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【期刊名称】 《法治社会》
监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接问题
【副标题】 建立监察调查案件动态分流机制【作者】 陈诗慧李利
【作者单位】 中山大学法学院诉讼法学{硕士研究生}中山大学法学院{讲师,法学博士}
【分类】 诉讼法学
【中文关键词】 监察机关调查权;刑事立案点;动态分流机制;监察案件“刑事”性质审查机制
【英文关键词】 Investigative Power of Supervisory Committees; Criminal Register Point; Dynamic Diversion Mechanism; Criminal Nature Review System of Supervisory Cases
【期刊年份】 2019年【期号】 4
【页码】 12
【摘要】 《监察法》赋予监察机关的调查权是一种糅合了职务违法违纪调查与职务犯罪调查两种不同性质的综合性调查权,这会导致性质混杂的监察调查程序与刑事诉讼程序的衔接存在很大疑难。为了解决监察程序与刑事诉讼程序的衔接问题,应当探索建立一个监察调查案件的性质动态分流机制,将性质不同的监察案件予以分离、分流。而这个动态分流机制,就是建立监察案件“刑事”性质审查机制,即在监察调查程序进行过程中选择几个重要的时间节点对监察案件的性质进行审查认定,从而将不同性质的监察案件导入到程序保障、证明标准和证据要求均不同的监察调查程序当中,使得监察程序能够得到更好的运行。
【英文摘要】 Investigative power of supervisory committees granted by the Supervisory Law is a hybrid power that integrates two different investigative powers: disciplinary and criminal investigative powers. As a result, it will be difficult to channel the supervisory investigative procedure into the criminal procedure. To solve this problem, this paper attempts to establish a dynamic diversion mechanism to distinguish cases with different nature. This dynamic diversion mechanism is supposed to be implemented via a criminal nature review system. According to this review system, the nature of the cases investigated by supervisory committees will be reviewed at several selected time slots. Thus, cases with different nature can be better accommodated to various investigative procedures within the supervisory committee proceedings, which implement different procedure safeguards, proof standards and proof requirements. This review system will lubricate the operation of the supervisory committee proceedings.
【全文】法宝引证码CLI.A.1271119    
  一、问题的提出
  2018年3月,第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》(以下简称《监察法》),标志着我国监察体制改革基本完成。《监察法》赋予了监察机关对职务违法犯罪案件排他性的综合调查权,这是一种将原纪委和行政监察部门对职务违法行为的党纪、政纪调查权与原检察机关职务犯罪侦查部门对“反贪”“反渎”等职务犯罪行为的刑事调查权二者合而为一的、统一规定在同一套监察程序规则当中的、综合性、一体化的“反腐败调查权”。[1]这样的制度设计虽然表面上整合了反腐败资源,有利于提高反腐败工作的效率,但实际上在理论与实践上却给监察调查程序与刑事诉讼程序相衔接带来了很大的疑难。
  从理论上而言,一方面,监察机关的职务违法违纪调查权的调查目的是查明职务违法、违纪的事实,并对相关公职人员直接予以处置,无需进入刑事诉讼程序中。因此,为其确立了低于刑事调查的证明标准和证据要求,甚至对这一调查程序给予较少的司法干预是可以被接受的,因为其是提高职务违法违纪调查效率的必然要求。另一方面,职务犯罪调查程序则与前述程序不同,监察机关的调查结果要直接与刑事诉讼程序相衔接,监察机关在职务犯罪调查中收集的证据可以在刑事诉讼中使用,职务犯罪调查后达到犯罪事实清楚、证据确实充分的,应当制作起诉意见书,将案卷与证据材料一并移送检察机关审查起诉。此时监察机关进行的调查本质上就是一种刑事调查,具有查明犯罪事实和获取犯罪证据的侦查目的,并且依法享有采取强制性措施的权力。[2]因此,它必须严格遵循与刑事侦查程序相同程度的严格的证明标准和证据要求,才能从理论上顺利与刑事诉讼程序相衔接。如果《监察法》将上述两种证明标准与证据要求差别巨大的调查程序糅合在一起而不加以区分,只笼统地规定监察案件可以进入刑事诉讼程序而不作具体的区别性的制度安排,在理论上是无法进行合理解释的。
  从实践层面看,《监察法》文本清晰规定了,监察机关对所有职务案件进行的均是违法犯罪一体化调查。对初步核实涉嫌职务违法犯罪的,监察机关都应当办理监察立案手续,却并没有对职务违法与职务犯罪进行划分,更没有明确职务违法与职务犯罪案件划分的时间点。众所周知,案件调查是一个漫长的过程,随着调查的深入,越来越多的证据线索浮出水面,调查案件性质是极有可能发生变化的。现行的监察调查程序就是如此。监察调查权的行使并不总是一开始就指向被调查人的职务犯罪行为,而往往是从较为轻微的违纪违法线索出发“顺藤摸瓜”,逐步转变成对职务犯罪事实的调查,这样的调查方式和程序会使得“违法调查”与“犯罪调查”的界限模糊起来,让人难以判断调查何时进入了具有侦查性质的“犯罪调查”阶段。[3]这种刑事程序法制的不统一容易导致实务中监察调查人员由于难以判断调查阶段以及程序性质而最终导致监察机关违法违纪调查程序的滥用,甚至为涉嫌刑事犯罪的职务案件规避刑事诉讼法中明确规定的程序保障措施、人权保障措施的适用提供借口,最终影响反腐败工作的准确性与效率,降低我国现有的法治化水平。无法分辨监察调查案件属于“违法”性质还是“犯罪”性质,对强制性调查措施在实践中的区别适用、对刑事诉讼法规定的较为完善的程序保障与人权保障(例如体检,获得律师帮助等)机制在监察程序中的有效适用而言都是有害的,这些都使得监察程序与后续刑事诉讼程序的衔接难以顺利进行。
  因此,区分何时监察调查案件进入“犯罪调查”阶段,明确监察调查案件何时具有“刑事”性质,分辨启动犯罪调查的“刑事立案点”究竟为何,对于监察程序的具体适用、对被调查人权利保障措施的适用、对监察程序与刑事诉讼程序顺利衔接以及程序正义的实现具有非常重要的作用。故而,建立一个对职务违法犯罪案件调查程序的性质具有分流作用的“刑事立案点”分流机制是非常必要的。
  二、监察案件“刑事立案点”的学界争鸣与观点评析
  (一)学界争鸣
  《监察法》第四十五条第四款规定:“对涉嫌职务犯罪的,监察机关经调查认为犯罪事实清楚,证据确实、充分的,制作起诉意见书,连同案卷材料、证据一并移送人民检察院依法审查、提起公诉。”这表明监察程序的案件移送规定与侦查程序非常相似,且具有相同的功能和法律效力。但是否就可以认为,案件移送审查起诉后,对案件的处理就可以自动、直接地进入刑事诉讼程序中呢?监察程序是否就从这里与刑事诉讼程序无缝地衔接上了呢?
  举个例子,对于普通的刑事案件,如将现行犯人赃俱获地扭送至公安机关,公安人员在“接收”赃物与被扭送者时其实并未产生任何刑事上的法律效果,只有当公安机关将此案件作为刑事案件“立案”之后,前述扭送与接收的行为才产生法律上的“到案”意义,刑事诉讼程序才会开启。[4]由此可见,刑事诉讼程序的开启关键在于“立案”这个程序行为。如无法明确刑事“立案”这个程序时间点,刑事诉讼程序便不完整,检察机关的审查起诉行为也就没有依据,而备受学界诟病的监察程序对刑事诉讼法已有较为完善规定的包括律师帮助在内的犯罪嫌疑人程序保障权利的缺失问题更是无从改善。因此,职务犯罪案件若要更顺利地接入刑事诉讼程序,能够更好地接入刑事诉讼法中比较严格、完善的程序监督保障、犯罪嫌疑人诉讼权利保障等规定,明确监察调查程序何时进入“刑事调查”的这个刑事程序“立案点”至关重要。
  对于启动职务犯罪调查程序的“刑事立案点”为何,即监察机关的调查程序何时属于职务违法调查,何时进入职务犯罪调查的问题,学界众说纷纭,呈现争鸣之态。
  第一种观点认为,必须建立监察机关的“双轨制”调查制度,即在赋予监察委员会对公职人员腐败案件统一行使调查权的前提下,在监察委员会内部设置两个相对独立的部门,一是政纪调查部,二是刑事调查部,以内部分工实现政纪调查与刑事调查的区分。[5]这部分学者认为启动刑事诉讼的“立案点”为监察机关的刑事调查部作出的刑事立案决定。在刑事调查部作出刑事立案决定前,监察机关进行的调查属于职务违法调查,而刑事立案后,监察机关进行的调查就属于职务犯罪调查了。[6]第二种观点认为,启动职务犯罪调查程序的“立案点”,就是监察机关根据《监察法》第三十九条的规定和程序办理的立案手续。[7]具体观点为,由于原检察机关的职务犯罪侦查权已经全部转交于监察机关,刑事诉讼法已经不再规定职务犯罪的侦查,司法机关已经不具有职务犯罪案件的立案侦查权,监察机关对于职务违法犯罪案件的调查具有排他性管辖权,职务犯罪案件的立案调查权只能在监察机关手上。[8]且《监察法》明确规定,监察机关只要初步核实被调查人有犯罪事实,确需要追究法律责任的,即应办理立案手续,立案后,监察机关所作之调查就为职务犯罪调查,全程均应该按照刑事诉讼法规定的证明标准和证据要求,包括遵循非法证据排除规则、证据收集规则等等。
  第三种观点认为,刑事诉讼上的“立案”与监察机关办理“立案手续”性质不同,启动刑事诉讼程序的“立案点”在于检察机关收到监察机关移送的起诉意见书以及相关证据材料后由检察官进行刑事立案并同时进行审查起诉。[9]监察机关对于职务违法及职务犯罪案件均是需要办理立案手续的,但这并不必然导致刑事诉讼程序的开启。刑事诉讼上的“立案”是直接开启刑事诉讼程序的行为,“立案”的对象乃是后续侦查与审查起诉的对象,《监察法》规定的制作起诉意见书以及移送检察院审查起诉等行为无法自动形成案件,即无法自动立案。因此在审查起诉之前,检察机关必须依职权对监察机关移送之监察案件予以转化,按照管辖范围进行刑事立案。[10]
  还有学者虽未直接对何为监察案件的“刑事立案点”作出陈述,但其在论述被调查人有权获得法律帮助的时间点时提到,虽然监察调查难以精确区分违法违纪调查与犯罪调查阶段,但是刑事诉讼法的相关规定已经指明,犯罪嫌疑人在侦查机关第一次讯问或采取强制措施时即有权委托辩护人,那么由于调查权也具有侦查权的性质和效力,类比侦查权相关规定,被调查人至少在被采取强制措施之后,若在讯问阶段仍无法清晰分辨其案件性质究竟是违法违纪调查还是犯罪调查的,至少在被留置之后,被调查人就应该被允许获得法律帮助。[11]其虽然没有明确指出被调查人被采取留置措施是案件进入刑事性质的“立案点”,但是其至少表明,在被调查人被采取留置措施时,案件涉及犯罪的可能性已经非常大了。
  (二)观点评析
  纵观学界对监察程序的“刑事立案点”的各种观点,虽呈现争鸣之态,但各家观点均各有利弊,没有达到令人满意的效果。
  关于第一种建立“双轨制”调查体制的观点,笔者认为,“双轨制”的调查体制虽然能较好地解决监察机关糅合的调查权无法适应现行的程序规则问题,使得监察机关的两种调查程序能受到不同标准的、更为有效的约束和控制。但是,仔细推敲,双轨制的调查体制只是试图将原来为建立集中统一高效的反腐败机构而糅合起来的纪委的党纪调查权、行政监察部门的行政调查权以及原检察部门的职务犯罪侦查权重新按照原来的标准区分开而已。唯一的区别就是行使调查权的机关由原来的多个机关相互配合变成现在的一个机关内部的多个机构的相互配合,原先存在的反腐败资源分散、多机关重复取证等重复劳动导致的反腐效率低下、反腐败调查多机关配合困难等问题依然存在,其并不符合《监察法》要建立一个高效统一的反腐败机关的立法主旨。
  对于以监察机关办理立案手续作为“刑事立案点”的第二种观点,虽然能够自监察机关办理立案手续后就全程按照刑事诉讼法规定的标准进行违法犯罪事实调查与证据材料的收集活动,从而最大限度地保证程序正义,但应当指出的是,《监察法》第三十九条明确规定,只要监察对象涉嫌“职务违法犯罪”需要追究法律责任的,监察机关就应当办理立案手续。这里的法律责任并不单单指刑事责任,语义上显然还包含了行政责任等其他责任。如若对一般职务违法的案件监察机关立案后都按照最严格的程序标准进行调查,这不但大大降低了反腐败的工作效率,还容易造成监察资源极大的浪费。因此,将监察机关办理立案手续的行为划分定性为刑事立案行为,并以此作为启动刑事诉讼程序的“立案点”的观点,明显值得商榷。
  有学者也发现了上述问题,因而提出了《监察法》关于立案的规定还需要细化的主张,如龙宗智教授。他认为,对于一般职务违法,可以不予立案而直接处理;对于国家机关工作人员涉嫌职务犯罪以及非国家工作人员涉嫌犯罪的,则适用刑事立案程序,以此来实现监察立案与刑事立案的二元制及可合并制度。[12]这种细化规定确实完善了第二种观点,只对涉嫌职务犯罪的人员调查办理立案手续,并以此作为启动刑事诉讼程序的“刑事立案点”,确能建立高效反腐与程序正当之间的适度平衡。但是,对于一般的职务违法违纪行为不办理立案手续即进行处理,是否有过于轻率之嫌?其实,无论是职务违法违纪案件还是职务犯罪案件,都涉及公权力干涉被调查人的权利问题,若连监察立案手续都无须办理就可以进行处理,如何保证公权力不被滥用?
  第三种观点将职务犯罪案件的“刑事立案点”后移到了检察院,虽便于执行,但也容易将刑事立案前监察机关的调查行为置于完全的“封闭性”的状态,导致司法监督与律师的法律帮助难以介入其中。其次,缺乏立案,监察调查中使用强制性调查手段的合法性存疑。此外,将刑事立案与审查起诉行为统一交由同一机关进行,难以达到后一机关(或机构)行为对前一机关(或机构)行为进行审查、监督的效果,这样的刑事“立案”难免显得有些“鸡肋”。
  最后一种观点没有具体论述“刑事立案点”概念,而是从对“留置”措施适用时被调查人有权获得法律帮助的论述中间接表明,此时被调查人所涉案件关乎刑事犯罪的可能性非常大。以被调查人被采取留置措施作为“刑事立案点”具有较强的可操作性,也有利于保障被调查人的程序保障权利。但是这种观点却仅仅停留在对被调查人的获得帮助权进行阐述,并没有进一步解释监察机关调查程序的性质划分问题,也没有对监察程序与刑事诉讼程序的衔接提出更好的解决方案,只能对解决监察程序与刑事诉讼程序的衔接问题的研究起到一定的启发作用。
  三、监察案件“刑事立案点”分流机制的构建
  (一)构建“刑事立案点”分流机制的静态设想
  由于监察机关对所有行使公权力的公职人员进行职务违法犯罪的一体化全方位监察,导致了监察机关的调查权混杂了职务违法违纪调查和职务犯罪调查的性质,倘若违法违纪监察程序和犯罪监察程序之间缺乏相应的程序节点和区分点,调查程序所应遵循何种标准将会变得无所适从。因此,建立“刑事立案点”分流机制的目的,就在于对监察机关各个阶段的调查权与所应适用的调查程序的性质进行区分,以求达到不同性质的调查权能够搭配上具有不同程序标准与证据要求的调查程序,使监察程序与刑事诉讼程序更好地衔接,最大限度地实现反腐败调查工作与人权保障的平衡,保障程序正义,保持甚至提高我国现有的法治化水平。
  此分流机制的初步设想是:明确刑事立案的程序节点、建立起“刑事立案点”分流机制后,流经该分流机制的所有监察调查案件将被分流。一部分案件进入违法违纪调查程序,这些案件由于不涉刑事诉讼,为反腐工作的效率考量,不必要求其遵循过分严苛的刑事证明标准和证据要求,监察机关依照《监察法》以及相关行政规范的要求进行调查、处置即可。另一部分案件则进入具有刑事侦查性质的“犯罪调查”程序,成为需要与后续司法程序相衔接的“刑事案件”,进入到刑事诉讼程序当中。此时案件的调查既须依照《监察法》的相关规定,也须符合刑事诉讼法的相关要求;既可以适用刑事诉讼法中关于律师帮助、强制措施程序保障等的相关规定,也为其后续进入审查起诉与法庭审理阶段扫除了程序障碍。当《监察法》与刑事诉讼法的明文规定不一致时,为了职务犯罪案件的调查证据将在后续的刑事诉讼程序中不至受到非法证据排除规则的限制而丧失其证据能力,[13]在有关证明标准和证据要求的问题上,应当优先适用刑事诉讼法的相关规定;对于《监察法》规定了而刑事诉讼法没有规定的新措施的适用,只要不违反刑事诉讼法的相关原则,则可以适用《监察法》的相关规定。调查案件经过分流机制的“刑事立案

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