者安格斯·迪顿所言,卓有成效的减贫离不开可靠的政府治理、法治、有效的税收制度、产权保护以及公众信心。[20]

(二)精准扶贫工作行政主导过度

长期以来,我国贫困治理主要采取的是政府单向度的财政转移支付方式或者“运动型治理”方式,[21]政府主导在扶贫开发中始终发挥着关键的核心作用,并沿袭至今,形成了固有的思维模式。在改革开放以前的救济式扶贫、上世纪80-90年代的开发式扶贫和攻坚式扶贫以及新时期的综合式扶贫等不同的扶贫阶段,制定规划、项目实施等均由政府组织,政府这只“有形的手”控制着扶贫开发诸环节。在脱贫“政绩化”驱动下,政府主导的随意性、主观性和长官意志频频显露,扶贫开发的项目选择、资金筹措运营、模式确定等都出现了严重的选择性偏好,成为政府特别是主要领导干部的既得利益倾向选择。我们发现,一些省份已宣称要在短期内实现全部脱贫,有的地方甚至出现严重损害政府工作人员利益去筹措配套扶贫资金的现象。具体扶贫行为泛行政化倾向将直接传导于当下的精准扶贫,并导致精准识别的模糊性和精准管理的有限性。

(三)精准扶贫实际运作的不规范性

在精准扶贫法治化阙如的背景下,单凭政策和道德难以克服其中的突出问题。一是精准识别难以“精准”。自1986年实施扶贫开发以来,我国扶贫瞄准机制一直在矫正与调整,从贫困区域→贫困县→贫困村→贫困户,逐步细化扶贫对象,并将贫困对象锁定在每个贫困户和每个人上。但在对贫困农户识别的过程中,由于缺乏法律的规范和调整,扶贫信息过滤和信息失真共存,一些不符合扶贫标准的农户“建档立卡”被纳入帮扶对象,而一些真正符合扶贫标准的对象被排斥在外。二是扶贫资金运作不规范。目前扶贫资金分块管理、种类繁多,涉及财政、发展改革、扶贫、民政、农牧、水利、土地、林业等多个部门,各部门对扶贫投入呈现碎片化,资金使用分散,使用效率不高,整合难度很大。[22]少数地方没有充分认识到扶贫资金是“政治资金”的特殊性,对资金缺乏科学的预算规划和统筹安排,层层侵蚀项目资金,一些部门存在套取、违规使用扶贫资金,肆意改变资金用途以及资金滞留虚列支出等问题,挤占、挪用甚至贪污侵吞扶贫资金亦屡禁不止。[23]此外,实践中对扶贫资金和项目监管乏力,缺少有针对性的评估和问责机制,造成扶贫资金“跑冒滴漏”,扶贫项目未能发挥实效。

三、国外反贫困法治建设的借鉴



  ······北大法宝,版权所有

法宝用户,请登录后查看全部内容。
还不是用户?点击单篇购买;单位用户可在线填写“申请试用表”申请试用或直接致电400-810-8266成为法宝付费用户。
【注释】                                                                                                     
©北大法宝:(www.pkulaw.cn)专业提供法律信息、法学知识和法律软件领域各类解决方案。北大法宝为您提供丰富的参考资料,正式引用法规条文时请与标准文本核对
欢迎查看所有产品和服务。法宝快讯:如何快速找到您需要的检索结果?    法宝V5有何新特色?
扫码阅读
本篇【法宝引证码CLI.A.1281360      关注法宝动态:  

法宝联想
【相似文献】
【作者其他文献】

热门视频更多