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【期刊名称】 《中国法律年鉴》
中央国家机关各部门法治建设
【分类】 法理学【期刊年份】 2015年
【期号】 1【页码】 614
【全文】法宝引证码CLI.A.1212298    
  【发展改革法治建设】2014年,国家发展改革委认真贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会和习近平总书记系列重要讲话精神,以法治机关建设为统领,主动作为、狠抓落实,各项法治建设工作取得明显成效,服务发展改革中心工作的广度和深度进一步拓展,为深化改革、简政放权、转变职能、转变作风发挥了有利保障、支撑和促进作用。
  一、落实十八届四中全会精神,深入推进法治机关建设
  (一)深入做好十八届四中全会精神学习贯彻工作。一是向全委印发《关于深入学习贯彻党的十八届四中全会精神的通知》,要求各单位和广大党员干部将学习贯彻全会精神作为重要政治任务抓紧抓好。二是制定印发《国家发展改革委员彻实施党的十八届四中全会〈决定〉重要举措分工方案》,就牵头和参加落实的33项《决定》重要举措明确了责任司局和工作要求。三是委党组和党组书记、主任徐绍史分别以“学习贯彻十八届四中全会精神、加快推进法治机关建设”为题,在《人民日报》、《学习时报》上发表了署名文章。徐绍史主任在十八届四中全会《决定》辅导读本上发表了题为“依法全面履行政府职能”的解读文章。四是邀请全国人大法律委有关领导同志来委就“学习贯彻十八届四中全会《决定》精神”进行专题讲座。
  (二)建立并落实法治机关建设“主题年”制度。为加快推进发展改革法治机关建设,按照一年一个主题、扎实稳步推进的思路,在圆满完成2012年“讨论年”、2013年“规划年”工作基础上确定2014年为法治机关建设规划“实施年”,2015年为“规范年”,2016年为“推广年”。印发《国家发展改革委办公厅关于做好法治机关建设规划2014年实施工作的通知》,明确全年要完成的制度建设任务、责任分工及进度要求,并按季度对任务完成情况进行检查通报。全年制定和完善了规范性文件管理、依法科学民主决策、行政审批及监管、行政执法、政务公开、干部人事管理和党风廉政建设等方面37项制度,各项工作法治化、规范化水平进一步提高。
  (三)加强对系统法治机关建设的指导。一是召开了2014年全国发展改革法制工作会议,委党组成员、副主任林念修出席会议并作重要讲话。会议全面总结了过去两年来全系统法制工作,就学习贯彻十八届四中全会精神,统筹规划、上下联动,大力推进法治机关建设进行了部署。二是召开了发展改革系统部分省市法治机关建设座谈会,积极到地方开展法治机关建设主题宣讲活动,推动地方发展改革委、物价局深入开展法治机关建设。
  (四)加强重大法治问题研究。一是积极开展法治机关建设重大课题研究,形成了《加快国家发改委法治机关建设的研究报告》。二是积极开展“十二五”规划前期重大问题研究,组织召开座谈会,听取法学界知名专家对“十三五”时期法治政府建设的建议。组织有关科研机构研究形成了《“十三五”基本建成法治政府主要任务研究报告》和《关于完善社会主义市场经济宏观调控法律体系的立法研究报告》。三是组织召开法律专家座谈会,就国家发展改革委在新形势下进一步推进法治机关建设、提高依法行政能力与水平的具体举措进行了深入研讨。
  二、完善发展改革法律制度体系
  (一)加强立法工作统筹。一是印发关于做好《国务院2014年立法工作计划》贯彻落实的通知,就列入计划项目明确责任司局和进度安排,完善委内司局协同配合、委领导和司局分层推进的立法工作机制,并对切实提高立法质量、加强立法计划督促落实等提出要求。2014年国家发展改革委共有14件立法项目列入国务院立法计划,其中二档项目6件(《发展规划法》、《工程建设项目招标范围和规模标准规定(修订)》、《粮食法》、《能源法》、《政府投资条例》、《海洋石油天然气管道保护条例》)、三档项目8件(《基础设施和公用事业特许经营法》、《国民经济动员法》、《企业投资项目核准和备案管理条例》、《电力法(修订)》、《中央储备粮食管理条例(修订)》、《核电条例》、《生态补偿条例》、《楼堂馆所建设管理暂行条例(修订)》),创历年新高。二是召开全委立法工作座谈会,传达了徐绍史主任、林念修副主任对委立法工作的重要指示,通报委内立法的整体情况,并就增强立法前瞻性、战略性、全局性以及加强部门合作、形成合力等提出要求。
  (二)积极推进重点立法。一是配合国务院法制办加快《政府投资条例》立法进程。按照十八届三中全会精神和委内新的“三定”规定,对《政府投资条例》作了进一步完善。国务院法制办组织各部门完成第二次复核。二是推动《发展规划法》取得阶段性进展。按照十八届三中全会精神和委内新的“三定”规定,对《发展规划法》进一步修改完善后再次印送国务院法制办。国务院法制办组织征求了各有关方面意见,并进行了修改完善,明确了下一步工作思路和进度安排。三是正式启动《基础设施和公用事业特许经营立法》组织成立起草工作领导小组和专家组,徐绍史主任担任领导小组组长。在深入调研基础上起草形成征求意见稿,广泛征求部门和地方发展改革委意见。同步制定配套规章,起草形成《基础设施和公用事业特许经营管理办法》。四是在国家安全总体框架下积极推进经济安全法制建设。开展国家经济安全立法前期研究,就信息网络安全、产业安全、无线电安全、金融安全等方面重点问题开展调研。完成《我国经济安全面临的挑战及应对》和《我国经济安全法律制度》课题研究报告。组织专家开展《国家经济安全法》起草工作。推动7件立法项目列入《国家安全立法规划(2014—2020年)》,并对列入规划项目研究提出具体工作方案。参与《国家安全法》、《境外非政府组织管理法》的起草。此外,会同有关部门研究起草《楼堂馆所建设管理暂行条例(修订)》,并上报国务院,积极配合国务院法制办做好征求意见和修改完善工作。会同国家粮食局加快推进《粮食法》、《中央储备粮管理条例(修订)》立法进程。结合研究行业协会商会与行政机关脱钩改革总体方案,加快起草《行业协会商会法》。积极配合国务院法制办推进《国民经济动员法》立法进程。
  (三)深化规章和规范性文件“立改废一是落实现章规范性文件年度计划管理制度。制定印发《国家发展改革委2014年规章规范性文件计划》,明确年度‘改废”任务、责任司局和进度安排。全年完成31件规章和规范性文件“立改废”,完成率较往年显著提升。二是建立规章规范性文件后评估机制,制定印发《国家发展改革委规章和规范性文件后评估暂行办法》。三是建立国家发展改革委现行有效规章和规范性文件库,实现定期更新,并通过纵向网与省级发展改革委互联互通。
  (四)进一步提高立法质量。制定印发《国家发展改革委立法技术指引(一)》,从名称、体例、结构、条文表述等方面,对起草法律法规和制定规章规范性文件提出了规范性要求。
  三、加强行政决策和执法规范化建设
  (一)完善重大行政决策制度。制定印发《国家发展改革委重大决策公众参与办法(试行)》,进一步完善了重大决策公众参与程序,提高了决策的科学化、民主化水平。制定印发《国家发展改革委重大事项后评估办法(试行)》,要求对重大战略、重大政策、重大规划、重大改革、重大工程、重大制度的实施情况及时开展过程性评估和后评估,提高决策水平,确保决策落实。
  (二)编制发布行政审批事项目录。根据国务院统一部署,编制《国家发展和改革委员会行政审批事项公开目录》,将保留的26项行政审批事项的项目名称、设定依据、审批对象等具体信息向社会公布,接受社会监督,并征集社会各界对进一步取消和下放行政审批事项的意见和建议。落实十八届四中全会精神,研究编制国家发展改革委行政权力和责任清单。
  (三)制定投资项目核准执法案卷标准。鉴于企业投资项目核准(审批)类执法事项实施数量大、影响度高,为督促和指导全系统加强执法案卷管理,切实防范法律风险,制定印发《投资项目审批执法案卷标准》,从合法性和规范性方面明确了案卷管理和归档标准。
  (四)发布国家发展改革委2013年度行政执法报告:《报告》全面总结推进行政审批制度改革和“转变职能、转变作风、大学习、大讨论、大转变”活动有关执法工作进展与成效,深入分析投资审批等各领域职权行使情况及存在问题,提出了加强执法规范化透明化建设、健全执法监督机制等意见建议。
  (五)加强对地方发展改革委行政执法工作的指导。组织各地开展案卷评查工作,交流优秀执法案卷评查的经验做法,以评查促规范。制定印发《以行政执法案卷评查为抓手推动发展改革系统执法规范化建设》文件,指导各地深入推进案卷评查工作。
  四、积极预防妥善化解行政争议
  (一)严格依法办理行政复议和应诉案件。2014年国家发展改革委行政复议案件继续呈现高发态势,全年办理案件311起,比2013年增加7.6%,其中以国家发展改革委为被申请人的122起,占38.6%。案件类型集中在政府信息公开、投资项目审核和价格监督管理等社会关注的重点领域。坚持畅通复议渠道,严格执行全面审查原则,不断提高办案质量和效率,实现所有案件按时办结。进行实体审查的案件达265起,占全年案件总数的85.2%,纠错率达8%,有力维护了申请人的合法权益。对6起国务院裁决案件,认真履行被申请人答复义务,及时向国务院法制办提供相关材料,复议决定均得到维持。积极做好行政应诉工作,2起行政诉讼案件一审均获得胜诉。
  (二)完善行政复议制度。一是建立完善重大复杂案件实地办案和听证审理制度。制定印发《国家发展改革委行政复议听证暂行办法》,切实维护申请人在行政复议过程中的合法权益,确保公开、公平、公正审理案件。二是建立违法情况通报制度。对于行政复议案件中发现的违法问题及时予以通报,充分发挥行政复议监督纠错、预警教育功能。
  (三)加大案件分析反馈力度。一是完成《2013年发展改革系统行政复议和行政诉讼统计分析报告》、《2013年以国家发展改革委为被申请人的行政复议案件分析及建议》,全面反映系统行政复议工作形势和特点,深入剖析案件暴露出的问题,提出应对和改进的措施。二是定期对行政复议案件发案或审案基本情况进行分析和总结,每两个月在全委通报发案情况,动态反映发案趋势和规律,及时警示和预防法律风险。三是结合投资管理类复议案件暴露出的突出问题,就取消下放部分行政审批事项后如何做好事中事后监督、防范投资管理领域法律风险进行深入调研。
  (四)加强系统行政复议工作能力建设。举办全系统复议工作培训会,对全国31个省级发展改革部门法制工作机构负责行政复议的同志进行了培训,提高行政复议案件办理能力和水平,防范重点领域法律风险。充分发挥法律专家外脑作用,组建新一期行政应诉专家小组。
  五、深入开展法制宣传教育
  (一)加强对系统法制宣传教育工作的指导。向各地发展改革委、物价局印发《2014年全国发展改革系统法制宣传教育暨法治机关建设实施意见》,就加强法治机关建设统筹规划、深入推进法治机关建设任务落实、大力宣传法治机关建设成果、做好法治机关建设主题学习培训等提出了明确要求。
  (二)积极开展法制学习培训。召开委党组中心组学习扩大会,邀请国务院法制办有关领导同志就“落实十八届三中全会精神,把权力关进制度的笼子”作专题法制讲座。在委机关党校班、新人委公务员初任培训班中安排法治机关建设专题讲座,提高广大干部运用法治思维和法治方式的能力。
  (三)大力宣传法治机关建设成效。召开“国家发改委加快法治机关建设”专题新闻发布会,在委机关举办“贯彻党的十八届四中全会精神,加快建设发展改革法治机关”专题展览,在委门户网站和《中国经济导报》、《中国改革报》开设法治机关建设宣传专栏,向全委和全社会广泛宣传了推进法治机关建设的做法成效,树立了依法行政的良好形象。
  (国家发改委法规司何瑞琦)
  【民族法治建设】
  一、不断坚持和完善民族区域自治制度
  (一)以民族区域自治法颁布实施30周年为契机,开展系列纪念活动。
  1.10月17日,国家民委联合全国人大民委、全国政协民宗委、中宣部、统战部、司法部等部门,在人民大会堂举行纪念民族区域自治法颁布实施30周年座谈会。中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长张德江出席。
  座谈会上,中共中央政治局委员、全国人大常委会副委员长李建国发表重要讲话。李建国在讲话中回顾了民族区域自治制度建立和发展的历程,总结了民族区域自治法实施的经验,阐述了民族区域自治法的核心要义,提出了贯彻实施民族区域自治法的具体要求,并号召认真学习贯彻习近平总书记在中央民族工作会议上的重要讲话精神,为实现中华民族伟大复兴的中国梦而奋斗。
  刘延东、刘奇葆、杜青林、王晨、艾力更?依明巴海、王正伟、马飚、齐续春等党和国家领导人出席座谈会。全国人大常委会副委员长向巴平措主持座谈会。
  2.9月22日至29日,纪念民族区域自治法实施30周年主题展览在北京民族文化宫开幕。展览由国家民委、中央统战部、全国人大民委、国务院新闻办、全国政协民宗委共同举办。展览分为“民族区域自治制度的确立”、“少数民族和民族地区繁荣发展”、“民族团结不断巩固”三个部分。展览以图片、图表、视频、史料、模型、实物等,再现了中国共产党探索和确立民族区域自治制度的历史进程,充分展示了民族自治地方30年来经济社会发展取得的巨大成就,集中反映了各族群众平等团结互助和谐的民族关系。
  3.5月29日至30日,国家民委召开民族区域自治制度理论暨民族自治地方行政体制改革座谈会。来自中央统战部、全国人大民委、国家民委、民政部、国务院法制办、全国政协民宗委、部分省(区、市)民委的相关同志,就纪念民族区域自治法颁布实施30周年、坚持和完善民族区域自治制度、推进民族自治地方行政体制改革等议题进行深入交流。
  (二)积极研究自治州行政区划体制改革事宜。
  国家民委会同民政部、全国人大民委、国务院法制办,于7月至9月在四川凉山、吉林延边和湖北恩施召开座谈会,分片听取全国30个自治州和自治州首府所在地政府对自治州行政区划体制改革的意见。在此基础上,与民政部积极沟通,进一步谋划自治州行政区划体制改革的具体路径,为坚持和完善民族区域自治制度,推动自治州城市化进程,加快自治州发展不懈努力。
  二、推进民族乡行政工作条例修订
  为做好条例修订工作,国家民委于5月份发函征求各省民委的修订建议,7月份发函征求各民族乡的修订建议,9月份发函征求委内各司局的修订建议。7月份,在全国民族法制建设工作座谈会上征求了实务部门的意见。8月份,在民族法学研究会年会上征求了专家的意见。10月份,国家民委在辽宁、河南分别召开修订工作研讨会,并做专题调研,进一步听取部分省区的建议。在此基础上,于10月21日至26日,邀请部分专家在中央民族干部学院,集中对各方面提出的条例修订建议进行研究和论证,并在此基础上完成条例修订草案的建议稿。
  三、探索建立法律顾问制度
  4月23日,按照十八届三中全会关于普遍建立法律顾问制度的要求,国家民委组织召开国家民委法律顾问制度建设座谈会,邀请北京大学法学院、清华大学法学院、中国人民大学法学院、中国政法大学的专家学者,以及来自最高人民法院、国务院法制办、司法部、全国律师协会等法律实务部门的代表,围绕国家民委建立法律顾问制度的相关问题进行座谈,进一步推动民族事务法制化建设。
  四、召开全国民族法制建设工作座谈会
  7月8日至9日,国家民委组织召开全国民族法制建设工作座谈会,深入贯彻十八届三中全会精神,总结近年来民族法制工作的成绩和经验,研究民族法制建设面临的新情况,提高依法管理民族事务的能力。(国家民委改策法规司董武)
  【民政法治建设】2014年,民政法制工作全面贯彻落实党的十八大和十八届三中全会、四中全会精神,以着力推进民政法治建设为核心,积极推动民政立法,扎实推进依法行政,不断深化行政审批制度改革,有力加强法制监督,有效开展法制宣传教育。民政法治工作水平不断提高,民政法治建设取得显著进步。
  一、积极作为,迅速行动,大力推动四中全会精神的宣传贯彻
  党的十八届四中全会对推进依法治国,建设社会主义法治国家进行了全面部署,对加强民政法治建设提出了一系列新的更高要求。民政部把组织学习、广泛宣传和深入贯彻四中全会精神作为头等大事,积极作为,迅速行动,切实抓紧抓好。一是第一时间组织培训。四中全会闭幕不久,即于11月初组织了部领导、机关全体公务员和部属事业单位领导班子成员、地方民政法治工作者参加的培训,邀请著名学者、最高人民法院、国务院法制办、国务院信息公开办等单位有关负责同志围绕四中全会精神解读和推进依法行政进行了培训,取得了“抓得早、层次高、效果好”的高度评价。二是广泛深入开展宣传。配合全会精神宣贯,精心策划方案,认真准备材料,联合《中国社会报》、《中国民政》等部属媒体,有计划、有步骤地就全国民政法治建设成就、地方民政法治建设典型和进一步推动民政法治建设发展等进行了报道,形成了集中宣传效应,带来了良好舆论影响。三是结合实际制发《民政部关于全面推进民政法治建设的意见》。《意见》立足民政事业发展全局,着眼于民政法治建设面临的新要求和新任务,紧密结合民政工作和民政部门实际,贯穿“更好发挥法治在推动民政事业健康发展中的引领和规范作用”的主线,对2015—2020年全面推进民政法治建设进行了规划。
  二、重点推进,攻坚克难,立法和政策创制成效明显
  (一)立法项目点面开花。一是推动《关于设立烈士纪念日的决定》、《社会救助暂行办法》出台。全国人大常委会决定将9月30日设立为烈士纪念日,公祭烈士正式上升为国家行为。配合国务院法制办,做好《社会救助暂行办法》立法工作。《办法》于今年2月21日出台,第一次以行政法规的形式对我国社会救助体系进行了统筹规定和全面顶层设计,不断完善了托底线、救急难、可持续的社会救助制度,成为国家保障和改善民生的重要举措。二是全力配合《慈善事业法》起草,取得阶段性重大进展。按照全国人大内司委制定的《慈善事业立法工作方案》,全力配合做好《慈善事业法》立法的各项工作。起草《慈善事业法》(报送稿)提请全国人大内司委参考,完成参阅资料整理编辑、重点课题研究论证,并配合组织和参与多次立法调研、座谈论证、专题研究、集中改稿工作。三是勇于承担社会组织立法任务,达到了预定目标要求。根据中央有关要求,积极参与《境外非政府组织管理法》及《境外非政府组织登记条例》专班工作,为《管理法》的制定提供了坚实的研究基础和文本基础。配合国务院法制办开展社会组织登记管理工作调研,开展《社会团体登记管理条例》修订工作。四是加快部门规章立法工作,促进了民政法规政策体系的衔接配套。推动4件规章出台、一批规章有计划推进。出台《民政部立法工作规定》,进一步规范民政部立法工作;出台《烈士公祭办法》,首次对烈士公祭活动予以规范;出台《家庭寄养管理办法》,进一步规范家庭寄养工作,推动工作重心由“养活”向“养好”根本转变;出台《军队离休退休干部服务管理办法》,有效维护军休干部合法权益。此外,《社会团体信息公开办法》、《华侨在中国内地收养子女登记办法》等规章有序推进。
  (二)立法协调机制不断完善。一是通过报送全国人大常委会、国务院立法工作计划安排,加强与全国人大、国务院法制办协调安排民政立法项目。在全国人大常委会、国务院年度立法工作计划安排中,积极提出我部建议,统筹安排民政立法项目。积极与全国人大常委会法工委、全国人大内司委、国务院法制办沟通协调《城市居民委员会组织法》立法安排事宜。在重点推进社会救助、社会组织立法的同时,积极协调国务院法制办有序推进《中国公民收养子女登记办法》等行政法规立法进程。二是通过办理法规草案征求意见,加强与全国人大、国务院法制办及相关部门协调工作。2014年,共办理全国人大、国务院法制办及相关部门征求法律法规规章草案征求意见60余件,其中《看守所法》、《国防交通法》、《重大行政决策程序条例》、《地图管理条例》、《城镇住房保障条例》等多件征求意见与民政业务密切相关。民政部深入论证,加强沟通,提出建设性意见,使民政业务在相关法规条文中得到准确规范。对涉及民政重大业务的征求意见,如《地图管理条例》、《城镇住房保障条例》等,协调业务司局多次赴国务院法制办进行沟通协调,取得了较好效果。三是通过议案办理,加强与全国人大专门委员会及人大代表的协调工作。2014年,民政部共办理全国人大内司委交办的议案15件。主要涉及《,城市居民委员会组织法》、《村民委员会组织法》、《未成年人保护法》、《残疾人保障法》、《收养法》等。办理过程中》注重结合民政法律法规现状以及立法计划,及时回应代表和社会各界声音,并提出加快《城市居委会组织法》修订、推进《儿童福利条例》制定等建议。
  (三)规范性文件合法性审查工作日益加强。2014年,各业务司局规范性文件送审比例、提交部里集体研究决策比例均大幅提升。2014年,政策法规司共收到各司(局)报送要求进行合法性审查文件40多件。经审查,共认定《民政部救灾应急工作规程》、《关于贯彻落实国务院取消全国性社会团体分支机构、代表机构行政审批项目有关问题的通知》、《关于规范宗教界收留孤儿、弃婴活动的通知》、《人民警察抚恤优待办法》等26件规范性文件并出具了合法性审核意见。上述规范性文件,除个别属于例行修订外,均按《民政部规范性文件制定与审查办法》提交部长办公会议审议,有效提高了规范性文件的质量。
  (四)法制理论研究有序开展。一是开展立法项目理论研究。围绕贯彻落实老年人权益保障法,完成《失能老人护理补贴制度研究》和《养老机构责任保险制度研究》等三项课题的委托研究、成果利用。围绕制定慈善事业法,组织、协调完成慈善事业立法结构框架、调整范围、法律责任等四项课题的委托研究工作。二是开展立法后评估。重点开展了《养老机构设立许可办法》立法后评估工作,了解了养老机构设立许可的实施效果及下一步改进方向,撰写立法后评估报告。三是开展汕头立法经验专题研究。调研和总结地方立法工作经验,形成了调研报告。四是开展部省合作重点课题研究。围绕《基层民政部门执法模式探索与创新》部省合作重点课题,将浙江省作为分析模块,形成调查报告,推动浙江省加强和规范行政执法工作。五是分赴各地深入开展调研活动。政策法规司领导带队,分赴江苏灌云、浙江杭州、湖南石门进行专题调研活动,解剖麻雀,了解基层民政法治工作的实情与需求。
  三、严格规范,加强监督,依法行政水平不断提升
  (一)深入推进行政审批制度改革。一是加大取消下放的调整力度。根据国务院行政审批制度改革要求,提出了取消和调整“全国性社会团体筹备审批”、“社会福利基金资助项目审批”、“假肢与矫形器(辅助器具)制作师执业资格注册”、“社会工作者职业水平评价”、“烈士评定”等5项行政审批事项的计划安排,整体调整比例将达到50%。其中“全国性社会团体筹备审批”、“社会福利基金资助项目审批”已经12月12日国务院常务会议审议通过同意取消。二是积极落实工商登记审批改革。配合和落实工商登记审批改革,建议将养老机构设立许可、假肢和矫形器(辅助器具)生产装配企业资格认定工商登记前置审批事项调整为后置审批,后者已经国务院常务会议审议通过并向社会公布。三是公开保留实施的行政审批事项。在部门户网站公开保留实施的行政审批事项,接受社会监督。加强行政审批制度改革工作宣传,开展民政领域简政放权改革措施舆论引导工作。此外,加大对省级人民政府民政部门取消下放行政审批事项指导力度,对相关法规政策规定和具体事项的处理等问题进行沟通交流。
  (二)认真开展执法监督工作。一是加强行政处罚法制审核。分别对15个社会团体的行政处罚立案材料,对11个社会团体的行政处罚事先告知材料,对10个社会团体的行政处罚决定材料提出了法制审核意见。二是加强行政复议工作。积极通过行政复议开展层级监督,办理行政复议案件23件。从行政复议内容来看,涉及优抚安置、民间组织管理,社会事务(生活无着人员救助管理、婚姻)、社会救助以及政府信息公开等多个领域。三是加强行政应诉工作。共开展诉民政部应诉一审、二审行政诉讼案件9件。
  (三)继续深化法制宣传教育。一是做好新出台法规宣贯工作。重点围绕《社会救助暂行办法》出台,开展全国民政系统贯彻落实《社会救助暂行办法》视频会议及专题培训班。二是做好普法相关工作。启动编写《常用民政法规选编》、《2013年民政工作文件选编》,《民政行政复议诉讼案例选编》等普法教材。以简报或网站形式编发民政法治工作信息,交流经验,反映情况,收到良好效果。在今年全国普法办开展的“六五”普法工作中期表彰中,民政部有关单位和个人被评为先进单位和先进个人。
  (民政部政策法规司李旭丹)
  【财政法治建设】
  一、全力推进、重点突出,财政法律制度建设取得显著成绩
  (一)攻坚克难,多项财政法律法规顺利出台。《全国人民代表大会常务委员会关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定》已于2014年8月31日经十二届全国人大常委会第十次会议通过,自2015年1月1日起正式实施,是财政法制建设具有里程碑意义的大事。
  贯彻落实国务院取消下放行政审批事项的决定;配合全国人大、国务院法制办完成《政府采购法》、《注册会计师法》的修订工作。2014年12月31日,国务院常务会议审议通过了《政府采购法实施条例(草案)》。
  颁布实施《财政部关于修改〈注册会计师全国统一考试办法〉的决定》(财政部令第75号)、《财政部关于修改〈企业会计准则—基本准则〉的决定》(财政部令第76号)。与商务部联合发布《对外劳务合作风险处置备用金管理办法(试行大幅度》(商务部财政部令2014年第2号)。
  (二)齐心协力,不断推进各项立法工作进程。配合全国人大法工委研究落实税收法定原则的具体工作安排;研究起草《预算法实施条例》;.做好已经上报国务院的《环境保护税法》立法审核工作;配合各有关部门做好《税收征收管理法》、《境外非政府组织管理法》、《基础设施和公用事业特许经营法》、《中小企业促进法》、《电子商务法》、《全国社会保障基金条例》等项目的研究起草工作;积极推动《不动产登记条例》颁布实施;配合参与《证券法》、《期货法》修订工作;认真做好《基本建设财务规则》、《会计从业资格管理办法》、《政府会计准则一基本准则》等财政规章的征求意见、审核上报工作。
  (三)紧扣改革,研究财政法律制度体系建设规划和有关立法工作建议。为深入贯彻落实十八届四中全会关于全面推进依法治国的总目标,全面提升财政立法质量和水平,形成完备的财政法律制度体系,就财政现有制度建设情况及近期与中长期工作安排进行研究。
  (四)全面推开,扎实做好规范性文件审核工作。积极开展财政部规范性文件审核工作。根据《财政部规范性文件制定管理办法》的内容,结合财政部开展规范性文件制定管理试点工作的经验,同时借鉴部分地方经验做法,编写《财政规范性文件制定管理工作手册》,印发全国各地财政部门,对指导各级财政部门加强规范性文件制定管理起到积极作用。
  二、围绕中心,主动谋划,服务财税改革和重大决策
  (一)立足长远,围绕财税改革重点任务开展多项专题研究。
  —是根据十八届三中全会提出的实现国家治理体系和治理能力现代化要求,围绕构建现代化的大国治理框架,就财政如何发挥应有的“大国财政”作用进行了研究。
  二是根据党的十八届三中、四中全会精神,从宪法、宪法类法律以及各部门法关于事权划分的规定入手,在对我国现行246部法律进行梳理的基础上,对我国政府事权法律划分问题进行研究。
  三是为贯彻落实党的十八届三中全会关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基砷设施投资和运营”精神,配合开展政府与社会资本合作模式推广工作,对国内外政府与社会资本合作相关法律问题进行深入研究。
  四是根据十八届三中全会关于审核预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展,并建立跨年度预算平衡机制的要求,对美国财政预算立法程序进行了研究。
  五是组织干部积极参加“我为财政改革发展建言献策”征文活动,从完善财政转移支付制度,规范专项资金管理,加强政府债务变法、服务中小企业发展制度建设、深化财政行政审批制度改革等方面提出建设性意见。
  (二)法律风险内部控制制度研究。根据十八届四中全会关于“强化内部流程控制,防止权利滥用”的要求,对财政工作所涉法律风险进行梳理,按照业务类型分别就一般制度建设、一般行政制度实施、财政制度实施、对外财经工作与执行监督等五个方面的法律风险,查找风险点并研究防控措施。
  三、简政放权,加快落实,认真做好行政审批制度改革各项工作
  (一)完成取消下放审批事项计划,清理非行政许可审批和工商前置审批事项。按照国务院部署,在对现有审批事项清理核实的基础上,提出于2013—2015年取消下放13项审批事项的计划,减少率达52%,超过本届政府提出的任期内减少1/3审批事项的目标。
  按照国务院《关于清理国务院部门非行政许可审批事项的通知》(国发[2014]16号)要求,对财政部现有的8项非行政许可审批事项进行了清理,其中审批对象为社会主体的3个事项已经国务院审议决定取消;审批对象为部门或地方政府的5个事项正配合国审办进一步研究审核。另外,对财政部门实施的工商登记前置审批事项进行全面清理,3项前置审批事项全部调整为后置审批,实行“先照后证”,调整率达100%。
  (二)优化规范保留审批事项管理,做好取消下放审批事项的落实工作。在积极推动取消下放审批事项的同时,着力规范优化保留审批事项的管理,印发《关于进一步加强行政审批管理工作的通知》(财法[2014]2号),要求部内各单位严格按照目录进行审批,进一步细化审批标准和规则,并督促相关司局对具体审批事项进一步优化流程、规范程序,提高审批效率。
  做好取消下放审批事项的落实工作:认真做好《政府采购代理机构资格认定办法》等规章或规范性文件的废止、修订工作。
  (三)公布行政审批权力清单,加大审批信息公开力度。2014年2月,按照《国务院办公厅关于公开国务院各部门行政审批事项等相关工作的通知》(国办发[2014]5号)的要求,率先向社会公布了财政部行政审批权力清单。
  建设维护财政部外网“行政审批制度改革”专栏,并利用微信平台,公开财政部简政放权工作最新进展。针对地方财政部门在行政审批改革工作中遇到的问题,给予帮助和指导。
  四、深入研究,积极拓展,涉外财政法律服务工作水平进一步提升
  (一)整合力量,开展多项国际比较研究。
  一是为准备中美双边投资协定谈判有关文本,系统研究现行投资协定采取的纠纷解决机制。
  二是围绕社会保险基金预算问题,对美国、德国、英国、瑞典、日本、新加坡等代表性国家社会保障资金预算管理情况进行研究。
  三是开展主要国家非税收入征管立法情况比较研究。按照国别分别对美、英、德等国家的非税收入概念、范围、征收管理做法以及相关法律制度进行分析比较,并提出对我国非税收入征管立法的意见建议。
  四是继续开展“中国加入GPA的法律调整分析”课题研究、国债法律制度比较研究和政府采购法律文本国际比较研究。
  (二)主动参与,为国际财经合作提供法律咨询和建议。
  一是配合参加中美第六轮战略经济对话。就对话成果议题进行法律研究,敦促美方政府取消对华投资者的不公平待遇,要求美方加强外国投资委员会(CFIUS)安全审查的透明度,并明确事后收购方审批的具体要求和合格受让人的标准,从而为外国投资者提供有效的救济手段,减小损失。
  二是参与中美双边投资协定谈判。就征收等条款所涉法律问题多次提出意见,并就征收补偿问题进行了专项研究,形成课题报告。
  三是全程配合金砖银行和亚洲基础设施投资银行的筹备创建工作,提供法律服务,审核有关文件。
  四是积极参与中亚学院实体化工作。审核有关法律文件,就存在的主要法律风险提出法律意见,对中亚学院下一步的组织设立机制和运行模式提出了合法性建议。
  (三)做好主权债务、涉外协议审核相关服务工作。继续做好财政部涉外协议、合同的审核工作,包括审核财政部与国际金融组织或外国政府签署的贷款协议并出具法律意见书;审核香港发行人民币债券相关法律文件;协助处理国际金融组织和外国政府贷款转贷工作中的具体法律问题。
  五、规范执法,加强监督,切实做好行政复议、应诉工作
  (一)提高效率,认真办理行政复议案件。2014年度,财政部共收到行政复议申请173件,同比增长94.38%;受理行政复议申请167件,同比增长111.39%;审结受理的行政复议案件161件,同比增长111.84%,是1999年《行政复议法》施行以来财政部收到行政复议申请最多的一年。另外,收到国务院法制办转来的行政复议裁决案件3件,做好行政复议裁决答复、证据材料提交等工作。
  (二)化解纠纷,组织做好行政应诉工作。2014年度,共发生行政诉讼案件11件(一审4件,原告不服人民法院一审判决提起上诉7件)。人民法院共审理财政部一审行政诉讼案件6件(本年度受理4件,上年度结转2件),判决驳回原告诉讼请求、裁定驳回原告起诉各3件;审理财政部二审行政诉讼案件8件(本年度受理7件,上年度结转1件),维持一审判决(裁定)6件,原告撤回上诉1件,正在审理1件。
  (三)练好内功,完善内部工作流程。在总结近几年工作实践的基础上,修改《财政部受理行政复议案件办理情况表》、制定《财政部行政复议案件办理基本流程》、《组织召开财政部行政复议案件专家论证会工作流程》、《财政部行政应诉工作流程》和《电话告知(取证)记录表》等内部工作流程和制度;进一步推广财政行政复议信息管理系统,委派相关人员赴地方对如何使用系统进行专题讲解。
  六、突出重点、开拓思路,财政法制宣传工作不断创新
  (一)创新形式,加大新预算法宣传培训力度。一是制作“分分钟讲讲新预算法”宣传动漫,在中国普法网、法制网以及财政部网站、微信平台等媒体播放,受到了广大财政干部和社会群众的广泛好评。二是在人民日报上发表署名文章《认真贯彻新预算法依法加强预算管理》;出席全国人大常委会组织的新闻发布会,接受中央电视台、人民日报、新华社等主流媒体采访。三是印发《财政部关于贯彻实施修改后的预算法的通知》。在财政部网站开设“新预算法”专栏,扩大宣传学习覆盖面。四是积极开展培训工作,在全国财政系统法制干部培训班上专题解读新预算法;利用财政大讲堂平台做好部机关干部培训工作;通过省市县财政系统电视电话会议、地方党委中心组学习、预算管理干部专题培训等形式宣讲新预算法。
  (二)广泛动员,“依法理财行与思”征文活动圆满结束。2014年4月至7月,与中国财经报社合作开展了“依法理财行与思”征文活动,对增强广大财政干部的法治观念起到积极作用。在广大财政干部的积极支持和踊跃参与下,征文活动共收到投稿稿件2500余篇。经征文活动评委会评选打分,评选出一等奖3篇、二等奖7篇、三等奖10篇、优秀奖30篇,并对在本次征文活动中组织得力的13个财政厅(局)予以了通报表彰。获奖文章分期刊登于中国财经报依法理财专栏。
  (三)组织得力,全国财政法制工作培训班获得好评。2014年10月,在宁夏财政干部教育中心举办了全国财政法制工作培训班。本次培训班紧扣新预算法实施和财税改革进程,开设5个专题讲座,是近年来培训班师资力量最为雄厚的一次。除各省级财政部门法制机构负责人、业务骨干外,部分省市分管厅局长、预算处等业务处室人员也积极参加。培训组织安排得力,受到参训人员好评。
  (四)开展“12,4”首个国家宪法日系列活动。一是组织财政系统干部职工参与宪法知识竞赛活动。按照司法部、国家互联网信息办、全国普法办有关要求,印发《关于组织干部职工参与宪法知识竞赛活动的通知》,组织各省级财政部门和各地专员办干部职工积极参加竞赛活动。二是邀请全国人大法工委领导为部党组和部机关干部专题讲解十八届四中全会精神。三是“12?4”当天,派人赴湖南,为湖南省、市、县三级财政干部和省直单位财务负责人专题讲解宪法有关财政的规定及预算法修改主要内容。
  七、多措并举,扎实推进,夯实依法理财工作基础
  (一)规范执法,研究制定《财政行政处罚裁量权指导标准》。
  按照党的十八届四中全会关于建立健全行政裁量权基准制度的有关要求,对会计法、财政违法行为处罚处分条例等15部涉及财政行政处罚裁量权的现行法律、行政法规、规章中的百余项财政违法行为进行研究,在《财政部门行使行政处罚裁量权指导规范》的基础上研究细化财政行政处罚裁量权。
  (二)把握重点,开展财政违法行为处罚处分条例立法后评估。为严肃财经纪律,完善财政监督法律制度,根据十八届四中全会决定有关从以往更加注重法的制定向“立、改、废”并重转变;从以往更加注重立法向更加注重执法转变的精神,组织开展《财政违法行为处罚处分条例》立法后评估工作。从合法性、合理性、可操作性、立法技术等立法要素方面,就条例的实施情况、存在的问题以及对策建议进行了研究分析。
  (三)稳中求变,完成示范点建设中期评估。根据“两依”示范点建设工作总体部署,组织开展了依法行政依法理财示范点建设中期评估工作。在各示范点报送自评材料的基础上,先后赴湖南、福建晋江、成都温江开展实地调研。召开财政部门“两依”示范点建设工作交流会,各示范点建设单位座谈交流工作体会,对下一步推广示范经验、扩大示范点范围提出意见建议。
  (四)加强协商,办理两会议案、建议和提案。办理数十件财政法制建设方面的两会议案、建议、提案,内容涉及政府采购法修订、个人所得税法修订筹方面。就重点办理建议进行专题调研,分别与全国人大代表、地方财政部门、财政管理相对人进行座谈,听取各方面的意见和建议。
  (五)不断完善,加强财政法制信息化建设。一是升级改造财政法规数据库,要求各省级财政部门尽快补充完善财政法规数据库有关内容,加快推进省以下数据资源共享,并充分发挥财政法规意见征集系统作用。二是进一步推广财政行政复议信息管理系统,加强各级财政部门法制机构之间的工作经验交流。三是建成并运行财政行政执法信息管理(子)系统(一期),实现了全国范围内执法信息数据的采集、汇总统计分析功能,为财政立法执法问题的交流反馈提供了平台。
  (六)夯实基础,做好政府信息公开相关工作。一是认真做好财政法制信息公开工作。二是推行立法公开,通过财政法规意见征集系统,就《会计从业资格管理办法》、《企业会计准则一基本准则》、《政府会计准则—基本准则》等3件规章草案征集社会公众的意见。
  (财政部条法司何银宝)
  【人力资源和社会保障法治建设】2014年人力资源社会保障部深入学习和全面贯彻落实党的十八大、十八届三中、四中全会精神,紧紧围绕民生为本、人才优先工作主线,稳中求进,开拓创新,加强立法、推进普法、妥善处理行政争议、推动行政执法责任制和行政审批制度改革、抓好自身建设,为推动人力资源社会保障事业科学发展提供有力制度保障和良好法律服务。
  一、人力资源社会保障立法工作积极稳妥推进哎哟不错哦
  (一)科学谋划全年立法任务。按照突出重点、稳中求进的指导思想,制定了部2014年立法工作计划,科学部署全年立法工作。
  (二)按计划推进法规、规章的制定工作。一是2014年4月,国务院公布了《事业单位人事管理条例》,填补了事业单位工作人员管理无法可依的空白。二是我部颁布实施了《工伤职工劳动能力鉴定管理办法》和《劳务派遣暂行规定》,修订了《就业服务与就业管理规定》。
  (三)做好有关法律法规的立法协调、审查修改等工作。围绕今年的立法工作计划,与财政部就修改《失业保险条例》进行了多次协调,在一些问题上已初步取得共识,对《外国人在中国工作管理条例(草案)》进行了多次调研论证,形成草案框架稿;配合国务院法制办对《全国社会保障基金条例(草案)》进行了深入研究并对草案进行了修改。《专业技术人员继续教育规定(草案)》、《企业裁减人员规定(草案)》已向社会公开征求意见;加强与民政部、卫生计生委的协调,修改完善《工伤保险辅助器具配置管理办法(草案)》。《生育保险办法(草案)》、《特殊工时管理规定(草案)》、《企业年金管理办法(草案)》等规章正在抓紧协调推进。
  二、人力资源社会保障普法工作顺利开展
  (一)举办了各省、自治区、直辖市人社厅(局)约130名普法业务骨干参加的普法骨干培训班,开设了劳务派遣、行政争议等专题讲座,交流了普法工作经验。
  (二)着力推进面向劳动者的法制宣传教育工作。启动了普法宣传手册编写工作,将新出台法律法规的有关内容更新到手册中去,以指导各地普法工作。
  (三)大胆创新,探索普法工作新模式。与企业共同在全国22座城市开展了公益性法律巡讲和调研活动,面向企业人力资源管理人员解读法律疑难问题,取得了显著的社会效果。
  三、人力资源社会保障执法监督工作及时有效
  (一)依法处理行政争议。各级人力资源社会保障部门积极加强行政争议处理工作制度建设,及时办理行政争议和行政应诉案件。全国各级人社部门共处理行政复议申请6508件,行政应诉案件11209件,其中部本级处理行政复议160件,行政应诉8件。通过处理行政复议行政应诉案件,及时消除隐患、化解矛盾,为社会和谐稳定发挥了积极作用。
  (二)加强行政复议能力建设。针对部分地区人社部门公务人员存在的依法行政意识薄弱、行政行为不规范等情况,举办了全国人社行政争议预防与处理工作培训班,通过对行政争议处理专业技能和行政复议办案程序的培训,使各地人社部门处理行政争议的能力进一步提高。组织开展典型案例研讨会,对典型问题进行深入讨论,达成共识,为下一步业务指导打下基础。
  (三)继续深化行政审批制度改革。一是在部门户网站公布了我部保留的21项行政审批项目,并对各单位答疑释惑、自觉接受社会监督作了明确分工。二是研究起草了我部非行政许可审批清理工作方案,对部内15项非许可行政审批项目清理做出计划安排。三是将涉及我部职能的4项工商登记前置审批项目改为后置审批。四是开展了涉企行政审批前置服务收费项目清理工作。
  (人力资源和社会保障部法规司康朝勇)
  【环境保护法治建设】2014年是全面深化改革的“开局之年”,也是生态文明法治建设进入新时代的转型之年。这一年,党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出全面推进依法治国,建设中国特色社会主义法治体系,用严格的法律制度保护生态环境,建立有效约束开发行为和促进绿色发展、循环发展、低碳发展的生态文明法律制度,促进生态文明建设。特别是被誉为“史上最严”的新《环境保护法》顺利修订通过,政府工作报告郑重提出“要像对贫困宣战一样,坚决向污染宣战”,最高人民法院发布《最高人民法院关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》等一系列典型法治事件的相继涌现,标志着我国的生态文明建设全面进入了法治化的新时期。
  一、环境资源领域立法工作
  (一)制定和修改一批环境资源领域的相关法律。
  1.《环境保护法》修订工作。2014年4月24日,《环境保护法》,经十二届全国人大常委会第八次会议审议通过,同日,习近平主席签署第九号主席令正式公布,自2015年1月1日起施行。
  我国现行的环境保护法于1989年开始实施,迄今已严重滞后于实际需求。多年来,修改环保法的呼声不断高涨,从1995年到2011年,全国人大代表共有2400多人次提出修改该法的议案78件。全国人大常委会先后于20.12年8月、2013年6月、2013年10月和2014年4月四次审议[1]。本次修订,将“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”列入立法目的,将“保护环境”确立为基本国策,将“保护优先”作为首项基本原则,将“生态保护红线”“生态保护补偿”“查封、扣押”“拘留”“引咎辞职”等首次写入了法律,并规定了违法排污企业按日连续计罚、环境违法诚信档案、环评机构等第三方连带责任、环境民事公益诉讼等法律制度,将提起环境公益诉讼的主体资格授予了依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记、专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录的社会组织。
  新《环境保护法》共七章70条,规定了生态环境保护的基本原则、基本制度。作为环境领域基础性、综合性法律,新《环境保护法》在基本理念创新、健全政府责任、提高违法成本、推动公众参与等方面有很多突破和创新,获得到了国内各界和国际社会的广泛好评,被誉为史上最严的环保法。主要包括以下几点:
  (1)合理定位。通过修订《环境保护法》,立法机关进一步明确该法在环境领域的基础性法律地位,主要规定环境领域的基本原则、基本制度等综合性的措施,与水、大气、土壤等专项环境保护法律既各有侧重,又互相衔接,共同为解决中国的环境问题提供法律保障。
  (2)创新理念。新《环境保护法》将“推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展”列入立法目的,将保护环境作为国家的基本国策,提出了促进入与自然和谐的理念和保护优先的基本原则,并科学调整环境与经济的关系,对经济社会发展与环境保护的关系作出全新表述,明确要求经济社会发展与环境保护相协调。
  (3)明确责任。新《环境保护法》进一步明确政府环保责任,不仅在总则部分突出地方各级政府应当对本地环境质量负责,并增加对政府实行环保目标责任制和考核评价制度的规定,并要求各级地方政府制订限期达标规划,同时授权环保部门对未达标地区实行区域限批。法律还要求考核结果向社会公开,政府应每年向本级人大报告环保目标完成情况,接受人大监督。
  (4)完善制度。新《环境保护法》要求建立资源环境承载能力监测预警机制,实行环保目标责任制和考核评价制度,要求制定经济政策充分考虑对环境的影响,建立跨区联合防治协调机制,划定生态保护红线,建立环境与健康风险评估制度,实行总量控制和排污许可管理制度,建立环境污染公共监测预警机制。
  (5)多元共治。新《环境保护法》不仅明确了政府的环境责任,同时还提出了公众参与的基本原则。它新增专章规定信息公开和公众参与,赋予公民的环境知情权、参与权和监督权,并明确了提起环境公益诉讼的社会组织范围。它还规定了财政、教育、农业、公安、监察机关、任免机关、人民法院等有关部门和机关的环保职责。
  (6)强化执法。新《环境保护法》首次在国家环境保护法律中明确了“环境监察机构”的法律地位,并赋予其环境行政执法职能;针对基层环保力量薄弱的现状,专门规定“乡级人民政府”应当提高农村环保公共服务水平;首次明确授权上级环保部门对下级政府及其有关部门环保工作进行监督。这是环保部门大力推进的“环境监察机制”首次入法,将对推动地方政府落实环保责任产生深远影响。
  (7)经济政策。新《环境保护法》特别注重运用市场手段和经济政策,明确提出了财政、税收、价格、政府、生态补偿、环保税、环境污染责任保险、重污染企业退出激励机制,以及作为绿色信贷基础的企业环保诚信制度。
  (8)加大处罚。新《环境保护法》在责任追究方面规定了一系列强有力的措施。一方面授予各级政府、环保部门新的监管权力,环境监察机构可以进行现场检查,环保部门可以对造成环境严重污染的设施设备查封扣押,对超标超总量的排污单位可以责令限产、停产整治。针对违法成本低的问题,设计了罚款的按日连续计罚规则;针对未批先建又拒不改正、通过暗管排污逃避监管等违法企业责任人,移送公安机关予以拘留。另一方面,规定了对环保部门自身的严厉行政问责措施。违规审批、包庇违法、发现或接到举报违法未及时查处、违法查封扣押,篡改伪造监测数据、未依法公开政府环境信息的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过、降级、撤职、开除等处分。
  新《环境保护法》的出台,为新时期环保工作奠定了基础,对于保护和改善环境,保障公众健康,推进生态文明建设,促进经济社会可持续发展,都具有重要意义。
  2.修改气象法。2014年8月,第十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了关于修改气象法等五部法律的决定,规定新建、扩建、改建建设工程,应当避免危害气象探测环境;确实无法避免的,建设单位应当事先征得省、自治区、直辖市气象主管机构的同意,并采取相应的措施后,方可建设,将程序审批权由国务院气象主管机构下放到省级气象主管机构。
  3.制定航道法。12月,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议审议通过了航道法,规定新建航道以及为改善航道通航条件而进行的航道工程建设,应当遵守法律、行政法规关于生态环境保护的规定。
  (二)制定和修改环境资源行政法规和地方性法规。2014年,为了加强南水北调工程的供用水管理,充分发挥南水北调工程的经济效益、社会效益和生态效益,国务院制定了《南水北调工程供用水管理条例》。此外,为了依法推进行政审批制度改革和政府职能转变,国务院修改了《矿产资源勘查区块登记管理办法》《矿产资源开采登记管理办法》《探矿权采矿权转让管理办法》《土地管理法实施条例》《放射性同位素与射线装置安全和防护条例》《防治船舶污染海洋环境管理条例》等行政法规,取消和下放了一批审批项目。
  2014年,具有立法权的地方人大及其常委会根据本行政区域的实际情况,制(修)定了40多件环境资源地方性法规。其中,河北省人大常委会制定的《河北省环境保护公众参与条例》,作为全国首次地方性环境保护公众参与法规,对公众参与环境保护的知情权、参与权、监督权和起诉权作出了全面、系统的规定;《西安市环境噪声污染防治条例》特别规定,房地产开发经营者应当在销售场所公示所销售住宅的建筑隔声设计、可能受到的噪声污染情况以及采取的防治措施,并在售房合同中予以明确。11月,广西壮族自治区人大常委会审议通过了《广西壮族自治区湿地保护条例》,广西成为了继黑龙江、甘肃、湖南、广东、辽宁、陕西、内蒙古、宁夏、西藏、四川、吉林等之后出台湿地保护地方性法规的第20个省(区),重庆、福建、天津、江苏等省(市)也已将湿地保护列入了地方人大立法计划。
  2014年5月,沈国舫等八位院士致信国务院总理,建议建立国家储备林制度。
  (三)制定和修改环境资源行政规章和技术性规范。
  1.《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》于2014年12月15日由环境保护部部务会议审议通过,2014年12月19日以环境保护部令第28号形式公布,自2015年1月1日起施行。
  该办法共五章22条。主要内容包括:
  第一章 总则,包括第一条至第四条,规定了制定本办法的目的及依据、按日连续处罚的适用范围,以及实施按日连续处罚应当坚持罚教结合的原则以及信息公开。
  第二章 适用范围,即第五条,为按日连续处罚的适用范围,规定五种环境违法行为属于违法排放污染物的行为。
  第三章 实施程序,包括第六条至第十五条,规定了初次处罚、责令改正环境违法行为、复查、复查处理、拒不改正的认定、再次责令改正等程序,特别规定了复查期限、责令改正的方式及相关文书应载明事项。
  第四章 计罚方式,包括第十六条至第十八条,规定了按日连续处罚的计罚天数、重新计罚和罚款数额。
  第五章 附则,包括第十九条至第二十二条,规定了与按日连续处罚相关的环保管理制度的适用、法律适用、解释权和本办法的生效日期。
  2.《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》。《环境保护主管部门实施查封、扣押办法》于2014年12月15日由环境保护部部务会议审议通过,2014年12月19日以环境保护部令第29号形式公布,自2015年1月1日起施行。
  该办法共四章25条。主要内容包括:
  第一章 总则,包括第一条至第三条,分别规定了目的依据、查封扣押的解释和经费保障。
  第二章 适用范围,包括第四条至第七条,重点界定了查封、扣押的适用情形,具体对象、特殊对象和信息公开。
  第三章 实施程序,包括第八条至第二十三条,全面规定了调查取证、审批、决定、执行、送达、实施期限、保管、解除、移送以及检查监督等内容。
  第四章 附则,包括第二十四条至第二十五条,规定了相关法规适用、解释权和生效时间。
  3.《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》。《环境保护主管部门实施限制生产、停产整治办法》于2014年12月15日由环境保护部部务会议审议通过,2014年12月19日以环境保护部令第30号形式公布,自2015年1月1日起施行。
  该办法共四章22条。主要内容包括:
  第一章 总则,共5条。除立法目的依据外,阐述了《环境保护法》六十条中限制生产、停产整治的基本概念,规定了限制生产、停产整治期限,并明确了与行政命令、行政处罚的并列关系,特殊排污者的适用以及信息公开等问题。
  第二章 适用范围,共3条。明确了限制生产、停产整治以及报请政府停业关闭的适用情形。
  第三章 实施程序,共11条。规定了限制生产、停产整治的实施及解除、终止、实施期限等程序,并规定了后督察和跟踪检查。
  第四章 附则,共3条。规定了法律适用、解释权和生效时间。
  4.《企业事业单位环境信息公开办法》。《企业事业单位环境信息公开办法》于2014年12月15日由环境保护部部务会议审议通过,2014年12月19日以环境保护部令第31号形式公布,自2015年1月1日起施行。
  该办法共18条。主要包括四个部分:
  第一部分是总则,包括第一条至第六条,规定了办法的目的依据、工作职责、工作保障、保密规定等内容。
  第二部分是公开的主体、内容和方式,包括第七条至第十三条,规定重点排污单位名录确定的基本要求,明确了重点排污单位公开的内容和方式,并对公开时限提出要求。鼓励非重点排污单位可参照重点排污单位公开信息。
  第三部分是监督和管理,包括第十四条至第十六条,规定了对环保部门监督检查和引导公众参与,并明确了相关惩罚措施。
  第四部分是附则,包括第十七条至十八条,规定了办法的解释、生效日期等。
  5.《突发环境事件调查处理办法》。《突发环境事件调查处理办法》于2014年12月15日由环境保护部部务会议审议通过,2014年12月19日以环境保护部令第32号形式公布,自2015年1月1日起施行。
  该办法共23条。主要内容包括:
  一是对事件调查的原则、管辖等一般性问题进行了规定。《办法》二条明确适用于对突发环境事件的原因、性质、责任的调查处理,排除了核与辐射突发事件的调查处理的适用;第条规定了突发环境事件调查应当遵循实事求是、客观公正、权责一致的原则,及时、准确查明事件原因,确认事件性质,认定事件责任,总结事件教训,提出防范和整改措施建议以及处理意见;第条对管辖问题进行了规定,环境保护部负责组织重大和特别重大突发环境事件的调查处理,省级环境保护主管部门负责组织较大突发环境事件的调查处理,一般突发环境事件的调查处理可视情况由事发地设区的市级环境保护主管部门组织。此外,《办法》还对委托管辖,直接管辖等问题进行了规定。
  二是对突发环境事件的调查组的组织形式、纪律做出规定。第五条围绕调查组进行了比较详细的规定,调查组由环境保护主管部门主要负责人或者主管环境应急管理工作的负责人担任组长,应急管理、环境监测、环境影响评价管理、环境监察等相关机构的有关人员参加,可以聘请环境应急专家库内专家和其他专业技术人员协助调查。此外,还可以根据突发环境事件的实际情况邀请公安、交通运输、水利、农业、卫生、安全监管、林业、地震等有关部门或者机构参加调查工作。第六条对调查组应当遵守纪律,保守秘密作出了规定。
  三是对调查方案、调查程序、污染损害评估等内容进行了规定。第七条到第十条规定突发环境事件调查,要制定调查方案,通过对现场勘查、检查、询问等方式收集证据,并制作案卷,同时明确规定,应急处置阶段污染损害评估报告或者结论是编写突发环境事件调查报告的重要依据。
  四是对调查对象、调查报告、调查期限等问题进行了规定。第十一条至第十三条按调查对象分别规定了对事发单位、环境保护主管部门和其他部门的调查,尤其是第十二条首次集中明确了环保部门在环境应急管理中的职责,能够督促各级环保部门,积极履职免责。第十四条至第十六条对调查报告和调查期限进行了明确规定。
  五是对事件后续处理和其他问题的规定。根据新修订的《环境保护法》的有关条文和立法精神,《办法》十七条至第二十一条明确规定了事件调查应当依法信息公开,对调查中发现的违法行为要及时移送,对连续发生突发环境事件,或者突发环境事件造成严重后果的地区,可以对下级地方人民政府主要领导约谈,将突发环境事件发生单位的环境违法信息记入社会诚信档案,环境保护主管部门还可以根据调查报告,对下级人民政府、上级环境保护主管部门下达督促落实突发环境事件调查报告有关防范和整改措施建议的督办通知,并明确责任单位、工作任务和完成时限。
  此外,2014年,国务院有关部门、一些省(区、市>和较大的人民政府,制定和修改了一批环境资源行政规章和地方政府规章。1月,环境保护部、商务部、海关总署发布《消耗臭氧层物质进出口管理办法》。4月,国土资源部发布《地质环境监测管理办法》,进一步建立和完善地质环境监测管理制度,促进地质环境监测组织实施、监测网络建设和监测成果应用等制度化和规范化。为规范环境违法案件行政拘留的实施,公安部、环境保护部、农业部、工信部、国家质检总局等部门联合制定《行政主管部门移送适用行政拘留环境违法案件暂行办法》,详细列明了适用拘留的23种具体违法情形,健全和完善了环境监管行政执法与行政拘留的衔接规范。有关的地方人民政府还制定《湖南省重大环境问题(事件)责任追究办法(试行)》《湖南省环保责任规定》《北京市水环境区域补偿办法(试行)》[2]《广东省排污许可证管理办法》等。
  2014年,国务院有关部门和地方政府制定和修改了一批目标、标准、名录等技术性规范。科技部发布了《节能减排与低碳技术成果转化推广清单(第一批)》,环境保护部发布了《重点环境管理危险化学品目录》《环境保护综合名录(2014版)》[3]《企业绿色采购指南(试行)》《环境损害评估推荐方法(第II 版)》和《生活垃圾焚烧污染控制标准》等。山东省出台《山东省环境污染源现场检查工作指南(试行)》,逐条逐项规范检查程序,确保执法检查活动全程留痕。截至2014年底,我国现行有效的国家环境保护标准数量达到1598项,初步形成了由国家级标准、地方级标准和环境质量标准、污染物排放标准、环境监测标准、管理规范类标准、环境基础类标准组成的两级五类标准体系。
  二、环境资源领域执法工作
  (一)制定有关环境资源规划(计划)。2014年,为落实《大气污染防治行动计划》(简称《大气十条》)、控制煤炭消费总量,国务院、各有关部委及地方政府相继制定了有关工作方案及计划。国务院印发《2014~2015年节能减排低碳发展行动方案》,国家发改委、国家能源局印发《京津冀地区散煤清洁化治理工作方案》,国家发改委、能源局及环境保护部联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》,环境保护部、国家发改委等有关部门联合印发《京津冀及周边地区落实大气污染防治行动计划实施细则》,国家发展改革委、环境保护部、国家能源局颁布《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014~2020年)》,工业和信息化部制定《京津冀及周边地区重点工业企业清洁生产水平提升计划》,等等。按计划,到2017年底,京津冀及周边地区重点工业企业,通过实施清洁生产技术改造,可实现年削减主要污染物二氧化硫25万吨、氮氧化物24万吨、工业烟(粉)尘11万吨、挥发性有机物7万吨。此外,环境保护部、财政部和发展改革委联合印发了《水质较好湖泊生态环境保护总体规划(2013—2020年)》,环境保护部印发《联合国生物多样性十年2014—2015年度中国行动方案》,等等。
  (二)推进环境资源领域的重点改革。
  1.开展排污权有偿使用和交易。2014年8月,为进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作,促进主要污染物排放总量持续有效减少,国务院办公厅出台《关于进一步推进排污权有偿使用和交易试点工作的指导意见》[4]。依其规定,排污单位在规定期限内对排污权拥有使用、转让和抵押等权利;对现有排污单位,要考虑其承受能力、当地环境质量改善要求,逐步实行排污权有偿取得;新建项目排污权和改建、扩建项目新增排污权,原则上要以有偿方式取得;有偿取得排污权的单位,不免除其依法缴纳排污费等相关税费的义务。
  2.调整排污费征收标准。9月,为落实国务院《大气污染防治行动计划》和《节能减排“十二五”规划》等要求,确保实现节能减排约束性目标,促使企业减少污染物排放,国家发展改革委、财政部、环境保护部出台了《关于调整排污费征收标准等有关问题的通知》,实行差别化排污收费政策[5]。河北、山西、福建等省发布排污权抵押贷款管理办法,北京四项主要污染物排污费标准提高了15倍左右,天津提高了9.5倍。
  3.创新生态环保投资运营机制。11月,为充分发挥社会资本特别是民间资本的积极作用,国务院制定了《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》,从深林业管理体制改革、推进生态建设主体多元化、推动环境污染治理市场化、积极开展排污权、碳排放权交易试点等几个方面,对生态环保的投资运营机制进行了大胆创新。
  4.推行环评简政放权。经国务院批准,环境保护部取消了“环境保护设施运营单位甲级资质认定”等2项审批事项,将“由环境保护部负责的危险废物经营许可”等3项许可事项、“城市快速轨道交通、扩建民用机场等25项基础设施类和环境影响较小的建设项目环评审批权限”下放到省级环保部门[6]。对非行政许可审批事项进行清理,严格规范和控制新增行政审批事项。12月,国务院办公厅印发《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度工作方案的通知》,项目核准将精简前置审批,只保留规划选址、用地预审(用海预审)两项前置审批,其他审批事项实行并联办理,只有对重特大项目,才将环评(海洋环评)审批作为前置条件。2014年,环境保护部共批复项目环评文件237件,涉及总投资2.15万亿元;对不符合审批条件的26个项目不予审批、暂缓审批或退回报告书,涉及总投资872亿元。在依法合规的前提下加快审批,支持基础设施、民生工程和国家重大项目建设。贯彻落实建设项目环评政府信息公开指南,37家事业单位完成环评体制改革。
  5.推进环境经济政策试点。在海南和山东启动“银政投”绿色信贷计划试点,在兰州市开展环境审计试点,在9个地方开展环境污染损害鉴定评估试点,在北京丰台等4个市(县、区)开展最小生态安全距离试点,环境保护部会同有关部门在28个市县启动“多规合一”试点。山东、江苏、浙江等省积极推进环境监测服务社会化工作,上海、广东积极推进环境污染第三方治理。
  6.开展环保专项资金项目绩效评价。为加强省级环保专项资金预算管理,提高资金使用效益,甘肃省环保厅2014年4月启动了对环保专项资金项目的绩效评价,并制定了《省级环保专项资金绩效评价方案》,同时还制定了《甘肃省环境保护厅加强环保专项资金项目管理及调度暂行意见(试行)》[7]。
  7.推行执法机构改革。贵州省高法、高检、公安厅分别成立生态环保执法机构,辽宁省成立环境安全保卫总队,河北省和各市、县均设立环境保卫警察队伍。
  (三)加强大气污染防治。
  1.严格准入。环境保护部发布《关于落实大气污染防治行动计划严格环境影响评价准入的通知》,从环评受理和审批的角度,提出实行煤炭总量控制地区的燃煤项目必须有明确的煤炭减量替代方案。
  2.调整能源结构和实行能源清洁化。国家发改委、能源局和环境保护部联合印发《能源行业加强大气污染防治工作方案》和《煤电节能减排升级与改造行动计划(2014~2020年)》,推行更严格的能效环保标准,加快燃煤发电升级与改造,加强能源消费总量控制,逐步降低煤炭消费比重。
  3.加强考核。国务院办公厅印发《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)》,环境保护部、发展改革委、工业和信息化部、财政部、住房城乡建设部和能源局等联合制定了《大气污染防治行动计划实施情况考核办法(试行)实施细则[8]》。
  4.出台环境标准等配套措施。环境保护部出台了一系列配套政策,其中22项配套政策措施已完成19项,需要出台的25项污染物排放标准已发布20项。
  5.健全区域协作机制,加强联动执法。为保障 APEC会议空气质量,北京、天津、河北、山西、内蒙古、山东、河南等省(区、市)和各部门通力合作,累计出动43.4万人次,检查工业企业6.1万家、其他各类污染源12.3万处;停产企业9298家、限产企业3900家、停工工地4万余处,分别是保障方案要求的3.6倍、2.1倍和7.6倍。
  6.加强重点行业污染治理。环境保护部印发了《石化行业挥发性有机物综合整治方案》。
  7.淘汰落后设备设施。环境保护部联合发展改革委、公安部、财政部、交通运输部、商务部等五部门编制印发了《2014年黄标车及老旧车淘汰工作实施方案》,11月底前超额完成淘汰黄标车及老旧车年度任务,淘汰燃煤小锅炉5.4万台。
  8.加大污染治理投入。中央财政下达大气污染防治专项资金100亿元,支持重点区域10省(区、市)大气污染防治;安排环保专项资金2.4亿元,支持乌鲁木齐、兰州、银川大气治理;下达资金2亿元,奖励兰州大气污染防治。
  (四)推进生态保护和建设。
  1.开展资源调查。为查清我国泥炭沼泽碳库现状,国家林业局2014年制定了《全国重点省份泥炭沼泽碳库调查工作方案》《全国泥炭沼泽碳库调查技术规程》等多个文件,分年度对内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、青海和新疆11个重点省(区)的泥炭沼泽碳库开展调查。土豪我们做朋友好不好
  2.推行生态预警。3月,国家林业局印发了《国际重要湿地生态特征变化预警方案(试行)》,对国际重要湿地生态特征变化实行三级预警。
  3.建立跨区域合作机制。国家林业局继长江湿地保护网络运行8年之后,又成立了黄河流域湿地保护网络,建立了黄河流域湿地保护跨区域合作机制。
  4.扩大投入。国家支持安徽和浙江新安江、福建汀江流域开展水环境补偿,分别安排专项资金3亿元和5000万元。财政部通过国家重点生态功能区转移支付制度,转移支付资金规模达480亿元,享受转移支付县市达512个。环境保护部还启动深河、东江流域综合整治试点,安排专项资金近15亿元。中央财政安排林业补助资金湿地相关支出15.94亿元,支持湿地保护与恢复,启动退耕还湿、湿地生态效益补偿试点和湿地保护奖励等工作。
  5.加强了投入资金监管。财政部、国家林业局联合制定了《中央财政林业补助资金管理办法》,环保部和财政部根据制定了《江河湖泊生态环境保护项目资金绩效评价暂行办法》。
  6.推进生态补偿和生态文明示范区试点。财政部和国家林业局等多个部委先后印发了《关于切实做好退耕还湿和湿地生态效益补偿试点等工作的通知》和《关于开展生态文明先行示范区建设(第一批)的通知》。
  7.开展执法检查。国家林业局制定《国家林业局派驻森林资源监督机构督查督办破坏森林资源案件管理规定》和《关于开展非法侵占林地清理排查专项行动的通知》,自11月初始,在全国范围内开展一次为期两个月的非法侵占林地清理排查专项行动,对自然保护区、森林公园、湿地公园、国有林场等区域非法侵占林地行为进行全面排查,重点清理排查高尔夫球场建设、房地产开发、土地整理、开山造地、采石采矿等违法使用林地和毁林开垦破坏林地情况。据不完全统计,国家林业局共清理排查出非法侵占林地4145起案件,违法违规侵占面积7715.3公顷,一些案件已进入问责阶段[9]。此外,国家发改委、国土资源部等11个部委还联合下发《关于落实高尔夫球场清理整治措施的通知》[10],环境保护部组织开展了高尔夫球场清理整治工作,两次赴现场督办并召开高尔夫球场取缔工作调度会,及时调度取缔工作进展,还组织部卫星中心对高尔夫球场开展卫星遥感巡查,动态掌握各地清理整治进展。
  (五)加大环境执法监管和稽查力度。
  1.出台规范性文件。为加强环境执法监管和稽查,国务院办公厅印发《关于加强环境监管执法的通知》,环境保护部通过了《环境保护部约谈暂行办法》《环境保护部综合督查工作暂行办法》《环境监察履职尽责暂行规定》和《环境监察稽查办法》,环境保护部联合发展改革委等七部门联合印发《关于2014年开展整治违法排污企业保障群众健康环保专项行动的通知》,加强了环境执法和稽查工作。对于腾格里沙漠的污染问题,中共中央办公厅、国务院办公厅还专门印发了《关于腾格里沙漠污染问题处理情况的通报》。
  2.开展执法检查。环境保护部在全国开展环境保护大检查,各地查处违法企业10万余家次,挂牌督办案件2177件,罚款达20多亿元。在环保专项行动中,全国共出动环境执法人员216万余人次,检查企业84万家次,立案查处环境违法问题12531件,对1600余起案件进行了挂牌督办。开展了国家重点监控企业污染源自动监控设施运行管理专项执法检查,共32个省级单位(包括新疆兵团)组织各地市共对10809家国家重点监控企业、1.8039个排口污染源自动监控设施运行、管理情况进行了检查,其中检查废气企业3628家,废水企业7501家。检查发现污染源自动监控设施运行管理存在问题的企业有1044家,占全部被查企业的9.6%,其中拒绝检查企业1家,擅自拆除、闲置监控设施的16家,有弄虚作假或嫌疑的22家,有其他违规现象的1006家。在两会期间,全国各省(区、市)共出动执法人员41万人次,检查企业16万家次,处理处罚企业14000多家次,对4917家企业罚款1.97亿元,责令4502家企业停产整治,取缔关闭违法企业3310家,排查饮用水水源地8449个,启动重污染天气应急预案127次,处理群众投诉信访案件74382件,取得了较好的环境效益和社会效果。西藏和青海两省(区)的环保部门对矿山企业开展了环保专项全面排查和清理整顿,共检查矿山企业385家,查出禁采区内违规开采企业14家,违反环评或“三同时”制度的企业77家,存在其他环境违法问题的企业31家。
  3.开展联动执法。联动执法是环境执法重要的实施机制,河北省环保厅与省公安厅等多部门协调联动,积极查处环境违法问题,成效显著。截至4月中旬,在河北省公安厅和省环保厅共同部署开展的打击环境污染违法犯罪“利剑斩污”专项行动中,全省公安机关会同环保部门联合执法2193人(次),查处污染企业3572家;受理治安案件116起,处理违法人员160人。
  4.移送环境违法犯罪案件和约谈政府。2014年前三季度,环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件1232件,接近2013年的2倍。环境保护部分8批公开了226件重点案件查处情况,并对3省(区)和7个城市政府实施了约谈。
  5.开展环境监察稽查和考核。环境保护部出台《环境监察稽查办法》,修订《环境监察工作年度考核办法》,并开展了相关工作。2014年,全国31个省级环保部门和235个市级环保部门累计对1447个环保部门环境监察工作进行稽查。共稽查污染源现场监察记录11687份,行政处罚调查取证案卷5306份,现场验证企业4564家,下达《环境监察稽查意见书》1418份,涉及问题10414个,纠正10147个,纠正率达97.4%。
  加强环境资源行政指导和公共服务。国家发改委印发《节能低碳技术推广管理暂行办法》,引导用能单位采用先进适用的节能新技术、新装备、新工艺。环境保护部为促进环保产业发展,完成第四次全国环保及相关产业调查工作,开展第四批环保服务业试点。环境保护部调整了《环境标志产品政府采购清单》,引导绿色消费,印发了《关于加强地方环保标准工作的指导意见》。
  (六)推进环境信息公开。
  1.关于建章立制。2014年11月,浙江省环保厅出台《浙江省环境保护行政处罚结果信息网上公开暂行规定》,要求全省各级环保部门应当按照规定明确的范围、程序和要求,在作出或者变更行政处罚决定之日起20个工作日内,在本单位门户网站或本级政府网站上予以公开。各级环保部门可以公开行政处罚决定书全文或是摘要信息[11]。行政处罚结果信息须在网络上公开满5年,此后可不再继续公开。
  2.关于节能减排。2014年,实际新增电力行业脱硫脱硝除尘改造分别为1.3亿、2.6亿、2.4亿千瓦,脱硫脱硝装机容量占比达到95%和82%;3.6万平方米钢铁烧结机新增烟气脱硫设施,占比达81%;6.5亿吨水泥熟料产能新型干法生产线新建脱硝设施,占比达83%;淘汰黄标车及老旧车600余万辆,超过过去3年的总和;淘汰燃煤小锅炉5.5万台,各地煤改气工程新增用气量25亿立方米。
  3.关于大气环境质量。2015年2月环保部发布了2014年74个重点城市的空气质量状况信息,与2013年相比,空气质量总体改善[12]。一是达标城市比例和达标天数增加。74个重点城市平均达标天数为241天,与2013年相比,达标天数比例由60.5%提高到66.0%,达标城市数量由3个增加到8个。二是主要污染物浓度下降。74个城市2014年PM2.5的年均浓度有所下降,平均下降11.1%,三大重点区域中,京津冀下降了12.3%,长三角下降了10.4%,珠三角下降了10.6%。74个城市达标天数的比率平均同比增加5.5个百分点,重度及严重污染天数比例下降3个百分点。其中,京津冀下降18.7%,长三角下降51.8%,珠三角没有出现严重污染天气。空气质量相对较好的前10位城市分别是海口、舟山、拉萨、深圳、珠海、惠州、福州、厦门、昆明和中山;空气质量相对较差的前10位城市分别是保定、邢台、石家庄、唐山、邯郸、衡水、济南、廊坊、郑州和天津。三是重污染天气发生频次和强度均降低。与2013年相比,74个城市重度及以上污染天数比例由8.6%下降为5.6%,下降3.0个百分点。
  4.关于湿地保护状况。湿地是重要的生态系统,具有重大的生态服务功能,一亩湿地生态系统每年创造的价值高达933美元,是热带雨林的7倍,是农田生态系统的160倍。2014年,国家林业局关于我国45处国际重要湿地(米埔—内后海湾国际重要湿地除外)的生态系统评价结果出炉。评价结果显示,我国湿地生态系统综合健康指数为6.06,健康级别为“中”;湿地生态系统综合功能指数为7.00,功能级别为“好”;单位湿地价值为每年每亩7613元,全国湿地生态系统总价值每年达2668.31亿元。根据2014年国家林业局第二次湿地调查结果,我国共有湿地面积8亿亩,占国土面积的5.58%,其中自然湿地7亿亩,占国土面积的4.86%。全国已建立46处国际重要湿地、570多处湿地自然保护区和900多处湿地公园,其中国家湿地公园达569处,湿地保护率由10年前的30.49%提高到43.51%[13]。目前,我国湿地保护面临面积减少、污染严重、功能退化等问题,譬如,近十年来共减少湿地面积5064万亩。
  5.关于生态文明建设示范区建设。环境保护部资料显示,全国已有浙江、海南、黑龙江等16个省(区)开展生态省(区)建设,1000多个市(县)开展生态市(县)建设,建成国家级生态市(县)92个、生态乡镇4596个。
  6.关于发展环境污染责任保险。环境保护部资料显示,2014年,全国22个省(自治区、直辖市)的近5000家企业加入了环境污染责任保险[14],涉及重金属、石化、危险化学品、危险废物处置、电力、医药、印染等行业。从2007年至今,投保环责险的企业已经超过2.5万家次,保险公司提供的风险保障金累计超过600亿元。
  7.关于突发环境事件。环境保护部资料显示,2014年,全国共发生突发环境事件471起,较2013年减少241起。其中,重大事件3起,较大事件16起,一般事件452起。环境保护部直接调度处置突发环境事件共98起,包括重大事件3起,较大事件12起,一般事件83起。
  8.关于地质灾害。国土资源部发布的《2014年国土资源主要统计数据》显示[15],地质灾害防治形势好于往年。全国共发生地质灾害10907起,共造成349人死亡、51人失踪、218人受伤,直接经济损失54.1亿元。与2013年同期相比,地质灾害发生数量、造成死亡失踪人数和直接经济损失均有所减少,同比分别下降29.2%、40.2%和46.7%,地质灾害防治形势好于往年。全年全国共成功预报地质灾害417起,避免人员伤亡33723人,避免直接经济损失18.1亿元。[16]
  (七)推进执法能力建设。一是提升执法地位。2014年,新修订的《环境保护法》赋予了环境监察机构的环境执法地位以及对地方政府履行环保责任的监督授权。二是加大能力建设资金投入。通过中央本级环境监管能力建设及运行项目安棑近2.3亿元;安排预算内基本投资1.2亿元,支持核安全监管技术研发基地等项目建设。三是加强人才培养,扩充编制。环境保护部发布了《关于加强基层环保人才队伍建设的意见》,印发了第一批国家环境保护专业技术领军人才和青年拔尖人才名单。在地方层面,广西出台《关于进一步加强基层环境监管能力建设的意见》,增设机构15个,增加编制99名;西藏7个地市全部具备独立监测能力,首次开展全区74个县地表水和大气环境质量监测;天津、重庆、成都等地乡镇环保机构和队伍建设取得重要进展。四是加强机构建设,增设和更新设施设备。经过近40年的发展,环保部门已形成了相对完善的环境监测预警体系,建立了国家、省、地市、县四级共计2700多个监测机构。全国338个地级以上城市1436个监测点位全部具备实施新空气质量标准监测能力,提前一年完成空气质量新标准监测任务。京津冀、长三角、珠三角区域空气质量预报预警平台已基本建成。国家已经能运用卫星和无人机等高科技手段,采取联合执法、交叉执法、区域执法等方式开展大气污染防治专项检查。
  三、环境资源领域司法工作
  (一)出台环境资源司法政策文件和司法解释。2014年6月,最高人民法院发布了《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》(以下称《规定》),这是最高法专门为全面加强和规范环境资源审判工作发布的第一个司法指导性文件,为各级人民法院当前和今后一个时期环境资源审判专门化工作提供了明确且具有可操作性的政策指引。其中,《规定》关于“对于因污染环境、破坏生态发生的纠纷,原告应当就存在污染行为和损害承担举证责任,并提交污染行为和损害之间可能存在因果关系的初步证据”、探索设立环境公益诉讼专项基金、鼓励从环境公益诉讼基金中支付原告环境公益诉讼费用、合理设立环境资源专门审判机构、探索环境资源刑事、民事、行政案件归口审理、建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度等规定[17],具有重大意义。与此同时,最高人民法院确定江苏、福建、云南、海南、贵州5省作为开展环境民事公益诉讼的试点,下发了《关于在部分地方人民法院推进环境民事公益诉审判工作的指导意见》,对于试点法院推进环境民事公益诉讼的主要内容和工作程序作出规定,要求上述省份确定两个至4个中级法院或者基层法院作为推进此项工作的重点法院,并要求尽快建立重点法院与高级法院、最高法的沟通协调机制。2014年8月,两高颁布了《最高人民法院、最高人民检察院关于办理走私刑事案件适用法律若干问题的解释》,《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释》(法释〔2000〕30号)、《最高人民法院关于审理走私刑事案件具体应用法律若干问题的解释(二)》(法释〔2006〕9号)同时废止。此外,最高人民法院还启动了《关于环境民事公益诉讼案件适用法律问题的司法解释》[18]和《关于审理环境损害责任民事案件适用法律问题的司法解释》两个司法解释的草拟工作。为统一环境资源案件的裁判尺度,最高人民法院还于2014年7月集中发布了9个环境资源民事典型案例。
  (二)办理环境资源司法案件。2014年,全国各级人民法院审结环境资源刑事、民事、行政一审案件52824件,是2013年的2.7倍。其中,审结第一审环境资源民事案件7093件,审结第一审环境资源行政案件3555件,审结第一审环境资源刑事案件42127件(污染环境罪案件1124件),审结第一审环境监管失职案件49件。2014年1月至11月,检察机关批捕破坏环境资源犯罪案件5793件。其中,非法占用农用地案件占11.9%,盗伐林木案件占16.6,污染环境案件占17.2%,滥伐林木案件占16.6。污染环境案件所占比例增长了12.8%,批捕犯罪嫌疑人1678人,同比上升310.3%。
  国家林业局森林公安局成立30年来,累计查办涉林案件434万起,涉案价值630亿元。30年来,全国森林公安收缴林木1400多万立方米,解救野生动物7286万头(只),有效巩固了生态建设成果,有力提升了国家履约能力。30年来,全国森林公安机构已有近7000个,实有警力壮大到6.3万多人;全国森林公安累计查处森林火灾案件20多万起,与30年前相比,全国年均森林火灾次数、受害森林面积和人员伤亡分别下降45.9%,85.3%和61.2%。
  据最高人民法院披露,自2013年6月19日“两高”《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》施行半年以来,全国法院以污染环境罪判罚的案件数,比去年增长了295%,共97人获刑。截至2014年12月,全国法院共审结以污染环境罪、非法处置进口固体废物罪、环境监管失职罪判罚刑事案件100件,生效判决涉及97人,比2012年同期分别增长194%和76%。其中,审结以污染环境罪判罚的刑事案件87件,生效判决人数97人,分别增长295%和155%;以非法处置进口固体废物罪判罚的刑事案件3件,生效判决人数3人,而2012年同期,人民法院未审理过此类案件。在2010年~2012年3年间,全国范围内法院受理的四类环境污染犯罪案件总计约88件,170余人获刑。而两条与进口固体废物即“洋垃圾”有关的罪名连续3年没有一起涉案。
  在河北省,自2014年3月以来,河北省检察机关共批捕污染环境、非法采矿、盗伐滥伐林木等破坏环境资源犯罪案件127件209人,提起公诉198件307人;严肃查办生态环境领域职务犯罪,共立案77件153人,有效震慑了破坏生态环境犯罪。此外,各级检察机关还加强对环境保护执法司法活动的法律监督,集中排查破坏环境资源犯罪有案不移、有案不立等情况。截至6月底,共监督行政执法机关移送案件39件42人,监督公安机关立案68件71人;共办理涉及环境保护民事行政申诉案件202件,其中,发出督促履行职责检察建议103件,发出督促起诉检察建议94件。
  (三)推动司法体制机制改革。
  1.成立专门的环境资源审判机构。2014年6月,为满足环境司法审判工作需要,特别是党的十八大以来生态文明建设的需要,最高人民法院报中央批准,正式成立了环境资源审判庭[19]。12月,江苏省高级人民法院在我国首个国家宪法日,正式组建环境资源审判庭。截至2014年12月9日,全国共有20个省(市、自治区)人民法院设立了环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭,合计369个。海南、福建、贵州、江苏4个高级法院设立了专门的环境资源审判庭,广西、河南高级法院的专门审判庭也呼之欲出,多数高级法院已经先行指定一个部门负责环境资源审判工作。12月19日,重庆市全市三级法院均设立环境资源审判组织。相比过去,据不完全统计,截至2013年7月,全国环保法庭的数量是134家。12月28日,中国首个受理跨行政区划案件的法院、检察院(上海第三中级人民法院、知识产权法院和上海检察院第三分院)正式在上海诞生。自2015年1月1日起,上海三中院将依法管辖以市级人民政府为被告的一审环境资源行政案件,以市级行政机关为上诉人、被上诉人的二审环境资源行政案件。上海市检察院第三分院将管辖上海市第三中级人民法院审理的环境资源行政诉讼监督案件、跨地区的重大环境资源保护刑事案件等。
  2.探索设立“三审合一”或“四审合一”的归口审理和与行政区划适当分离的跨区域、跨流域管辖制度。2014年4月,贵州省已形成了由省法院1个生态环境保护审判庭、4个中院生态环境保护审判庭、5个基层法院生态环境保护法庭的“145”生态环保案件集中审判格局[20],理顺了对生态环境保护案件的级别管辖和集中管辖,这在全国法院属于首创,值得法院系统借鉴和推广。
  3.成立环保公安和环保检察机构。2014年10月,广东佛山市公安局经侦支队环境犯罪侦查大队和顺德区公安局环境犯罪侦查中队的同时揭牌成立,成为广东省首个正式设立的“环保警察”机构。目前,全国真正在省一级层面成立“环保警察”的有浙江、辽宁、河北、山东、贵州5个省,地级市层面成立的则更多。
  (四)推进与环境执法机关的衔接和配合。2013年11月,为加强行政机关、司法机关之间的沟通、协调与配合,形成打击环境违法犯罪合力,环境保护部和公安部联合出台了《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》。12月,湖北省高级人民法院、人民检察院、公安厅、环保厅四部门联合下发了《关于加强协作配合依法打击环境违法犯罪行为的通知》。
  自2013年6月最高人民法院、最高人民检察院《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》发布实施以来,环保部门积极向公安机关移送案件[21],有力打击了环境污染违法犯罪活动,取得了明显的震慑效果。在2013年,地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计706件,环保部门移送案件数量超过以往10年总和。在2014年前三季度,环保部门向公安机关移送涉嫌环境违法犯罪案件1232件,接近2013年全年的2倍。
  在广东省,2013年全省环保部门共向公安机关移送89起涉嫌环境污染犯罪案件,公安机关受理74起,各地法院已判决7起,入刑11人。自2014年以来,环保部门共向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件111起,各地法院已判决14起(部分是2013年移送案件),入刑23人;全省共出动环境执法人员45.8万人(次),检查排污企业19.2万家,限期整改或限期治理企业9090家,关闭或停产企业1050家,显著多于2013年。
  在江苏省,2013年,全省公安机关和环保部门协力查处涉嫌环境犯罪案件51起,抓获犯罪嫌疑人235人,立案数超过之前15年的总和。2014年上半年,江苏全省公安机关立案侦查环境污染案件63起,同比上升384%,抓获案件嫌疑人192人。这其中,环保部门移送的案件达35起,占公安机关立案数的一半以上。
  河北省环保厅与省高级人民法院、省人民检察院、省公安厅等多部门协调联动,截至2014年4月中旬,在河北省公安厅和省环保厅共同部署开展的打击环境污染违法犯罪“利剑斩污”专项行动中,共立案侦办污染环境类刑事案件371起,破案242起;抓获犯罪嫌疑人442人,刑事拘留284人。
  (五)典型案例。2014年,江苏泰州亿元环境公益诉讼案、福建闽侯“环境难民”集团诉讼案、中华环保联合会诉谭某、方某环境污染责任案三个环保案例被中国案例法学研究会等机构评选列入“2014年中国十大公益诉讼”。其中,江苏泰州亿元环境公益诉讼案还被中国案例法学研究会评为中国十大影响性案例[22]。驻马店村民王某因违法捕猎87只癞蛤蟆被依法判处拘役三个月,成为我国因非法狩猎“三有”野生保护动物(所谓“三有动物”,是指有益的、有重要经济价值、有科学研究价值的野生动物,包括麻雀、青蛙、壁虎、蟾蜍、野鸡、野兔和各种蛇类等共计1700多种)而被定罪的第一人。
  (六)强化打击跨国环境资源犯罪的国际合作。2013年12月30日至2014年1月26日,中国会同有关方面,组织亚洲、非洲和北美有关国家,成功开展了代号为“眼镜蛇二号行动”的全球打击破坏野生动植物资源违法犯罪联合行动,并取得显著成效。行动期间,各国共破获350多起破坏野生动植物资源案件,逮捕400多名犯罪嫌疑人,缴获200余吨红木、3吨多象牙及其制品、1万多只龟鳖、1万多条欧洲鳗鲡、1千多张野生动物皮张、36根犀牛角以及其他大量野生动植物及其制品。中国林业、海关、公安、司法、出入境检验检疫系统参加了这次行动。行动期间,中国共出动十余万人次执法人员,查获案件200多起,处理违法人员250多人。
  (七)关于环境司法能力建设。针对环境资源类案件的专业性和复杂性,最高人民法院加大了对现有环境资源法官队伍的培训力度,已着手编辑《环境资源审判实务手册》、《环境资源典型案例选(民事卷)》等审判参考丛书,并于10月27日举办了为期一周的第一期全国环境资源审判业务培训班。2014年4月,贵州省环境科学研究设计院正式获批成立责州省环境风险与污染损害鉴定评估中心。
  (国家环保总局法规处朱军琴)
  【审计法治建设】
  一、2013年审计法治建设
  2013年,全国各级审计机关在党中央、国务院领导下,依法履行审计监督职责,在推进法治、维护民生、打击腐败、防范风险、推动改革、促进发展等方面发挥了积极作用,同时不断加强审计队伍、审计法治化、审计信息化、审计文化和审计理论建设,探索发展了有中国特色的审计之路,为审计事业持续科学发展奠定了坚实基础。
  (一)审计立法工作。扎实推进规章制度的制订或修订工作,进一步完善审计法律法规体系。印发施行《审计署审计现场管理办法(试行)》、《审计署审计发现问题整改及公告制度》、《关于审计署重要审计项目审计报告复核审理审定的基本程序》、《审计机关核查社会审计机构审计报告规定(试行)》等规范性文件;研究起草的《审计组若干重要事项操作规程》等2个文件已经提请审定。同时,着手修订《审计署关于内部审计工作的规定》。
  规范审计指南开发相关事宜,进一步加大审计指南开发力度。一是规范加强了审计指南审定签发程序,研究设计了审定、印发审计指南的相关文书参考格式,制发了国家审计指南专家委员会议事规则,明确了国家审计指南编写体例与要求,为编写审计指南提供了指导,明确了要求。二是组织新制定出台或启动开发一批国家审计指南。《商业银行审计指南》和《人身保险公司审计指南》2项审计指南开发完成并印发使用;《工程质量审计指南》经国家审计指南专家委员会会议审定后:以审计手册印发审计人员使用。同时,新启动了8项专业审计指南的开发工作。
  深入开展立法协调等工作,进一步参与国家法律法规的制定和完善。全年办理全国人大议案和全国政协提案答复9件次,处理完成立法协调事项32件次,处理署内外征求意见、人民来信答复、群众举报事项办理等署内外协调事项500多件次。
  (二)审计执法工作。2013年,审计机关紧紧围绕党和国家中心工作,重点加强了6个方面的审计监督。
  加大对中央重大决策部署贯彻落实情况的跟踪审计力度。按照国务院部署,开展全国政府性债务审计和财政存量资金摸底,为决策提供了重要参考;围绕提高财政管理绩效,深化财政管理、预算执行和决算草案审计,对地方财政收支和财政体制运行情况进行专项调查,推动深化财政体制改革;围绕中央关于转变作风等部署,对中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求贯彻情况进行审计,对“三公”经费和会议费管理使用情况进行专项审计,促进厉行节约;围绕政府机构改革,对撤并部门单位的资产和资金管理情况进行跟踪审计,对县级机构运转支出等情况进行专项调查,保障改革顺利进行。
  加大对重点民生资金和民生项目的审计力度。主要审计了扶贫资金、保障性安居工程及“三农”、教育、医疗等相关惠民政策落实情况,促进纠正侵害群众利益问题金额80多亿元。
  加大对重大投资项目及资源能源利用情况的审计力度。对能源节约利用、矿产资源开发利用、节能减排等资金和项目进行专项审计,对西电东送工程、支持新疆发展等4.2万个重大投资项目进行审计或跟踪审计,核减投资额720多亿元。
  加大对经济社会运行中风险隐患的揭示力度。重点关注了财政、金融、国有资产资源、利用外资等方面的突出矛盾和问题,对商业银行新增贷款、国有企业改革发展、外商直接投资等情况进行专项审计,推动建立完善了相关制度和规范。
  加大领导干部经济责任审计力度。全国共审计党政领导干部和企事业单位领导人员2.6万多名,通过审计查出相关领导干部负有直接责任的问题金额230多亿元,有62名被审计领导干部和135名其他相关人员的问题被移送司法、纪检监察机关处理,经济责任审计规范化建设也有了新进展。
  加大对重大违法违纪问题的查处力度。全国审计机关发现和移送违法违纪案件线索1400多件,还协助纪检监察及司法机关查处了一批重特大腐败案件。
  (三)审计质量控制工作。改进审理工作方式方法,不断提升审理工作质量和水平。在审理工作中改进工作组织模式、突出工作重点。探索实施了首审负责、处长把关、司领导审核、必要时集体研究相结合的审理审核工作组织方式,提高了审理审核工作的质量和效率。针对不同审理事项的特点和工作要求,组织采取了现场跟踪审理等灵活多样的方式有效开展审理工作。
  组织开展优秀审计项目评选工作。进一步明确了参评项目的资格条件,对评分标准做了适当的细化和微调,增强了可操作性:在保持原有评优程序不变、评优环节不减的前提下,采取了初评任务分工严格保密、两组初评人员分开阅卷、两轮交叉独立打分、集体审议匿名评分表等一系列质量控制和保密措施,增强了阅卷的独立性和结果的保密性。共对各单位选送的123个审计项目(3259卷档案)进行了评选,评出优秀审计项目26个、表彰审计项目51个。
  同时,开展了国家审计准则执行情况和审计项目质量情况检查工作;完成了社会审计机构审计报告核查相关工作,
  (四)普法依法治理工作。大力组织开展普法宣传教育工作。一是起草并印发《2013年审计机关普法工作要点》。二是组织对7个省(直辖市)审计厅(局)开展“六五”普法情况的中期检查督导。三是报送《全国推进依法行政实施纲要》颁布以来依法行政情况。四是制作视频参加全国“六五”普法成果网上展示活动。五是组织完成审计机关审计法治论文评比工作。六是起草了《审计署关于进一步加强审计干部学法用法工作的意见》。七是举办了审计法规和审理工作等4个研讨班。八是编发了7期《审计法治工作动态》,积极宣传推介各地各单位审计法治工作和审计质量控制工作的好经验好做法,供审计人员学习参考。
  认真完成专项协调工作。一是配合有关部门完成《联合国反腐败公约》履约、全国打击发票违法犯罪活动、世界贸易组织对我国贸易政策审议等相关工作。二是与有关部门商谈建立国务院机构改革和职能调整审计发现案件线索移交机制事宜。
  组织编纂《审计常用定性表述及适用法规向导》。全年共组织完成企业、金融、社会保障、固定资产投资4个审计领域的法规向导编纂工作。同时,财政、资源环境2个审计领域的法规向导已经召开了专家评审会,启动了中央部门预算执行审计法规向导的修订工作。
  印发《国家审计案例选编》。从以前年度向全国审计系统征集的748篇审计案例中,筛选和编辑出101篇案例,以法规司名义以内部资料的方式刊印,为广大审计人员学习借鉴和在系统内部开展审计案例教学提供了丰富而优质的实践素材。
  二、2014年审计法治建设
  (一)审计立法工作。2014年,按照国务院有关要求,各级审计机关认真树立和践行科学审计理念,进一步加强审计规范化建设,强化审计质量控制,深入开展普法依法治理工作,努力推动审计法律法规贯彻落实,促进依法审计水平不断提升,为充分发挥国家审计在国家治理中的基石和重要保障作用提供了法治支撑。
  制定专项审计意见。围绕贯彻中央八项规定精神和国务院“约法三章”要求,制定加强公务支出和公款消费审计、加强对奢华浪费建设审计、加强公务用车制度改革审计等意见,加大专项审计力度。
  积极推进规章制度的制定和清理工作。2014年,审计署组织制定了《审计组若干重要事项操作指引(试行)》、《审计署审计现场保密管理试行办法》等10个审计规章或者示范性文件;与有关部门协调梳理了其制定的限制向审计机关提供资料和开放计算机信息系统查询权限的规定。
  持续推进审计指南体系构,建工作。为推进审计工作法治化、规范化和科学化,保障审计机关和审计人员依法规范履行审计监督职责,提高审计工作质量和效率,审计署持续推进审计指南体系构建工作。2014年,审计署完成了对《财政部门具体组织本级预算执行情况审计指南》和《政府投资项目踉踪审计指南》的合规性审核。同时,组织召开国家审计指南专家委员会会议,对《财政部门具体组织本级预算执行情况审计指南》进行了审议。
  深入开展立法协调工作,积极参加国家法律法规的制定和完善。2014年,审计署进一步深化对立法协调工作的认识,根据审计发现的问题提出了大量合理、有效、可操作的立法意见和建议,促进提高了相关法律、行政法规的立法质量,进一步推动完善了中国特色社会主义法律体系。全年共处理完成立法协调事项40件次,对《政府投资条例(草案)》、《社会救助暂行办法(征求意见稿)》、《不动产登记暂行条例(征求意见稿)》等重要立法协调事项提出修改意见。
  (二)审计执法工作。2014年,审计机关紧紧围绕党和国家工作中心,依法全面履行审计监督职责,加强自身建设,较好地完成了各项审计任务。
  一是对中央重大决策部署贯彻落实情况进行跟踪审计,促进政令畅通。围绕促进经济平稳健康运行,制定《关于切实发挥审计监督作用促进经济平稳健康运行的若干意见》,组织对稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险政策贯彻落实情况的跟踪审计。
  二是加强对财政管理和预算执行情况的审计,推动财政提质增效。深化预算执行和决算(草案)审计,持续关注政府预算体系和结构、专项转移支付清理整合、存量资金盘活、财政管理绩效等问题,推动完善相关制度机制。
  三是加大对经济社会运行中风险隐患的揭示力度,维护国家经济安全。在财政、金融、企业、资源环境和民生等审计中,注重揭示苗头性、倾向性问题,及时提出防范和化解风险的建议,并对政府性债务和重点商业银行信贷投放情况进行跟踪审计。
  四是加强对重点民生资金和民生项目的审计,切实维护人民群众根本利益。对保障性安居工程、农林水事务、彩票、教育、医疗等资金和项目进行审计,高度关注“小官贪腐”等发生在群众身边的违法违纪问题,及时纠正侵害群众利益问题。
  五是加强资源环境审计,促进生态文明建设,按照国务院部署,组织全国审计机关对土地出让收支和耕地保护情况进行审计。对矿产资源、草原、林地、水资源等进行专项审计,积极探索领导干部自然资源资产离任审计。
  六是加强经济责任审计,促进领导干部更好履职尽责。通过开展党政领导干部和国有企业领导人员经济责任审计,强化对权力运行的监督制约,促进了各级领导干部结合本地实际,落实中央关于改革、发展和稳定的各项任务要求,领导经济发展,主动作为、有效作为,切实履职尽责。
  (三)审计质量控制工作,2014年,审计机关进一步加强和改进审理审核及案件线索会商工作,深入开展审计质量检查工作,加强改进优秀审计项目评选工作,认真完成复议和专项协调工作,审计质量控制工作达到新水平。
  加强和改进审理审核工作,不断提升质量和水平。审计署通过加强审理工作制度建设,创新审理审核工作方式方法,不断提升审理审核工作质量和水平。在努力提高审理审核规范化水平的基础上,突出实质性审理审核,关注同类问题处理处罚的一致性和重大风险环节,采取审理环节前置、复核审理同步开展的做法,大大缩短质量控制链条,优化了审理审核工作流程,使审理审核效率和水平得到全面提高。同时,进一步加强和改进与其他部门协作配合,建立健全审计署内外协调会商机制。
  深入开展审计质量检查工作。2014年,审计署组织开展了对4个省级审计机关、8个市级审计机关和10个县级审计机关审计业务质量检查,重点检查了投资审计和审计执法情况。通过深化检查内容、创新检查方式和严格检查要求,发现了地方审计机关在审计业务质量方面存在的一系列突出问题,深入分析了原因,研究提出了改进意见和建议,并将检查结果进行了通报。
  加强改进优秀审计项目评选工作。为充分发挥优秀审计项目的示范、引导作用,提高审计项目的质量,促进审计工作的科学化和规范化。2014年,审计署通过修改完善地方优秀审计项目评分标准、创新组织管理、细化操作流程、提高工作效率、增强评审独立性和保密性等方式,对署机关业务司、派出机构和地方审计机关选送的130个审计项目进行了评选。评选出署机关业务司、派出机构实施的10个优秀审计项目和20个表彰审计项目,评选出地方审计机关实施的15个优秀审计项目和30个表彰审计项目。
  认真完成行政复议、应诉、政府信息公开答复审核、信访等工作。办理行政复议案件8件、政府信息公开答复审核74件次,直接或配合办理信访事项10件。
  认真完成专项协调工作。起草了《审计署办公厅关于打击发票违法犯罪活动工作开展情况的函》以及第六次会议参会材料、《审计署办公厅关于报送2013年度整顿和规范市场经济秩序工作总结及下一步工作计划的函》。
  (四)普法宣传工作。大力组织开展普法宣传工作。一是起草了《2014年审计机关普法工作要点》、《2014年审计署普法工作细化责任分工方案》、《2014年法制宣传教育工作要点》,转发了《全国“六五”普法规划实施情况中期总结》等文件,组织开展了“12·4”国家宪法日主题宣传活动,向全国普法办报送了“六五”普法典型经验材料。二是邀请刑法学知名专家为署机关、派出局有关同志进行刑法知识培训,并向参加培训同志赠送了教材。三是编发了3期《审计法治工作动态》,积极宣传推介各地各单位审计法治工作和审计质量控制工作的好经验好做法。
  积极利用审计案例加强审计法治宣传教育工作。在总结审理审核和移送案件线索经验的基础上,认真编纂《审计常用定性表述及适用法规向导》和《案件线索查处技巧》,促进提高审计人员依法审计的能力。2014年,审计署完成了财政和资源环境专业领域审计法规向导的编印工作,并对预算执行法规向导的有关内容进行了修订。同时,组织编写了《案件线索查处技巧》案例篇和实务篇。
  (审计署法规司朱江赵军卫)
  【金融法治建设】2014年,中国人民银行按照党中央、国务院、全国人大对法治工作的总体要求,围绕金融改革及履职需要,不断推进完善金融法律法规体系,全面加强依法行政、法律顾问、法律研究、法治宣传和法治队伍建设,积极做好国际金融法律各项事务,为保障中国人民银行依法行政、促进金融改革发展提供了法律支持,各项工作取得实效。
  一、积极推动金融立法工作一是加快推动履职相关法律的立改废释工作。与立法机关保持沟通,继续推动《中国人民银行法》的修订工作;积极参与《预算法》修订,深入研究有关问题,明确了央行经理国库制度,体现了治理体系现代化的时代要求,全国人大常委会2014年8月21日已审议通过该法;配合全国人大及牵头部门做好《证券法》修订和《期货法》、《电子商务法》研究起草工作,认真研究立法涉及的重大问题并起草相关立法条文。二是推动相关行政法规起草工作。开展《非存款类放贷组织条例》起草工作,根据我国多层次信贷市场发展的需要,充分论证和借鉴国外先进经验,精心设计市场准入、资金来源、监管责任、风险处置等制度安排,以期规范管理,促进非存款类放贷组织有序发展;推动现金管理立法工作,切实保障现金供应、规范现金收支使用、促进现金合理流通;推动制定《存款保险条例》、《人民币银行账户管理条例》、《金融统计管理条例》。三是制定规章、规范性文件,切实加强人民银行依法履职。发布《涉及恐怖活动资产冻结管理办法》、《银行办理结售汇业务管理办法》等部门规章和《关于加强银行卡业务管理的通知》、《金融机构反洗钱监督管理办法(试行)》、《全国银行间债券市场债券预发行业务管理办法》、《关于印发〈征信投诉办理规程〉的通知》等规范性文件,完善相关管理制度和规则体系。
  此外,结合行政审批制度改革需要,开展了规章、规范性文件清理,并于6月、11月分两次发布关于清理结果的公告,废止了《境内机构对外担保管理办法》(中国人民银行令〔1996〕第3号)、《关于加强境内金融机构外汇担保项下人民币贷款业务管理的通知》(银发〔1998〕458号)、《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》(中国人民银行令〔2002〕第2号)和《银行信贷登记咨询管理办法(试行)》(银发〔1999〕281号)等4项规章和规范性文件。
  二、深入推进依法行政
  一是按照国务院简政放权部署要求,大力推进行政审批制度改革,大幅取消和下放行政审批事项,2014年1月、10月分两批取消了商业银行承办记账式国债柜台交易审批,商业银行、信用社代理乡镇国库业务审批,贷款卡发放核准,研制、仿制、引进、销售、购买和使用印制人民币所特有的防伪材料、防伪技术、防伪工艺和专用设备审批,对外提供印制人民币的特殊材料、技术、工艺、专用设备审批,个人携带黄金及其制品进出境审批等6项行政审批事项,行政审批事项由2013年底的24项减少到18项,同时,深入研究其他行政审批事项精简下放问题,确保觉中央、国务院简政放权重要部署落实。二是以维护相对人合法权益和规范行政执法为出发点,做好行政复议案件的办理工作。全年共办理行政复议案件29件,在理过程中,注重方法创新,加强与当事人的沟通协调,达到了定分止争,依法维护政相对人合法权益的目的。三是加强行政执法管理。结合人民银行履职和现实需要,强化对行政执法行为的监督检查,严格落实行政执法责任制,有效防范执法风险。
  三、全面加强法律服务工作
  不断完善与法律顾问服务有关的制度和规定,认真履行法律顾问职责;加强人民银行涉诉案件管理,明确案件办理程序和责任,总结办案经验,研究案件规律,防范法律风险的能力进一步加强;对地方金融创新相关文件进行法律审核,承办民间金融、融资租赁、小贷公司监管等法律文件审核工作。办理相关国际条约、协定、备忘录及其他涉外法律文件审核工作,参与中瑞自由贸易区,中国—东盟自由贸易区,中韩、中澳FTA谈判。积极参人民银行各项重大金融改革事项,为各项改革举措研提法律意见,提供法律保障。认真做好政务公开法律审核工作,坚持按照《政府信息公开条例》的精神和规定,维护申请人的知情权,总行全年收到并办理政务信息公开申请58件。同时,加强对分支机构政府信息公开法律审核工作的指导,对分支机构上报重点案例予以关注,指导其妥善开展法律审核和应诉工作。明确案件办理程序和责任,鼓励分支机构通过自身力量应对诉讼案件,较好应对涉及人民银行的诉讼。
  四、扎实开展金融法律研究
  对中央银行的性质、地位、职能,以及中央银行法律制度核心问题进行研究,为《中国人民银行法》修订提供理论依据。完成“中国信贷市场法律制度建设”亚洲开发银行技援项目课题研究。深入研究农村“两权”抵押试点相关法律问题,参与拟定试点工作方案、指导意见和管理办法,保障相关试点工作在法治轨道上推进。参与最高人民法院相关司法解释的制定工作,深入研究地方金融监管体制改革、互联网企业采用VIE模式境外上市、个人金融信息保护、影子银行监管等相关问题。积极推进动产统一登记公示平台建设和《应收账款质押登记办法》修订相关工作。
  五、积极开展国际金融法律事务
  一是基本完成《海外账户税收合规法案》政府间协议的谈判,有效维护我国金融机构合法权益和我国政府在金融、税收相关领域的监管主权。二是做好中美投资协走谈判、中欧投资协定谈判相关工作。三是。持续推进金融稳定理事会(FSB)数据缺口项目。
  六、不断深化普法宣传和培训工作
  一是为促进市场各方及时了解掌握人民银行规章和规范性文件,编写完成《2013年中国人民银行规章和重要规范性文件解读》。二是切实抓好普法宣传活动。全面推进“六五”普法工作,按照全国普法办公室的部署,以“弘扬宪法精神,建设法治中国”为主题,开展“12?4”国家宪法日暨全国法制宣传活动,组织推动分支机构加强法治宣传工作力度,扩大金融法治宣传的影响力。三是加强法治队伍建设。举办法律工作技能、学习中央四中全会决定精神培训班,强化对分支机构宣传培训和业务指导,为法治央行建设提供人才保障;四是注重金融法治工作经验交流和推广,通过联系制度建设、专报、《金融法制动态与参考》等形式深入推进金融法治信息平台建设。
  (中国人民银行条法司周鹏)
  【著作权法治建设】
  一、立法
  2014年,国务院将修改《著作权法》继续列为2014年立法工作计划的预备项目(二档)。国务院法制办于2014年6月6日将国家版权局报请国务院审议的《著作权法》(修订草案送审稿)通过互联网公开征求社会各界意见,为期一个月。国家版权局积极配合国务院法制办对《著作权法》(修订草案送审稿)开展审查和修法调研工作。
  2014年,《民间文学艺术作品著作权保护条例》重新列为国务院2014年立法工作计划的研究项目(三档)。国家版权局调整工作思路,加大协调力度,重新起草了草案,并于2014年9月2日至10月15日通过互联网公开征求社会各界意见。
  2014年9月23日,国家版权局与国家发展和改革委员会联合以国家版权局第11号令公布《使用文字作品支付报酬办法》,于2013年11月1日正式施行。该《办法》是对《出版文字作品报酬规定》(国家版权局1.999年4月5日发布)的修订,对于落实我国现行著作权法和相关行政法规的规定、切实保障著作权人获酬权的实现、便利使用者在纸介质和网络环境下使用文字作品具有重要意义,受到社会各界普遍关注。
  2014年9月11日,为进一步规范版权交易服务体系,保障版权交易安全,国家版权局下发《关于规范著作权合同备案申请表及证书的通知》,要求各地执行统一的著作权合同备案申请表和证书,推进著作权合同备案工作的规范化和标准化。
  二、行政执法
  继续开展打击侵权假冒和制售假冒伪劣商品专项工作。根据国务院部署,国家版权局坚持将日常监管与“双打”专项行动相结合,标本兼治,整体推进。国家版权局联合相关部门对部分地区进行执法督查,并单独或者联合全国“扫黄打非”办、公安部、最高人民法院和最高人民检察院等部门对33起重大著作权案件进行挂牌督办,有利地震慑了侵权盗版行为。
  继续开展互联网侵权盗版专项治理。2014年6月至12月,国家版权局会同国家互联网信息办公室、工业和信息化部、公安部联合开展第十次打击网络侵权盗版“剑网2014”专项行动,针对网络文学、音乐、影视、游戏、动漫、软件等重点领域以及图书、音像制品、电子出版物、网络出版物等重点产品,严厉打击各种侵权盗版行为。各级版权行政执法部门共查办各类行政案件440件,移送司法机关追究刑事责任66件,罚款人民币352万余元,关闭网站750家。
  强化版权重点监管。拓展重点监管思路,建立重点监管机制,组建重点监管工作组,确定重点监管目标,充分利用国家版权监管平台系统,对重点影视作品进行预警保护。同时,通过各种形式组织191家各类网站签署“守正创新,拒绝盗版、净化网络环境”联合倡议,积极探索“规范网络转载”管理手段,规范作品的网络传播秩序。
  完善行政执法工作机制。2014年,新闻出版广电总局(国家版权局)印发《新闻出版(版权)行政执法部门依法公开制售假冒伪劣商品和侵犯知识产权行政处罚案件信息的实施细则(试行)》和《关于进一步做好版权行政处罚案件信息公开与信息报送工作的通知》,规范全国版权行政处罚案件的信息公开和数据报送工作;举办4期版权执法培训班,对31个省(区、市)各级版权执法部门350名同志进行培训;对在2013年度查处侵权盗版案件的215家有功单位和179名有功个人给予表彰奖励。
  三、软件正版化
  全面巩固政府机关软件正版化工作成果。2014年7月25日,根据国务院关于深入推进软件正版化工作的部署,“推进使用正版软件工作部际联席会议”印发《关于贯彻落实〈政府机关使用正版软件管理办法〉的实施意见》,落实《政府机关使用正版软件管理办法》的规定,推进长效机制建设。建立中央和省级机关软件正版化责任人数据库,把软件正版化工作落实责任到人。2014年3月和11月,开展两轮政府机关软件正版化工作检查,对中央和国家机关以及全国各地省市县三级机关的软件正版化工作进行检查。
  扎实推进企业软件正版化工作。2014年国家版权局印发《关于做好企业软件正版化信息报送工作的通知》,建立企业软件正版化信息报送制度。会同国有资产监督管理委员会建立联合工作组,研究制定中央企业软件正版化工作指南,对12家中央企业进行督查。推进新闻出版行业企业集团所属二级企业基本实现软件正版化。
  软件正版化的宣传培训工作。向社会公布国务院通报的软件正版化2014年上半年检查情况。编制《中国的软件正版化工作进程》白皮书。举办2期政府机关软件正版化工作培训班,会同“推进使用正版软件工作部际联席会议”有关成员单位联合举办5期相关行业企业软件正版化培训。
  四、著作权集体管理和境外认证机构管理
  加强对著作权集体管理组织的监管,指导相关著作权集体管理组织开展换届、审核、年检和解决争议等方面工作。加强对境外著作权组织驻京认证机构的监管,通过通气会、规范审批备案事项等方式,加强日常管理和服务工作。
  五、公共服务
  继2013年我国著作权登记总量(包括作品登记、计算机软件著作权登记、著作权质权登记)首次突破一百万件后,2014年继续保持平稳增长态势。2014全年我国著作极登记总量为1211313件,比2013年增加201656件,增长19.97%。其中,作品登记99.2034件,计算机软件著作权登记2187883件,著作权质权登记496件,涉及主债务金额262543.1万元。
  深入开展全国版权示范创建工作。根据国家版权局《全国版权示范城市、示范单位和示范园区(基地)管理办法》规定,2014年国家版权局授予福建省厦门市为“全国版权示范城市”,授予北京出版集团有限责任公司等18家单位为“全国版权示范单位”,授予山东鸿儒文化集团有限公司等4家园区(基地)“全国版权示范园区(基地)”称号。
  多管齐下推动版权产业发展。2014年,国家版权局同意在广东省广州市越秀区和上海自贸区设立“国家版权贸易基地”;在陕西省西安市和四川省成都市设立“国家版权交易中心”,以贸易基地和贸易中心带动区域版权产业发展。2014年9月,在四川省成都市成功举办第五届中国国际版权博览会。继续开展版权产业对国民经济贡献调研并公布2011年度和2012年度相关数据:2011年我国版权产业行业增加值为3152.8.98:亿元人民币,占全国GDP的6.67%,2012年我国版权产业行业增加值为35674.15亿元人民币,占全国GDP的6.87%。
  六、法治宣传
  充分利用平面、广电、网络和户外媒介等多种形式对我国版权工作进行全方位宣传,特别在“4?26全国知识产权宣传周”和“第五届中国国际版权博览会”期间,对版权领域的热点和亮点问题进行多维度报道。
  立足常规,创新渠道,综合运用新闻发布会、媒体联合采访、网络访谈,版权公益广告宣传片、版权宣传海报等方式,开通国家版权局官方微信和官方微博,举办“版权相关热点问题媒体研修班”,全面展示我国版权产业发展和版权保护进展的工作成就,提升社会各界对版权工作的认知和认同。国家版权局官方网站的“剑网2014专项行动”及“版权宣传周”专栏被有关部门评为“2014政府网站信息公开精品栏目奖
  七、涉外版权工作
  深入推进与世界知识产权组织合作。2014年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第八次会议审议通过《全国人民代表大会常务委员会关于批准〈视听表演北京条约〉的决定》》2014年7月9日,中国政府向世界知识产权组织提交了相关批准文书。参与世界知识产权组织关于《保护广播组织条约》、《有关图书馆、档案馆和教育机构限制和例外国际文书》和《保护民间文学艺术条约》等国际公约的磋商谈判,不断提升中国政府在国际版权规则制定中的话语权。
  参与世界贸易组织贸易政策审议及其他多边活动,处理相关版权问题。配合商务部顺利完成世界贸易组织第五次对华贸易政策审议有关应对工作。参加亚太经合组织知识产权专家组相关会议,积极应对有关版权事务。
  妥善处理版权双边关系。在中美商贸联委会和中美战略经济对话框架下,积极做好中美版权双边交流合作工作,重点做好第24届中美商贸联委会后续工作以及第25届中美商贸联委会相关应对工作。参与中欧第12次知识产权对话和第13次知识产权工作组的相关工作。参与中澳、中韩、中日韩、东盟10+6自由贸易区协定谈判。参与中俄、中巴知识产权工作组会议。与阿尔及利亚签署《中阿版权交流合作备忘录》,首次与阿拉伯国家及非洲国家建立版权双边关系。
  落实《海峡两岸知识产权保护合作协议》,举办第七届海峡两岸著作权保护研讨会暨两岸著作权主管部门工作组会议。与香港悔关就打击网络侵权盗版开展交流合作。
  (国家版权局许炜)
  【知识产权保护法治建设】
  一、知识产权立法
  (―)专利。配合国务院法制办开展《中华人民共和国专利法修订草案》审议准备工作,组织开展专题调研和配套项目研究。就《职务发明条例(草案)》征求各方意见,重点调研中西部地区中小企业,推动其尽早出台。对《国家知识产权局规章制定程序的规定》、《专利行政执法办法》、《专利代理惩戒规则(试行)》等规范性文件进行评估。修改《专利审查指南》,将图形用户界面纳入外观设计保护范围。起草完成《专利费用减缴办法(修订草案)》、《集成电路布图设计撤销审查办法草案》,修订《用于专利程序的微生物保藏办法》。
  (二)商标。2014年4月29日,国务院第

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