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【期刊名称】 《法治社会》
分域权威理论对治理现代化的意义
【作者】 李旭东
【作者单位】 华南理工大学法学院{副教授},广东地方法制研究中心{研究员,法学博士}
【分类】 理论法学
【中文关键词】 分域主权;分域权威理论;辅助性原则;国家治理现代化
【英文关键词】 Sphere Sovereignty; Theory of Sphere Authority; Subsidiarity Principle; Modernization of State Governance
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 43
【摘要】 国家治理现代化需要治理理论的支撑,分域权威理论对横向领域的治理提供了积极的借鉴。该理论源于分域主权理论,逐渐演化为分域权威理论,提供了认识治理体系的横向视野,对完善治理体系具有重要意义。它强调了现代社会分工基础上的各领域自治;它重视倡导各领域间互相协作与辅助;它强调了国家在治理秩序中的特殊功能与权威地位。当代中国的国家治理现代化理论可以从中借鉴合理因素,推进治理理论的更新。
【英文摘要】 The modernization of national governance needs to promote the theory of governance in an all-round way and the theory of sphere authority provides a positive reference for the governance of horizontal domain. This theory originates from the theory of sphere sovereignty and gradually evolves into the theory of sphere authority, which provides a horizontal vision for understanding the governance system and is of great significance to the improvement of the governance system. It emphasizes the autonomy of various fields on the basis of division of labor in modern society, attaches importance to advocating mutual cooperation and assistance among various fields and emphasizes the special function and authoritative position of the state in the governance order. The modernization theory of state governance in contemporary China can draw lessons from reasonable factors and promote the renewal of governance theory.
【全文】法宝引证码CLI.A.1271114    
  
  “国家治理体系与治理能力现代化”的命题提出之后,治理理论成为理论界研究热点。如何结合中国现实需要,推进中国治理理论现代化,成为重要的课题。在此方面,辅助性原则作为一种重要的现代治理理论,以其强烈的实践品格日益体现出突出的优势。[1]它在欧盟一体化进程中发挥了重要作用,并形成了有效的制度框架与法律规则,受到学术界的高度重视。[2]党的十九大报告要求:“必须坚持和完善中国特色社会主义制度,不断推进国家治理体系和治理能力现代化,坚决破除一切不合时宜的思想观念和体制机制弊端,突破利益固化的藩篱,吸收人类文明有益成果,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,充分发挥我国社会主义制度优越性。”[3]当代中国治理理论在发展过程中,积极吸取各种有益的理论资源显然有助于本土治理理论的发展。借鉴辅助性原则中的分域权威理论,对于“推进国家治理体系与治理能力现代化”与“打造共建共治共享的社会治理格局”,[4]都具有积极的启发意义。
  一般认为,辅助性原则是一个指导纵向维度权力配置的原则。它重视权力之“自下而上”行使,也强调权力之“自上而下”的行使,即“辅助性不仅从上行(upwards)着眼也从下行(downwards)着眼……”[5]不过,国内外学者对辅助性原则的研究多侧重其在纵向维度上的作用,对其横向视域之功能讨论较少。应当弥补这一不足,以全面理解辅助性原则,发挥其全面的治理功能。针对过去的认识缺陷,学者也提出了批评,如:“一个被广泛引用的解说认为,‘辅助性只从一个方向着眼’,即从国家的角度向下(downwards)。但是按照我对该原则之社会本体论的论述,那种说法是误导人的。因为,‘所有的社会活动皆是辅助性的’。原则上,一切共同体对于其他共同体(所有人)都有提供各种‘帮助’或服务的潜在责任。该原则不仅在纵向上也在横向上应用。”[6]从既有文献来看,表达辅助性原则在横向维度方面作用的适宜术语是“分域权威”(sphere authority)。
  “分域权威”来自于“分域主权”(库珀的术语),麦克罗伊(David McIlroy )指出,“在我看来,麦克古德瑞克(McGoldrick)的做法是明智和正确的,他倾向于将库珀的观念称为分域权威(sphere authority)。‘主权’暗示了责任之缺失,‘权威’既表达了权力正当行使的含义,且没有其弊端。这一表述与库珀的认识是协调的,他认为,国家介入其他主权领域以拯救其能力缺陷,是具有合法性的。”本文就专门对分域权威原理及其对中国治理现代化的作用进行讨论。[7]
  一、分域权威理论的渊源
  国外对辅助性原则之横向维度作用的讨论,存在两个不同的知识传统。其一是社会学或社会哲学中的社会多元论传统;其二是来自于基督教神学的分域主权理论。中国是一个世俗化国家,基督教神学背景的知识对讨论辅助性原则缺乏直接的影响。不过,欧美国家长期以基督教为其主流的社会信仰,基督教传统对欧美国家政治法律制度的建构具有重要作用。仅从理解他者的角度,该学说亦值得讨论。因而,世俗与科学理性为基础的社会多元论与神学背景的分域主权学说就需要同时讨论。不过仍须了解,真正对西方治理现实发挥影响的还是神学背景的思想渊源。辅助性原则强调了横向视野中的各方治理主体之相互作用,能够为当代中国“共建共治共享”的社会治理体系提供有意义的知识借鉴。
  (一)世俗主义的社会多元论
  分域权威原理承认现代社会的复杂性与多样性,提供了对复杂社会治理的一种理解。现代社会是一个多域、多维、多层的复杂功能体系,在治理上同样也表现出这些特点。性质与作用不同的各类功能领域,各自按照自己的运行逻辑发挥作用。一方面,现代社会通过分工形成了细密的分工领域,各领域为维护其独立与自治,发展出了各自的职业伦理与专门规则,以实现自我治理;[8]另一方面,各领域在独立发展的同时,存在明显的互相支持与依赖。在此基础上,现代社会才能够以高效有序的方式保持运行。各领域之间日益复杂细密的联系,对促进与维系现代社会之运行具有重要作用。凡持此观点的社会理论或社会哲学,都属于社会多元论的范畴,它与黑格尔式的绝对国家主义拉开了距离,更接近现代社会的现实。相关的论述较多,如“‘社会多元主义’(social pluralism)指向一组社会与政治理论,它们强调,人类共同体的多元性对于人类繁荣是必要的,每一种或每一个此类共同体都可以合法地宣称其独立自治的领域,它坚持反抗被其他共同体所吸纳或屈从,这尤其针对国家。这些多元的共同体并非是国家的制造物或其机关。”[9]
  社会多元论的要义是,人性是多元的、丰富的,社会作为由人组成的复杂整体,必然体现人性的复杂性与多样性。只有在多元组织与多元社会中,人性才得以实现其丰富性与复杂性。马克思主义经典作家对分工的理解比较浪漫,既强调了人之发展的丰富性,[10]也对分工的不可逆性估计不足。[11]在一个半世纪之后的今天,我们虽不必苛责前人,但应高度重视分工对人性发展的基础性意义,尤其是重视这种不可逆的加速度带来的巨大压力。这就要正视分工所造成的社会多元化现实,建构适应现实的治理体系。
  社会多元论强调了存在于国家与个人间的中间性组织之作用。个人虽是社会的基本单位之一,但社会作为有机体,并不能直接由个人组成,个人是被组织和吸纳入特定的基层与中间组织之中,从而承担起各自社会职能的主体。在此意义上,社会多元论既反对极端个人主义,也反对极端国家主义。“面对两方的夹击,各类多元主义寻求保卫与促进位于国家与个人‘之间’的各类结社、共同体与制度。”[12]多元论认为,单纯的国家主义与个人主义对理解社会都有严重缺陷,必须全面理解个人在生活中的真实状态与复杂面相。
  首先,个人所从属的自然单位与基层性组织,如家庭、社区、教区等,在各类组织中具有原始的自治权利。“低层的共同体源于人的自然倾向,而非源于国家。这一事实意味着,它们‘自然地’拥有其自我治理的原始权利。”[13]当代极端个人主义过度强调个人的独立性,个人在脱离与各类社会组织的联系之后,成为孤独的现代人。加之国家权力的过度扩张,导致各类中间性组织缺乏以往的活力,这对社会与国家都造成了较大的伤害。“社会组织被消解后造成了有害的政治后果:‘这对国家自身是极其有害的,因为社会治理的结构消失了,支离的、各种可以承载负担的社团消失了,国家被各类不确定的任务与义务给淹没和压倒了。’”[14]最终,孤独的个人缺乏庇护、社会团结缺少纽带、国家治理缺乏支援,整个社会缺乏足够的组织与联系,社会整体处于一种脆弱状态之中。
  在这种情况下,国家权力往往过度强大,且在组织社会方面发挥了积极作用,其功能值得积极强调。问题是,个人与社会的组织虽然可以由国家来组织,国家在维持社会基本秩序、扶助社会弱势主体方面发挥着积极作用;但社会并不必然仅仅由国家来组织,应当警惕国家权力侵犯个人自由与权利的可能危险。在此方面,多元论的国家观念就更为积极。因此,亚当·斯密式的守夜人国家就值得批评,如论者指出的,“值得强调的是,天主教的多元论不蕴含‘最小国家’那个经典自由主义的教义。国家不应当尽可能小,而是为了实现其使命要如其需要的那样大,不过不能太大。”[15]同时,黑格尔式的总体主义国家观念同样需要警惕与批评。[16]个人主义理论中的个人只是理论上的假设,黑格尔所赞颂的作为伦理实体的国家也仅仅是一种理论上的想像。真实的人性比较复杂,现实的国家也有其特殊利益,当代治理理论的发展应当直面此种严肃的挑战。
  因而,合理的态度是,既要承认国家之外的社会诸领域之独立性与自治性,也要承认社会整体的多元化与多样性;既要尊重各领域的自治及其独立的游戏规则,也要重视不同领域规则的相互联系。这样,社会自身的多元化自然地成为规则多元、治理多元、法律多域的认识基础。
  传统的国家与社会分立说也属于这一思路,不过它诞生于社会发展尚较简单的时期,对社会的理解仍显得简约,那种二元式理解与今日的社会现实有较大距离。当然它对深化国家与社会关系的理解发挥了积极作用。[17]
  (二)神学传统的分域主权(sphere sovereignty)理论
  分域主权理论是分域权威理论的渊源。天主教会的社会哲学始终重视区别于国家的社会领域之独立性与重要性,反对仅从国家的角度来理解现代社会。教宗保罗二世在演讲中指出:“人之社会本质仅在国家之内不能完全实现,而需要在各种中间组织中得以实现。这些组织从家庭开始,包括了经济的、社会的、政治的和文化的集团,它们基于人性本身并拥有其自治能力,追求着普遍的善德。”[18]教会的社会教义在相当程度上超越了一般个人主义对人性的简单认识,强调全面地理解人及其生活所归属的各类组织。[19]在现代国家建立之后,个人重新恢复了其作为集团单位成员即国家公民的地位(过去是教会信徒),国家替代了教会的地位,成为超越于个人之上的神圣位格。教会的这种观点对于保存个人价值就有其积极意义,教会思想传统直接提供了分域治理的思想渊源。最大的领域划分当然是世俗领域与精神领域,它确立起了一个政教分离的传统。
  分域主权(sphere sovereignty)与分域权威(sphere authority)理论,[20]对现代社会之基本性质提出了一种新理解。它与分权理论的关注点不同,在内容上也比权力划分理论涵盖面广。这一知识背景与宗教改革运动的加尔文宗有直接关系。加尔文论述了上帝的绝对主权,认为上帝创造了世界和万物,包括创造了各种社会关系领域。[21]因而,上帝握有全部的主权。除上帝之外,其他领域都被上帝赋予了相对主权,它们在自已的领域内发挥作用。库珀(Kuyper)首先提出了分域主权的概念:“分域主权(sphere sovereignty)的基本观念是,上帝拥有绝对主权,而有原罪的人们之权威仅存在于各个不同的分立领域中。”[22]由于它们仅是相对主权,不可能获得上帝那样的权威,因而不可能拥有绝对主权。它们中任何一个,包括国家、教会(它也是上帝所造之物),作为上帝的造物,都只能安于有限的权力,不能妄想拥有上帝般的对所有领域的绝对权力。因为,“上帝是绝对的主权者、万物的创造者与统治者。而且,只有上帝可以主张绝对主权。用库珀的话来说,‘如果你信仰它是设计者、创造者,万物的创造者与指挥者,你的灵魂一定会承认三位一体的上帝是唯一的绝对主权者。’如果上帝是绝对主权者,那么人类就不可能是主权者,任何企图对其他人与实体宣称全面主权的人,都是对上帝权力的篡夺与背叛。”[23]32〕在神学语境下,这种思路既提供了清晰的理论逻辑,也影响到现实的治理制度。
  在基督教传统的国家中,神学知识及其权威对现实的政治法律制度之构建具有重要作用,加尔文宗的这一思想对抵制绝对的教会权力与国家权力,具有强大的解毒作用。首先,这一观念可以用来抵制国家权力的过度扩张:“分域主权设立了一个壁垒,它可以阻止国家将所有类型的生活都吸纳到其权威下。”[24]各类非基督教社会由于缺乏与国家相抗衡的强大精神权威,恰恰存在这一危险:国家将所有领域的权力吸纳为己有,从而成为一个总体性权力。“库珀认为,非基督教社会倾向于将权力集中到一个制度中去,国家通常是将各种权力吸纳于一体的那个机构。”[25]因而,在理解分域主权学说的基础上,克服世俗化国家权力的泛滥就成为当代的重要课题。事实上,西方基督教传统也因世俗化的发展而同样需要对国家权力进行制约。其次,它也能抵制宗教权力的泛滥,“各种生活领域,包括各种社会生活领域(仅举几例,如教会、国家、家庭、商业、大学),均处于上帝的权威之下(它的权威也应当被如此体认)。在基于上帝权威(或背离它)的基本意义上,生活的全部都是‘宗教性’的。但生活整体并不屈服于教会,它也仅是上帝创设的承担特殊而有限功能的机构。教会的权威亦在上帝之下,它是为了不同的目的而存在的。”[26]在西方,教会的统治权力长期处于绝对优势,该观念的解放意义显然非常突出。在东方,国家的权力长期过度膨胀,容易形成压迫个人与剥夺社会发展空间的不良影响,该观念的现实意义同样显著。该学说可以用来抑制各种垄断性权威,在此意义上,它不限于一种宗教性、神学性原理,能够对现代社会治理体系之构建发挥积极作用。
  从实践的角度来看,绝对权威只有分化为各种功能性权威才能现实地行使。库珀论述了这一演变过程:“上帝建立了各种制度,并赋予其各自特定的权力手段。他把权力分开并进行分配。他没有将其全部权力给予某一机构,而是赋予这些机构与其性质与使命相适应的权力。”[27]根据上述认识,如果把“上帝”视为一个逻辑位格而非神学实体,就可以在学理意义上借鉴这一原理。按此学说,绝对的国家权力并非由一个叫“国家”的主体来行使,而必然要由具体的国家机构及其官方代表分别行使各种具体权力。分权学说初步设想了如何分解这种利维坦式的独霸权力,地方自治制度与公民权利也具体地形成对垄断性权力的抗衡力量,从而大大降低了它的危险。凡治理不佳的国度,往往是由于国家权力之具体行使的理论存在巨大缺陷,未能将巨无霸型的利维坦权力实现纵向与横向维度上的合理配置,从而被篡夺者作为私利工具而利用。国家权力如何由其笼统而空泛的观念向各种具体而可操作的法律性、行政性权力转化,显然需要各类现代社会科学尤其是法学的专业操作。[28]
  按照神学原理,上帝并不直接行使其权威,而是将其委托给人类机构。人类的各种机构在此意义上“分有”了上帝的权威。但分有的权威只是部分与片面的权威而非全部,且它被严格地限制在其作用领域内,越出该范围它就不再有权威了。这就是人类的相对权威与上帝的绝对权威之区别。如下述论述所言:“上帝实施其主权一般并不直接对人类事务进行直接统治。上帝通常‘将其权威委托给人类’,允许以‘人类机构’来行使权威。但这一权威的性质是分立的。没有人或人类机构具有所有领域的权威。上帝规定了人间的专门领域与权威领域。这样,神圣的主权就直接或间接地转变成这一现实:人的主权在各种不同的、独立的、有限的领域中发挥着作用。”[29]龚祥瑞教授在论述抽象的主权与具体的权力之分别时指出:“权力有政权和职权之分。政权是指最高强制权,它有全面指挥整个社会的能力。职权则是指最高权力所委任、所体现或由法律制裁所支持的权力。前者……叫做主权(Sovereignty)。后者在法律上是有限的、可委任的和可划分的,例如政府的权力、长官对士兵的权力、父母对子女的权力,等等。”[30]按照这一认识,主权主要限于国家的对外方面;在一国之内,权力一定是具体的某种特定权力,而不应该是抽象的权力。
  在分域主权理论的基础上,库珀提出了分域权威理论。在主权之下的各领域都享有自己的权威,这些相互独立的各分立领域就属于现代社会科学的研究内容了。库珀曾以不同方式论及它们,有“三领域”说、[31]多领域说等,[32]较全面的列举例如:“……库珀也经常大胆地提到其他的领域,比如教育、商业、科学,在其他的事物中,是不同的‘领域’。”[33]最全面的列举要数杜耶威尔,他列举了15个领域。[34]这些不同的具体领域,使人更容易理解现代社会的多域并存与互相联系的特点。今天当然可以对此进行更详细的列举,不过,分域权威理论在上述文献基础上已经确立。
  对中国来说,世俗主义的社会多元论可能更容易接受。不过,欧美法治社会之形成与发展,基督教的神学论证及其现实作用的影响更为深远。或者可以说,前者发挥了其认识与解释功能,后者才真正发挥了实践与指导功能。上述两类观念都值得研究,面对中国治理现代化的实践需要,本文主要讨论与教会传统关系密切的分域

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